党的十八届三中全会指出，要坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济；保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。作为公有制经济的重要组成部分，农村集体经济成为实现农业现代化和农村全面建成小康社会的有效途径，成为新农村建设的重要举措。近年来，新疆新和县在家庭分散经营与集体统一经营相结合的双层经营体制基础上，大力发展农村集体经济，具有一定典型性。
一、新和县发展农村集体经济现状
新和县位于新疆西南部，面积5817.83平方公里，11个民族，总人口18万，辖6乡2镇1农场，共117个行政村（社区）。2013年，实现地方生产总值28.1亿元，农村居民人均可支配收入10027元，集体经济取得较快发展。其中，各乡镇集体经济总收入为3367.803万元，主要为发包及上交收入1598.853万元，财政转移支付和其他收入1329.6006万元（见表1）；117个行政村（社区）平均集体经济收入28.78万元（3367.803/117=28.78万元）。从实际情况来看，各行政村集体经济发展呈现以下特点：
（一）集体土地仍是农村集体经济收入的主要来源
2013年，新和县农村集体共有耕地67.7万亩，平均每村5786亩；林地40.02万亩，平均每村3421亩；集体土地总收入2440万元，占村集体经济总收入的72.5%。（数据来源：新疆阿克苏地区新和县《农经统计资料（2013）》）
（二）集体资产多种经营仍是最普遍的经营方式
大部分村集体经济规模较小，经济总量不大，区位优势不明显，主要是利用集体统管的耕地、林场、草场及门面房等资源，通过出让使用权，租赁经营等途径，搞综合经营性开发，增加集体经济收入。例如，塔什艾日克乡塔什艾日克村用该村出让集体土地所得的600多万元的闲置资金购买了1000余平方米的门面房商铺，采取店面或房屋出租、企业承包经营等形式，收取租金和管理费，10多间店面房每年为村集体创收40多万元。（数据来源：新和县壮大农村集体经济课题调研组）全县除新和镇、依其艾日克乡、塔什艾日克乡及塔木托格拉克乡外，其余4乡镇村集体经济收入均主要来自发包及上交收入（见图1）。
（三）组建农业合作社，拓宽集体经济增收新渠道
各村按照“参股不控股，监督不经营”的原则，采取村集体出资、村民出力的方式，成立农业合作社，如玉奇喀特乡阿其墩村畜禽养殖农业合作社在2013年增加集体收入20万元，达到了村集体与村民“双赢”的效果。“乐器第一村”塔什艾日克乡加依村，立足民俗特色旅游业发展，成立了民族乐器制作协会，打造特色民俗旅游村，2013年为村集体创收约5万元。（数据来源：新和县壮大农村集体经济课题调研组）
（四）帮扶共建集体经济，形成合力
一是将发展壮大村级集体经济与扶贫开发“整村推进”工作相结合。全县选派25个有一定综合实力的县直部门滚动帮扶贫困村发展壮大集体经济，收到明显成效。2013年各帮扶单位累计投入58万元，为11个重点帮扶村购买了450只生产母畜、购置村级办公阵地配套设施（数据来源：新和县壮大农村集体经济课题调研组）。二是采取强乡帮弱乡、强村带弱村的方式扶持“后进”。例如，玉奇喀特乡采取“牧业村给农业村借畜、农业村给牧业提供草料”的方式，有效地促进了村级集体经济的快速、协调发展。
二、新和县发展农村集体经济过程中存在的问题
（一）农村经济基础薄弱，农业集约化、产业化水平较低
新和县已初步形成以棉花、小麦和玉米等种植业，红枣、核桃林果业和良种牛羊畜牧业为主的农业集约化、产业化生产格局。但目前龙头企业刚刚起步、水平较低，例如，依其艾日克乡、塔什艾日克乡及塔木托格拉克乡虽有集体农业企业，但基本属于红枣、核桃或者棉花初级加工，且生产产品销路不稳定，经济效益不明显。
（二）农村集体经济发展不平衡且差距较大
目前，全县各村均有集体经济收入，但因环境、资源不同，发展不平衡，差距较大（见表1和图1）。2013年全县6乡2镇集体经济总收入在70～700万元之间，其中收入最高的是尤鲁都斯巴格镇（679.8万元），最低的是新和镇（75.9万元），前者是后者的9倍。交通便利、靠近乡镇政府驻地、土地较多的村集体经济收入较高，位置偏僻、资源匮乏的村集体经济收入较低，呈两极分化态势。虽然2013年收入达10～20万元的村集体经济居多，但来源主要依靠土地发包、国家转移支付及其他经营性收入。
（三）农民增收空间、渠道较狭窄
各村集体经济主要以发包土地、林地等租赁性收入和土地征用后的补偿性收入为主，村集体经济收入稳定性和持续性较差，无法为村民提高更多福利和增加可支配收入；“十二五”规划以来，虽然全县农牧民收入稳步增加，2013年农牧民人均纯收入达到10027元（数据来源：2014年新和县政府工作报告），但农民主要靠种植业和林果业获得收入，特别是售卖棉花、红枣及核桃等，渠道较窄。
（四）资金管理问题突出
新和县农村集体经济存在非生产性支出特别是干部报酬和管理费用过多的问题（见表2）；对农村集体“三资”（指集体资金、资产和资源）管理不善，缺乏活力；各乡镇不同程度存在外债，税费改革后乡村两级债务清偿难度加大。
（五）农村土地纠纷多发且解决难度较大
大致可分为无地少地农民同村集体经济组织的纠纷、土地流转引发的纠纷以及基层组织违规操作而引发的纠纷等三类。家庭联产承包责任制相关政策法规的频繁出台也造成基层组织无所适从，更难以解决频出的各类土地纠纷。
（六）村领导班子素质和能力有待提高，基层组织干部观念有待进一步转变
一大批村干部年龄过大、学历较低、思维滞后，缺乏发展农村集体经济的新思路、新举措，存在“小富即安”思想。有的村发展集体经济的主动性和积极性不高，缺乏长远规划。针对国家各项惠农政策，多满足于接受现金支持且不断提高日常开销，而不是将国家支持资金更多用于加大科技投入，促进生产发展。土地承包时，缺乏对土地分类竞价发包程序，加之承包期
限长，价格不合理，致使农村集体经济蒙受损失或丧失发展良机。
三、发展壮大新和县农村集体经济的对策建议
（一）挖掘本地优势，调整产业结构
应坚持因地制宜，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧，立足对现有资源的开发利用，按照“资源换资金、存量换增量”的方针，把农村集体经济的潜在能量释放出来。宜农区要利用好国家惠农政策，通过农田规模化经营，推动农业向集约化、产业化方向发展。开展粮食高产创建，稳定全县25万亩粮食种植面积，到2015年建成10万亩无公害粮食生产示范基地。大力推广高效节水灌溉等技术，保持全县50万亩棉花播种面积，皮棉单产提高到130公斤以上。庭院经济区要以设施农业作为新增长点，发展下挖式节能日光温室和食用菌产业。巩固现有设施农业基地，适度扩大规模，开发新的生产模式，提高生产供应能力、市场综合竞争能力和总体效益。引进浙江丽水先进食用菌生产技术，在设施农业基地示范推广以香菇、黑木耳为主的食用菌生产，辐射带动高效设施农业发展。宜林区要结合国家退耕还林还草政策，稳步增加集体林面积。通过发挥速生林产业优势扩大规模，积极发展本地特色林业，保持全县36万亩特色林果面积，建立绿色、有机林果产品生产基地。宜牧区要以肉牛、羊和家禽养殖为主，扩大养殖规模，提高养殖效益。一方面不断扩大集体畜群的数量，加快品种改良步伐，以肉羊杂交改良和黄牛改良为重点，健全完善畜禽品种改良体系。另一方面形成“牲畜轮借，帮扶轮茬”的滚动发展机制，在滚动发展中增加集体的生产资料。通过3～5年的发展，使新和每个村集体牲畜达到300头（只）以上，建设家禽养殖专业村和标准化养殖小区。要积极扩大宜商区，推动市场经济的发展。要通过发展工业和旅游业，进一步优化产业结构，扭转农业占比过大的局面，提高农民收入。大力发展能源产业基地、生态农业发展基地、娱乐休闲农家旅游基地、商贸物流枢纽基地等四大基地；推进以农副产品加工及轻纺工业为主的新和县工业园区、以煤化工产业为主的新和县工业园区（北区）、以油气化工产业为主的新和县工业园区（西区）等三大产业园区建设。同时，发挥“班超府治、汉唐重镇、龟兹故里”的品牌效应，做强旅游业。一是把已被列入第二批国家级非物质文化遗产名录的民族乐器村—依其艾日克乡加依村，建成具有浓郁民族特色的观光、休闲、度假的旅游胜地。二是打造托拓厥关——通古孜巴什古城遗址和古葡萄园遗址——玉奇喀特古城遗址——它乾城——羊达库都克烽燧——科克阿斯曼古道龟兹柳荷度假村的集观光、考察、科研为一体的国家AAA级精品旅游线路。三是以垂钓、农产品采摘、观赏、餐饮等为主要内容，大力发展“农家乐”休闲旅游。
（二）积极推进农业集约化、产业化发展
以城镇化、工业化带动农业集约化、产业化是发展农村集体经济促农民增收、解决“三农”问题的重要途径。新和县抓住浙江丽水对口援助发展的机遇，借鉴阿克苏地区招商引资经验，实施大区域内资源整合，借力周边环境和优势，促进资源优势转换，带动二、三产业发展，加快城镇化进程，增强经济发展后劲。例如，通过招商引资建成2家肉制品加工企业，发展无公害有机肉制品，促进全县畜牧业发展，并发挥其辐射作用。同时，积极创办乡镇企业，发挥对农村经济发展的引领作用。各乡镇应依托本地自然资源和经济条件，大力创办或通过招商引资创办农产品加工型、流通型乡镇企业。目前依其艾日克乡和塔什艾日克乡农民收入明显呈现同当地乡镇企业数量挂钩的特征。要大力发展订单农业，积极培育“农户+协会”、“农户+企业”等社会组织形式，推动农业产业化发展，创造致富增收新模式（见图2）。依其艾日克乡成立温室大棚、小拱棚协会，鲁都斯巴格镇成立良种羊协会等，都取得明显效果。积极探索和实施农村剩余劳动力转移就业工程，促农业集约化与产业化经营。
（三）强化行政服务，提升政策利用与外部扶持效率
将村级集体经济发展纳入全县推进城乡一体化进程，制定和明确地方税收、规模经营奖励制度、政府垫底资金、政府贷款贴息、疏通融资平台等扶持政策，优化村级集体经济发展的政策环境；抓好基础设施建设，夯实发展基础。围绕“优化环境、提升功能、促进发展”的要求，重点抓好村组道路建设、自来水入户、人畜饮水和广电、通讯等基础设施建设，营造招商引资的良好环境；积极改革行政审批制度，降低市场门槛，简化办事手续，取消不合理收费，改行政审批方式为市场监督方式，进一步规范行政事业性收费行为，建立监督举报机制，严惩乱收费行为；提高国家政策利用效率。对由公共财政开支项目所欠的债务，要实事求是核清种类和金额，依据客观、真实和准确的原则积极争取国家给予资金扶持。充分利用农田水利基本建设项目、种植业无偿补助项目、以及土地、林业等有关国家或自治区的优惠政策；按照“包扶到底”的原则，寻求外力支持。对农村集体协会进行指导和帮助，建章立制，充分发挥协会在促进农村产业结构调整、为农户服务等方面的作用。农技相关部门和人员要发挥专长，围绕农业抓工业和第三产业，积极为村集体经济发展出资、出力、出方案。
（四）加强农村“三资”监管，完善集体经济监督机制
一是开展专项审核和离任审计。每年对集体资产进行一次专项审核，全面排查掌握各乡镇村集体资产数额和各项财务开支情况，摸清各乡镇村集体经济收入底数。强化村账乡管制度，建立乡、村集体资产专门台帐，定期进行登记更新。落实对村主要干部离任审计。二是完善集体资产承包经营制度，以科学经营提高效益。结合养殖示范区、种养示范户建设工作，改变以往撒“胡椒面”的方式，实现集中发包，确保规模经营。村委会要坚持民主、公开、公平、公正的原则，每个步骤都要经乡镇把关，分预批、审批、发包、鉴证和公开五个步骤（见图3）。可实行“反租倒包”等方式，实现集体经济不断壮大和群众增收致富的
双重目标，即村委会将承包到户的土地通过租赁形式集中到集体（称为反租），进行统一规划和布局，然后将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营大户或者从事农业经营公司（称为倒包）。三是坚持“量入为出”，实现集体经济资产的积累。实行“双代管”，聘请义务监督员，成立村级事务监督委员会，对农村非生产性开支实行限额控制，以减少集体资产浪费，增加农村积累。“双代管”是指在不改变村级账务和资金的所有权、审批权、使用权、收益权的前提下，由村委会与乡镇经管站会计服务中心签订委托合同书，实行村级账务和资金委托乡镇经管站会计服务中心管理。要严格按照村经济发展状况、农民人均纯收入水平、年终干部考核政绩等多种因素确定干部补贴。学习借鉴塔什艾日克乡通过精减村干部，实行村、组干部交叉任职，减少工资支出的经验。此外，要严格执行报刊征订制度，出台控制日常行政性支出、禁止村集体用现金支付等行之有效的管理办法，减少非生产性支出。四是建立健全民主监督机制，实现村务、财务公开。严格执行“四议两公开”、“两会两票”等制度，加大信息公开的真实性和透明度，提高村民对村务公开的认识并有效监督。其中“四议”指村党支部委员会提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、联户代表会议或村民会议决议；“两公开”指决议的公开、组织实施决议和实施结果的公开；“两会两票”指对涉及村民切身利益或全村重大事项，先由党员征求村民意见并投建议票，然后再召开村民代表大会由村民代表投票表决的一种民主管理方式。五是开展农村“三资”清查和村级债权债务清理。坚决清理对集体资金、资产和资源所采取的变卖、租赁、抵账等手段，应回收的各种欠款一定要收回，化解村级不良债务。
（五）更新干部思想观念，提高农民整体素质
坚持以人为本，提高干部队伍素质，为增强集体经济提供组织保障。要紧紧抓住人才培养、选拔和使用三个环节，坚持德才兼备和群众公认的原则，以优化班子结构为方向，选准村级领导班子和干部，特别是村党支部书记，提高村级班子发展集体经济的能力。坚持“实际、实用、实效”方针，加强教育培训，不断提高村级干部队伍经营管理能力。加快实施村干部素质教育工程，采取“走出去，请进来”的方法，充分发挥县党校、农广校、职业技术学校的作用，加快农村实用人才培养，使村干部以及妇女掌握1-2门实用技术。
（六）发挥村民主体作用，建立奖惩激励机制
正确处理输血和造血的关系，发挥主体作用加快发展。各帮扶组织和个人应树立“授人以鱼不如授之以渔”的理念，增强村级班子发展集体经济、带领群众脱贫致富的能力。在争取政府支持和社会各界扶助的同时，充分发挥村民主体作用，引导村民克服“等、靠、要”思想，树立主人翁意识。建立健全目标管理责任制，明确奖惩目标，加强工作激励，督促乡镇、村、帮扶单位等形成发展集体经济的合力。实行村干部结构工资制度，把村干部的报酬与村集体经济发展有机结合起来，建立多劳多得的工作机制。
参考文献：
新和政府网.2014年新和县工作报告.http：//www.xjxinhe.gov.cn/info/1038/10471.htm，2014-04-03.
新和政府网.新和县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.http：//www.xjxinhe.gov.cn/info/1181/10332.htm，2011-08-02.
王景新，严海淼.和田少边穷地区村集体经济有效发展研究——来自新疆和田地区的调查.中国集体经济，2011（30）.
高秀英.关于壮大农村集体经济的几点思考.伊犁日报（汉），2007.
樊淑红.新疆生产性服务业发展的思考.北方经贸，2010（02）.
（作者单位：田琛，新疆阿克苏地区新和县玉奇喀特乡人民政府；王习农，中共新疆维吾尔自治区委员会党校经济与社会发展研究中心）
