【摘 要】 我国高校在实施国库集中支付制度过程中还存在一些实际问题,如基建核算,贷款偿还,垫支返还,校内拨款,校区核算等等。应尽快制定新的高校会计制度,调整、完善国库集中支付制度的具体操作流程。
【关键词】 高校; 国库集中支付; 问题; 建议
国库集中支付制度是我国公共财政体制改革的重要内容,在规范财政收支管理,建立有效的财政监督机制,增强政府宏观调控能力等方面起到了积极的作用。
经过部分高校几年的试点,从2007年7月起,教育部对直属各高校财政性资金开始实施国库集中支付。因国库集中支付严格区分了财政资金和自有资金,其支付方式的改变必然对学校目前的预算分配、超支追加、项目申报、垫支启动、设备采购、付款方式、现金额度、人员经费等涉及财政资金的支付方面带来很大的变化,对高校传统的财务管理模式带来较大的影响。两年来的实际操作表明,尽管国库集中支付制度在我国已实行多年,也已取得了不少经验,但高校在实施国库集中支付制度方面仍然存在许多问题,除了部门预算编制要求的变化,经费领拨方式的变化,资金沉淀方式的变化,结余资金管理方式的变化,资金支付方式的变化,政府采购方面的变化等等,还有待于高校财会人员在实践中逐步适应,财政部门也应针对出现的问题对相关制度进行适当调整。
一、高校实施国库集中支付制度存在的主要问题
(一)财政专项拨款不能及时到位
通常修购资金、科研专项等经费都是等到当年财政预算批复后才下达,有时甚至到12月才到款,而属于基本支出和部分项目支出的资金按规定只能在当年列支,否则将作为净结余资金被财政收回。wwW.133229.cOM由于拨款不及时,使得高校许多财政专项当年无经费启动,年终财务部门只得虚列支出以保留资金。虽然财政部已意识到此类问题,从2009年起调整了拨款方式,教育部也印发了《加强教育部直属高校财政拨款结余资金管理暂行办法》,明确了“教育部负责的所有项目预算,均在部门预算‘二上’时细化,并在年初部门预算中下达到项目承担单位,确保项目在预算年度内有足够的时间组织实施”,但由于财政拨款批复要等到全国人大会议确认国家年度财政预算后才能下达,国库集中支付年初下达的额度仅为按月平均的预拨数,对于不可能平均使用的科研项目经费来说,资金不足时无法启动项目研究工作,特别是需要购买的设备不敢签订合同,只能等待下半年资金额度基本到位后才会正式实施,对于项目研究工作有一定的影响。
(二)零余额账户无法与本单位同名其他账户发生往来
以往科研等项目在财政资金尚未到款或到款不足时,可临时从其他账户垫支资金,待项目资金到位后再进行内部调整偿还。而实施国库集中支付制度后,根据《财政部关于规范和加强中央预算单位国库集中支付资金归垫管理有关问题的通知》精神,一般不得用本单位实有资金账户的资金垫付相关支出,要通过财政授权支付方式或财政直接支付方式将资金归还原垫付资金账户,使得为加快项目进度或提前启动项目而发生的资金垫付不再可能,只有按部就班地根据拨款进度来实施项目进程了。这给高校教学创新机制和科学研究工作带来了很大的经费使用制约。
此外,财政授权支付的基建、维修项目竣工后都有质保期,至少有5%的质保金需在工程项目决算列支后留作暂存,待保质期过后再予支付给施工单位。而财政项目资金不允许长期保留余额,零余额账户也不允许将质保金转入本单位的银行存款账户,使得需要预留的质保金无法按原制度办理暂存。
(三)基建资金账户分开核算
长期以来,高校基建经费是独立核算,国拨基建经费是直接拨入学校基建专用银行账户。实施国库集中支付后,财政拨款仅对学校事业财务设置一个零余额账户,尽管财政部在2007年财政支出经济分类科目表中已将国拨和自筹基本建设支出纳入了事业单位统一会计系统,但目前教育部属许多高校因各种原因,仍按原模式将国拨与自筹基建资金在原独立的基建会计系统中进行核算,造成学校事业会计系统收到基建拨款额度时不能列收,只能暂存,基建会计系统核算拨入经费时作为应收账款,实际列支时转由单位零余额账户代付,两套会计系统虚设往来,核算复杂。实际上是两个不同的会计核算体系使用同一银行账户,人为增加往来核算和银行对账难度,在实际操作中将会产生很多问题。
(四)零余额账户退库频繁
高校学生奖学金、贫困生补助等均属于国库集中支付范畴,通过单位零余额账户转入学生个人银行卡上。但若学生个人银行卡遗失更换,未及时到财务部门重新登记,就会造成银行转账不成功,而零余额账户只支不收,不能发生退还款,按规定又不能暂存在学校其他存款账户上,只能办理退库手续,待通知学生重新登记后再办理转账付款手续。由于此类情况每个月都有发生,办理手续十分不便。
(五)银行贷款偿还与融资的问题
高校几年前扩招、扩建所发生的银行贷款现在已进入还本付息的高峰期,国家财政并未对高校的债务给予直接补偿,因此需要靠学校自有资金解决。以往高校在不同银行发生的贷款,都必须通过在该行开设的账户还本付息,其资金来源主要靠财政返还的学费、住宿费收入,但根据财政部规定,从2009年起,教育部属高校原可以自主支配使用的上述财政预算外资金全部纳入预算内统一管理,财政专户收缴的学费、住宿费等行政事业性收费上缴财政后,将作为财政预算额度列入国库集中支付使用。这样,学校收入的主要来源都将纳入单位零余额账户,学校失去了银行存款的沉淀,而按照规定单位零余额账户又不得向其他贷款银行划账还本付息,对于贷款高校造成资金支付障碍。同时,由于零余额账户只有额度,无资金沉淀,学校银行存款的减少还将会影响到高校在金融机构筹资、融资的能力。一些贷款较多的高校在贷款到期时,银行因信贷风险增加而不愿意续贷,造成学校流动资金紧张,贷款本息无法按期偿还。
(六)对校属单位账户拨款方面的问题
目前,多数高校的后勤部门和医院经费实行独立核算,其服务收入绝大部分来自学校拨款,因单位零余额账户按照《财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》要求“不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金”,使得后勤和医院经费难以按惯例结算,零余额账户的支付规定无疑对高校向所属下级单位银行账户划拨资金产生了障碍。
(七)直接支付手续复杂,耗时太长
因基建工程项目送交财政部驻当地财政专员办的支付材料审核耗时过长,审核后还要寄送教育部,再转财政部国库司审批,并转委托银行支付,资金到达施工单位一般都需一个多月的时间,若中间任一环节审核出问题,都将延长付款时间,有的甚至长达三个多月。由于财政直接支付的工程进度款付款不及时,施工单位经常为此而停工,不仅影响项目施工进度,也使得施工单位因资金成本的增加而与学校产生合同纠纷。
(八)多校区核算方面的问题
由于目前国家对于财政预算单位只能开设一个零余额账户,同城合并组建的一些高校分校区相距较远,核算资金无法共同使用一个零余额账户,这样必然会给分校区的教学经费使用带来困难。不论是分校区集中在校本部报账,还是分校区核算后集中到校本部开支票结算,都会造成老师来回跑几个小时的路程和票据传递环节中的安全等问题。在2004年银行账户清理时,对于一个单位只能在银行开立一个基本账户的规定,经教育部与财政部、人民银行协商,允许合并学校所造成的分校区开设银行专用存款账户,以解决跨校区资金结算问题。而实行国库集中支付后,又再次遇到同样的单一零余额账户无法跨校区资金结算的问题。
(九)同一会计系统内部转账问题
以往校内各部门之间发生的往来业务允许内部转账处理,如教学单位、科研项目耗用的水电费回收结算以及测试中心为学校各单位服务收费转账等。实行国库集中支付后,应从单位零余额账户支付的资金不能再实行内部转账。特别是教育部直属高校将要全面推行研究生培养机制改革,导师要用科研项目经费资助研究生,以往可以不用通过银行账户结算,直接采用内部转账方式将导师资助金转入奖助基金项目集中统筹安排使用,而国库集中支付操作规定,属于国拨财政资金的纵向科研项目只能从单位零余额账户支付,无法将资金转账归集到学生奖助基金账户中,造成此类资助金核算不便。
(十)属于基本支出范围的资金使用不规范
高校实行国库集中支付,使得银行存款账户资金减少,各高校在编制年度用款计划时,一般将全年计划安排在上半年执行,为的是尽量先用国拨资金,保留银行存款,个别高校甚至将一些不属于国库集中支付范围的其他项目开支也通过零余额账户支付,挤占、挪用财政资金现象时有发生。财政部国库司于2008年11月在西安召开的国库集中支付业务培训会议上,披露了近年来国库动态监控管理检查发现的违规、违纪问题。2009年初,国库动态监控系统又发现个别高校的零余额账户现金提取异常,要求教育部及相关学校自查汇报,杜绝违规问题发生,但在单位零余额账户与单位基本账户并存的情况下,高校自然会从自身利益出发来安排资金的使用。
二、高校实施国库集中支付制度的几点建议
(一)制定适应国库集中支付的财会制度和内部规范
实行国库集中支付后,高校财务管理体系、银行账户管理、资金支付方式等发生了重大改变。因此,一方面国家要出台新的高等学校财务制度和会计制度,一方面高校应结合本单位财务管理、会计核算方面的特点和要求,对基本建设会计核算和单位零余额账户的管理等制定具体规范,注重责任牵制。
(二)适度放开单位零余额账户与本单位其他账户的资金往来
对于财政授权支付的基建、维修项目竣工决算列支后留存的质保金,应允许通过零余额账户转入本单位的银行存款账户暂存,待保质期过后再予支付给施工单位。此外,若学校财务代管党、团以及工会经费,应同样允许通过零余额账户转入本单位的银行存款账户核算。
(三)将基建会计并入事业会计系统统一核算
对于高校基建资金的会计核算不适应国库集中支付制度的问题,建议尽快制定新的高校会计制度,将基建国拨资金和自筹资金全部纳入高校事业会计系统核算,避免出现两套会计系统在一个零余额账户进行资金结算的问题。在新的会计制度尚未出台之前,建议基建国拨资金在高校事业会计系统中按照财政部设置的基本建设支出科目核算,基建自筹资金仍在原基建会计系统中核算,年末基建会计报表并入事业会计系统收支的国拨基建资金后上报。
(四)银行应加强监管与服务
根据“实质重于形式”的会计原则,对于单位零余额账户支付的会计事项正确,仅因收款方账号有误等原因造成的付款退回,应由银行负责将其资金暂存,不作退库处理。待核实收款方银行账号后,重新办理转账支付手续。
(五)允许从单位零余额账户支付到期贷款本息
针对高校财政预算外资金收入纳入国库集中支付范围,建议对于负债较多(如资产负债率超过50%)的高校,若其负债所形成的资产经审计确认为良性资产,则应允许用财政返还的预算外资金收入偿还银行贷款本金与利息。经学校预算申报,教育主管部门审核,财政部门批准,可以从单位零余额账户支付到期贷款本息。此外,为进一步缓解高校由于实施国库集中支付所产生的融资贷款困难,以及银行贷款居高不下,还贷压力增大的实际情况,财政部门可会同教育部门对高校实际财务状况调研分析后制定补贴政策,将部分库款利息收入专项用于高校还贷高峰期的贷款贴息补助。
(六)对预算外资金实行按月缴拨
多年来,教育部直属高校财政预算外资金都是集中在每年的6月、9至11月分四次上缴,次月核拨。纳入财政预算内资金统一管理后,由于其收入的不均衡性,以及新学年的学费收入一部分在次年使用的实际情况,应作为项目支出单列,实行月初上缴,当月核拨,并允许高校当年收入保留结余资金。
(七)后勤、医院等非独立法人单位由学校集中会计核算
鉴于国库集中支付制度不许基层预算单位为下属单位拨付财政性资金,高校后勤、医院等非独立法人单位在实行社会化企业改制前,应将其独立核算中的学校拨款部分改由学校集中会计核算,实行一级财务管理。待上述单位条件成熟,实行独立法人的经济实体后,学校方可通过零余额账户对其结算应支付的相关费用。
(八)对多校区会计核算设立附属零余额账户
高校多校区会计核算对于单位零余额账户的同城异地结算提出了新的要求。建议按照类似于银行信用卡的主、副卡管理方式,由财政部与人民银行协商制定关于基层预算单位在同一商业银行系统内设立“附属零余额账户”的相关政策,经学校主管部门和财政、银行共同审核批准,对基层预算单位的同城异地分支机构在原单位零余额账户下设立附属零余额账户,办理单位分支机构的日常结算业务。银行负责该预算单位主、副零余额账户的管理,并通过主零余额账户与国库支付系统进行资金结算,以有利于国库集中支付制度的平稳推进。●
【参考文献】
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