【摘要】本文以2009年国家“保增长、拉内需、调结构”的经济形势为背景,探讨内部审计在电网企业加大城市电网改造和农村电网完善的投资布局下,如何有效监督工程建设和投资管理。通过分析新形势下电网建设的特点,本文提出有效开展工程审计的思路,即在传统造价审计的基础上,开展事前与事中审计,强化过程监督,分阶段实施工程管理全过程审计。
【关键词】拉动内需 全过程 工程审计
一、引言
2009年,是我国加大基础建设投资力度,扩大内需、促进经济增长的关键年,中央面对百年不遇的金融危机,确定了“保增长、保民生、保稳定、调结构、上水平、促改革”的工作方针,在2008年底全面启动4万亿中央预算投资,先后出台了钢铁、汽车、石化、装备制造、电子信息、文化产业等十个重要产业的调整和振兴规划。国家电网公司和南方电网公司认真贯彻落实中央关于扩内需保增长的决策部署,经过对电网现状的深入分析,分别计划在2009年投资2600亿元、879亿元加强电网建设,为新一轮发展奠定基础。如何保障这么庞大的电网建设资金发挥投资效益,确保建设项目不成为“形象工程”、“政绩工程”、“豆腐渣工程”,引发了企业内外部监督部门的思考。内部审计作为企业的“眼睛”和“保健医生”,义不容辞地肩负着为电网建设保驾护航的任务,必须在新形势下有效开展好工程审计工作。
二、新形势下电网建设的特点分析
在“保增长、拉内需、调结构”的新形势下,为响应国家扩大内需、拉动经济,促进国民经济平稳较快发展的决策部署,电网企业确定了包括城市电网改造和农村电网完善在内的重点投资项目。wWW.lw881.com此次大规模电网建设投资具有如下特点。
1.政策性强,投资意义重大
本轮投资是电网企业贯彻落实国家进一步扩大内需促进经济平稳较快增长决策部署的有力举措,对电网企业针对自身薄弱环节强化网架结构、提高供电可靠率具有重要意义,切实体现了中央企业勇于承担社会责任,与祖国“同呼吸、共命运”的责任感,因此开展审计监督时,不仅要注重项目的经济效益,项目的社会效益也不可忽视。
2.投资规模大,项目众多
本轮电网建设投资于2008年底启动,各大电网公司2009年的投资额均达到2008年投资额的两至三倍,某些单位的投资项目个数以万位计,各电网公司大都在原“十一五”电网规划的基础上编制了《2009-2013年电网发展规划》,计划未来二至三年内保持2009年的投资水平。如此众多的工程项目如何监督,无疑需要审计人员充分考虑审计抽样的有效性。
3.时限性强,工期紧张
由于电网建设任务同中央加强基础设施建设和服务社会主义新农村密切相关,也同拉动内需密不可分,“保质保量、务期必成”方能体现投资对经济平稳增长的拉动效果,如何解决规范的基本建设程序同紧张的建设工期之间的矛盾,归避可能产生的安全、质量、进度、资金风险,无疑是工程管理者和审计人员没法回避的问题。
4.工程建设管理要求较高
本轮电网建设投资,中央投入了巨额的财政资金,国家发改委从2008年底陆续下达了扩大内需新增中央投资项目计划,项目资本金比例达20%,个别地区甚至达到50%的比例,该类资金来源的建设项目,不仅要严格遵循基本建设程序和五制管理要求,项目工程质量、安全施工、资金管理、投资效益等方面也必须达到高标准、实现严要求。
三、新形势下搞好工程审计工作的思路
针对上述电网建设四个方面的特点,笔者认为要搞好新形势下的工程审计,在传统造价审计的基础上,必须引入过程审计的思路,分阶段对建设项目实施从投资立项开始直至资产移交在内的工程管理全过程审计监督。
具体而言,就是在工程建设的准备阶段、实施阶段、竣工验收阶段通过审计抽样分层次、有重点地选取不同电压等级重点建设项目、城网改造、农网完善、中央新资投资项目开展全过程审计监督,主要审计内容围绕工程前期工作、招投标、合同管理、财务及资金管理、施工及监理、物资管理、竣工验收与启动投运、概算控制、竣工决算审计等方面展开,以点带面,全面了解掌握电网建设情况,点面结合,“把脉”工程管理的健康水平,对出现的问题和存在的薄弱环节及时“诊断”和“医治”,促进工程建设项目的规范、有序实施,保障国家宏观政策的正确执行。
上述审计思路强调过程介入和事中控制,不单纯是工程造价审计范畴,而是扩展到了工程管理审计的领域,目的是通过事前和事中审计的结合,摆脱以往竣工决算审计“事后诸葛亮”的审计局限,着重排查隐患、发现缺陷、提示不足,针对分阶段审计过程中发现的疏漏、问题,及时向项目法人管理单位指出缺陷状况和风险所在,提供行之有效的管理建议和内控举措,保障建设资金安全和投资效益实现。
四、分阶段实施全过程工程管理审计
围绕基本建设过程本文将全过程管理审计划分为三个阶段实施。
1.工程建设准备阶段
本阶段的审计重点主要是工程建设前期工作开展情况、执行招投标管理有关规定的情况、合同签订执行情况。
(1)审查电力规划的合理性和程序性
审查电力发展规划是否贯彻国家能源政策、产业政策、环保政策等各项方针政策;是否坚持统一规划,打破行政区域界限,努力实现最大范围内的资源优化配置;是否坚持以市场为导向,重视电力市场和负荷特性研究工作;是否按规范程序上报、评审、批准。
(2)审查立项的必要性、可行性、规范性
审查立项是否符合电网发展规划和投资战略的安排,有无重复立项、虚假立项发生;关注可行性研究的报审、核准是否遵循程序,是否按电压等级得到各级发改委的核准。
(3)审查初设及概算情况
审查初设方案及概算是否依照可行性研究批复进行设计、审查和批准;是否遵循规范程序报审和批复。
(4)审查外部手续是否完整
审查项目是否获得政府规划管理、土地管理、环境保护、矿产管理等部门的认可和同意,环境影响评价报告是否通过相关部门审批。
(5)审查投资计划情况
审查投资计划的来源、形成过程,关注工程项目计划的报送及审批过程;审查各单位投资计划分解情况,是否与国家、上级主管部分下达文件吻合。
(6)审查工程勘测设计
审查工程勘测设计管理是否规范;施工图设计和预算编制是否与初设保持一致,并符合国家、电力行业现行有关技术标准、规程、规范、技术条例等。
(7)审查招投标管理
审查招投标程序是否合法;招标活动是否实行全过程监督,坚持“推荐、评标、定标”三分离;关于招投标门槛的规定是否符合国家规定;招标文件的内容是否全面、准确、清晰,投标文件是否全面响应招标文件要求;评标标准和方法是否合理、合法、合规;监督招标的措施是否完整、有效。
(8)审查合同签订、执行情况
主要审查合同签订的规范性、合同条款的完备性、合同内容的合法性和合同执行的严肃性。
2.工程建设实施阶段
本阶段的审计重点主要是基本建设程序遵循情况、财务及资金管理状况、物资管理情况、工程施工及监理实施情况等。
(1)审查建设程序是否规范
是否严格执行国家有关工程建设程序和审批规定,坚持项目法人制、工程招投标制、合同管理制、工程监理制、资本金制等五项基本制度;是否简化建设程序,存在边立项、边设计、边施工的“三边”现象。
(2)审查财务管理情况
审查工程项目财务管理制度、办法是否健全、执行是否有效;审查工程建设会计核算是否符合会计制度规定;付款审批程序是否适当,原始凭证是否真实、合法、完整;各项财经法规是否得到严格准确执行。
(3)审查资金管理情况
审查项目资本金是否及时足额到位;项目资金是否专款专用,有无存在截留、挪用、挤占现象;资金筹集是否结合工程进度科学合理安排;项目资金是否按计划支付、按程序支付、按工程进度支付。
(4)审查物资管理情况
审查物资采购计划的编制和采购方式的选择是否科学合理;物资验收、入库、保管和维护是否规范;剩余和废旧物资的管理及处置是否合理合规,处理数量是否真实,作价是否合理。
(5)审查工程施工管理情况
审查工程实施是否符合管理规范要求;施工组织设计纲要和安全目标、质量保证体系及技术组织措施是否全面、细致、可行;关注设计变更的合理性、合法性和程序合规性;现场签证和隐蔽工程是否真实、合规;审查建设工期的合理性;关注投资完成报量与实物工程量是否一致,有无存在虚假统计。
(6)审查监理工作开展情况
审查监理的业务范围和责任是否明确,是否按照合同要求协助建设单位做好安全、质量、进度、投资四控制,合同、信息两管理以及现场协调工作;监理规划和实施细则是否合理。
(7)审查关联交易情况
审查关联交易是否合法合理,是否存在直接委托事项,关联方受托业务毛利率是否合理,是否存在转包行为。
3.工程建设竣工验收阶段
本阶段的审计重点主要是工程结算、决算审计,要关注造价的真实合理和实物资产的及时准确入账。
(1)竣工验收与启动投运审计
审查建设项目验收过程是否符合现行规范,竣工图与现场实际是否相符;隐蔽工程和特殊环节的验收是否按规定进行了严格检验;验收手续和资料是否齐全有效;启动方案是否按程序上报验收委员会批准;运行单位与调试单位的试运行是否符合技术规程要求;运行中暴露的设备、线路缺陷和异常情况是否及时进行了消缺处理;是否在规定时间内向运行单位办理工程项目基建移交手续。
(2)工程竣工结算、决算审计
①工程结算审计
审查工程结算编制依据是否全面、充分、合规;工程量是否真实,计算是否规范,隐蔽工程签证单是否真实合理;各项费率、价格指数或换算系统是否正确;定额套用是否正确;间接费的取费标准是否符合规定,取费基数是否混淆,是否低级高套和变相扩大取费基数;材料市场价格确定是否合理,在实际工作中应抓住造价大,容易出错的分项工程进行重点审计,进行现场勘察和认证。
②竣工决算审计
审查竣工决算编制是否真实、完整、规范、及时;交付使用财产是否真实、完整,所有权明确,抽查一定比例的项目现场核实资产是否与竣工资料和资产交付使用清单一致,并与施工设计图纸、设备采购计划进行比较;费用项目是否与工程概预算对应,各项费用支出和分摊是否真实、合法、合规;建设期贷款利息分摊是否合理;审查概算完成情况,关注有无概算外工程、擅自提高建设标准、扩大建设规模的问题,分析超概或节约的原因。
(3)工程档案管理审计
审查档案归档是否及时,内容是否完整、系统;归档资料是否真实、准确;档案保管、使用、处理是否规范,按照规定手续和权限严格使用。
工程后评价是工程审计的重要组成部分,但它一般需在建设项目投产半年以后进行,因此结合本文过程控制的思路,在此不作为重点介绍。
五、注重灵活运用多种审计方法
1.审阅调查法。根据实际需要,直接查阅工程项目有关账目和会计资料、调阅相关的工程档案资料、统计资料和有关文件,收集有关资料,取得相关数据,获得与审计内容和重点有关的关键信息。
2.分析性方法。开展工程审计需要大量运用各种分析性复核方法,对建设项目管理过程中产生的各种信息进行分析,从而找出其中可能存在的异常情况。如制度分析、组织分析、岗位分析、关键控制点分析、指标分析、对比分析、控制效果分析等。
3.现场实物观察与计量法。通过施工场地的现场观察与实际计量的手段来核实资产账面记录的真实性、存在性和准确性,判断施工管理的规范化和项目进展的真实状况,了解可研、初设、概算、结算、决算之间的匹配和一致性。
4.表格式法。根据审计内容确定若干个量化指标,设计成检查情况表,让被检查单位根据不同检查阶段据实填写,获得标准、全面、完整的信息和数据,便于审计工作的分析和统计。
5.询问访谈法。对建设管理单位、施工承包单位、监理单位、勘测设计单位等相关管理人员和现场工作人员进行书面或口头询问,了解工程项目的基本情况,同书面的、实际的管理情况进行映证,发现和分析工程管理中的例外情况或异常变动。
六、结束语
中央办公厅和国务院办公厅近日联合下发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》,要求审计部门要重点做好对政府投资项目资金和国有企业投资项目资金的监管,确保资金规范、高效、安全、廉洁使用,本文探讨的工程审计工作思路和方法,可以成为一种有效的管理审计尝试,在保障建设资金安全和投资效益实现的审计实践中得到日益完善。
参考文献:
[1]李三喜,李玲.建设项目审计精要与案例分析.中国市场出版社.
[2]中国内部审计协会.建设项目审计.中国时代经济出版社,2008.
[3]中国电力企业联合会电力建设技术经济咨询中心.工程造价管理综合知识.中国电力出版社,2008.
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