摘要：随着农业科学研究的发展，来自纵向的各级财政拨款以及横向的企业投资等科研项目资金在不断增加，预算管理问题也日益突出，通过分析其形成原因，提出建立预算支出机制、内部监督机制以及成本核算机制等机制体系，从而维护预算的严肃性和科学性以及预算管理的必要性，为提高科研资金的使用效益提供了保障。
关键词：农业科学研究严肃性科学性预算管理
近年来，我国棉花等主要农作物增产达10%至44.7%，农业科技贡献率达56%，粮食生产“十二连增”，可以说，农业科学研究是农业科学发展的必经之路。国家在财政收入增长放缓的情况下，逐年持续增加对农业科研的投入；农业科学研究过程中存在诸多不确定性因素，因预算编制不科学，项目执行与预算偏差较大形成项目结余，预算管理缺乏有效监督，问题越来越突出。本文对农业科学研究事业单位的农业科研项目预算管理问题进行了分析探讨。
一、农业科研项目预算管理存在如下问题
（一）农业科研项目预算管理特点
农业科研基本立足于农作物的现代育种、定向栽培等研究和推广应用，而农作物的生长则易受气候环境的影响，且农作物研究的周期长、季节性强、地域适应性要求高，随着农业的发展，农业科研越来越受重视，各种渠道的项目资金逐渐进入农业科研系统，纵向的有国家科委、农委、自然基金委以及省科技厅、农业厅等的各级财政经费拨款，横向的有企业及个人的项目投资，课题经费渠道越来越多样化，项目预算管理要求也大不相同；农业科研单位事业费得不到增加，又不允许多提取人员费用，事业费与科研费存在着一定的矛盾，加之农业科研事业单位预算管理人员配置严重不足，预算管理工作面临着头绪多，力度轻，可控性差，效果不明显等问题。
（二）项目预算编制不合理、不全面
农业科研项目预算申报的一般做法是课题组或项目负责人负责编制，本单位计财部门审查后再上报至上级预算管理部门，而农业科研人员大都不熟悉财务规范，对形势变化预见不足，缺乏详细的预算规划，不能很好处理预算分配以及控制比例，未能将项目预算与研究目标、相关的专项管理办法和财经政策进行有效结合；预算编制过程缺乏一个规范的科学的流程，科管部门以及计财部门的指导性极为有限，预算编制的不科学，给预算的审批、执行、监督、绩效考核等过程增加了工作难度，致使预算原有约束力失去意义；项目子项测算依据支撑力度明显不够，而且预算编制周期普遍较短，预算编制质量普遍不高。
预算一般采用基数加因素调整的方法，项目预算经费完全由基期的相关数据决定，因各种变化因素影响，预算工作质量难以提高。
（三）农业科研项目预算管理缺乏有效监督
农业科研单位普遍存在重项目执行而轻预算管理的现象，在申报立项、项目执行、完成情况以及成果申报等方面工作力度很大，与预算管理及财务验收的相关基础工作却做的不够充分，尤其是在预算编制初期得不到有效纠偏，支出管理与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束及激励机制，经费使用缺乏系统考核机制，无形中增加了其随意性。
（四）资金结余现象较为突出
农业科研项目经费以往是以实拨资金为主，实行国库集中支付后，项目结余在年终转化为结转指标或者结余，无形中形成了“省下的是国家的，花了的是自己的”现象，导致项目申报时科研人员对项目预算随意夸大、虚报；有的项目业已结题，但经费还有没有用完；有的项目因方法、规模等变化导致预算进行调整，调整后的项目预算有可能比原来批准的还低；有的科研项目在合同期内，因大部分经费指标未使用，根本无法通过验收，从而产生资金结余。
（五）项目管理与预算费用管理脱节，科研成本无法准确核算
农业科研项目一直以来实行课题负责制，课题负责人对预算费用支配有主导权，项目预算费用使用过程中缺乏必要的监督，项目管理与经费管理脱节，结题结账后虽然账面上总体上体现的是收支平衡，各项预算支出误差时常偏离，各项成本要素缺乏核算标准，预算的严肃性和科学性无法保证；劳务费、材料费等支出误差标准偏小不适应实际工作需要，科研成本列支不合理，科研成本无法准确核算。
（六）预算组织机构设置简单，人员配备不足
现有农业科研事业单位预算机构编制弱化，人员不足，有的甚至没有预算机构，由计财部门或个别财务人员兼职预算员来履行预算管理职能，可想而知，预算管理工作无法由始至终完整地进行，预算执行力度大打折扣。
二、农业科研项目预算管理的对策
针对现阶段农业科研事业单位农业科研项目预算管理存在问题及其原因，结合单位实际情况，提出如下建议：
（一）进一步完善农业科研项目预算管理机制，科学编制预算
项目实施技术方案和经费支出预算方案在编审时要充分考虑其符合性、可预见性、可操作性；规范项目预算调整程序，纳入本单位绩效考评指标；将政府收支分类科目与预算项目进行对应，提高预算编制和会计核算的准确性；合理分摊项目成本费用，制定与项目属性相适应的预算科目支出浮动比例标准，提高预算支出的合理性；形成结存经费的项目，严格按照结转结余资金管理办法及时清理；将预算管理工作向前延伸至项目申报初期，向后延伸至项目结题，贯穿于项目执行的整个过程。
农业科研项目预算编制是一项不可或缺的极其重要的基础工作，须做好调研、分析、目标预测、协调、论证等方面的基础工作，并且要有充足合理的时间安排做为保障；在坚持“目标相关性、政策相符性、经济合理性”原则下，准确细化预算项目，加强部门之间协调性，采纳科管及财务部门的合理化建议，提高预算编制的合理性；同时，应全力开展零基预算，弃去基数法，从而提高编制方法的科学性，使项目预算更具前瞻性。
（二）提高预算管理的自我规范意识，强化执行力度
目前，农业科研事业单位的科研项目普遍采用严格的预算管理，项目所涉人员须自身增强预算法制观念，自觉维护预算的严肃性和科学性，依法依规执行国家及省主管部门（科技/农业）与财政部门共同制定的农业科研项目经费管理办法和事业单位预算管理制度，使批准的项目经费支出预算方案真正成为预算的执行依据，按照均衡性原则，重视预算执行实情，跟踪预算是否按规定得以执行。各课题组或项目负责人更要预先做好项目实施及预算使用计划准备，在符合相关规定的前提下，及时组织阶段性验收，及时进行财务结算，预算调整须遵守“项目总预算不变，直接费用预算微调，间接费用预算不调”原则，力求避免结题不结账的情况发生。
（三）加强预算管理过程管控，建立支出约束机制
农业科研项目预算管理须遵循事业单位预算管理规定，预算管理是一项系统工作，不仅仅是计财部门或预算员的单一工作，更是审计、财务、科管等各部门共同协作的立体联动工作，要摈弃以前那种为项目而预算的认识，强化项目开支计划性，合理安排项目经费；各相关部门及人员须强化预算约束观念，严格经费支出管理，设置额度限制，超额度的情况要科管与计财联合审批，从而建立严格的经费开支审批制度及报销程序；加强经费开支的事前监督，健全单位财产物资的管理，从单位内部建立起有效的支出约束机制，做到有章可循，并且严格按制度办事，最大限度地提高各项资金的使用效益，从而建立有效的支出约束机制。
（四）加强预算执行监督
建立内部监督机制，将定时检查与随机抽查有效结合，使审计、监察等部门一同参与到监督活动中来，以减缓预算人员配置严重不足问题，全方位、多角度监督资金使用各环节，确保预算执行过程的监督在制度上有约束，在人力上有保障；做到计划在事前、监督在事中、评价在事后，全方位构建预算追责平台，事前计划是预算工作的基础，事中监督是预算执行的关键，事后评价是预算管理的延伸；项目资金到位后，按规定跟踪管理，对照预算支出方案核查项目执行情况，确保资金规范使用。
建立项目审计制度，将科研项目经费全部纳入单位财务会计系统进行统一管理，每个项目验收结题进行独立审计，单独设帐，专款专用。
（五）加强项目结余资金制度建设以及激励机制，促进结余资金高效使用
加强项目结余资金管理的制度建设，首先加强科学化、规范化、完整化、结构化的项目支出定额标准建设，将项目结余资金纳入整体规划；其次，建立并实施项目风险管理制度，加强对项目资金的风险控制，从预算编制、项目申请、项目考评、项目调整、项目决算、项目验收等全方位开展，促使项目预算风险与预算绩效相互促进、相互制约。
建立结余资金激励机制，对于纵向的各级财政拨款，因励行节约而形成的结余资金建议上级主管部门对课题组的科研人员进行适当奖励，从而鼓励节约，充分调动科研人员的研究积极性，尽可能提高经费的使用价值；对于横向的自筹项目、企业委托项目以及个人资助项目形成的结余资金，建议合作方对课题组的科研人员予以一定额度的奖励。
（六）用成本核算理念去规范项目预算结构
课题负责制在农业科研事业单位已运行多年，均未进行成本核算，结合单位情况及项目特点，引用合理的成本核算管理办法，组织相关部门对项目进行测算，对公用资产及耗材确定合理的分摊比率，对大型的仪器设备或场地确定合理的租金结构，对直接费用适度提高支出误差标准，对人员费用确定合理的成本标准，将业已确定的规范标准等融入到项目预算编制阶段，通过成本核算提升科研资金使用效益，促进项目预算支出科学合理。
三、结束语
通过上述探析，科学建立监督机制、核算机制、支出机制等立体化管理体系，将农业科研项目预算管理向前延伸至预算编制，向后延伸至结题结账，实行全程管控，这将有利于加强预算管理的严肃性和可操作性，对促进农业科学研究以及发展具有不可或缺的意义。作者：杨芬，本文来自《农业科学研究》杂志
