第1篇：我国政府绩效审计的问题及对策研究
经过漫长的实践和探索，我国政府绩效审计工作取得了一些成果，然而尚处于初级阶段，在内容和技术方法、评价标准、工作体系等方面还缺少制度化、科学化、系统化及规范化的审计模式。因而完善政府绩效审计体系依然是当今政府审计工作中的面临的一项重要任务。本文从我国政府绩效审计的现状研究发现了以下问题：政府绩效审计法裁体系不不健全；缺乏系统的绩效审计评价标准和完善的评价体系；政府绩效审计公告范围的局限性；政府绩效审计体制存在弊端，审计主体存在缺陷。因此，必须加强政府绩效审计法律建设，优化审计管理体裁；完善政府绩效审计评价体系；扩大审计公告范围，加强对审计结果的外部监督；强化审计队伍建设，培养复合型绩效审计人才来解决以上发现的问题。
政府绩效审计法制体制评价体系审计公告
二十世纪四十年代，由于资本主义市场经济的日益发展和人民民主意识的不断提高，政府绩效审计在西方比较发达的国家和地区出现。但是，我国政府绩效审计相对于西方发达国家和地区而言起步晚、发展缓慢，各种理论研究和实践探索都比较落后。在公共受托责任理论的影响下，直到1983年，伴随着国家审计署的建立，政府绩效审计才真正走入了中国。在此基础上，我国积极转变政治、经济体制，推进服务型政府建设，为政府绩效审计的发展营造良好的政治、经济和社会环境。政府绩效审计已经成为了当今我国政府审计体系中的不可分割的一部分，国家和人民都十分关注政府绩效审计工作的效果，因而，有必要对其进行更加深入的研究和探索。
政府绩效审计的定义
政府绩效审计本质上就是以政府活动的经济性、效率性和效果性为核心来定义的。概括起来讲，我认为可以将政府绩效审计定义为：“政府绩效审计部门在上级审计机关的领导下以及社会群众的监督下，对各级国家单位及各国有企业的有关服务和管理活动的经济性、效率性和效果性进行审计监督和评价，并且就审计所发现的问题和不足提出针对性的建议，以充分发挥我国政府绩效审计在国民生活中的巨大作用。”
政府绩效审计的主要内容
近年来，我国各级政府审计部门不断地对绩效审计进行探索，政府绩效审计的理论和实践都取得了长足的发展，（表1）介绍了政府绩效审计的
历经长期努力的实践研究，我国政府绩效审计取得了很大的进步，然而从总体上看，它还处于初期探索階段，在审计过程、评价方法和技术标准等方面缺乏统一的标准去执行，具体审计模式呈现出一种不科学、不确定性。下面以2013年城镇保障性住房安居工程审计情况来说明我国政府绩效审计的现状和存在的问题。总体情况看来，2013年我国城镇保障性住房的分配管理工作的进行情况良好，基本符合国家政策的要求。但是，仍然有部分地区的单位企业在资金管理使用、保障房分配管理、工程用地审批等方面还存在一些问题，针对这些问题，审计机关在最终的审计报告中指出了整改的建议。
（1）相关的审计环境现状与问题
第一，相关的政治体制环境，我国行政型的政府绩效审计领导体制使地方各级审计机关的审计业务受制于上级领导部门，审计工作缺乏独立性和自主性。也就是说2013年国家审计机关对我国城镇保障性安居工程的审计，就是对其“兄弟部门”工作情况的审计，政府机关之间复杂的利益关联难免会对绩效审计结果的独立性产生不利影响，甚至一定程度的影响了审计结果的客观公正性。
第二，相关的法律环境，我国政府绩效审计法律体系不完善，法律制度建设相对滞后。从2013年城镇保障性住房安居工程审计的审计情况来看，鲜有提到关于社会保障专项审计的相关法律法规，这一系列的政府绩效审计工作开展则大多参照财务审计的有关规定去执行，我国政府绩效审计工作没有强大的法律法规作支撑。
3、相关的社会环境，在市场经济体制下，社会会计信息失真、造假现象普遍，加大了审计风险。对于2013年城镇保障性安居工程的审计，有个别省份的个别人员以权谋私，在资金管理、使用及保障房分配管理等方面弄虚作假，而恰好审计的监督环节比较薄弱，问责机制不完善，就造成这种违法乱纪的现象的存在，最终致使政府绩效审计结果的可信性和有效性难以保证，绩效审计的效率性以及真实性也会大大降低。
（2）政府绩效审计评价体系的构建现状及存在的问题
在对2013年城镇保障性住房安居工程的实施情况进行审计的过程中，全国各地2万多名政府审计人员大多参照本省、本地区的绩效审计标准甚至财务审计标准，政府绩效审计实施过程中没有一套严格统一的可参照标准去执行，这使绩效审计最终得到的结果的准确性大大降低。目前看来，我国还没有建立起一套严密且科学的绩效审计评价、考核体系，还不能为政府绩效审计提供统一的技术方法和规范的理论指导。
（3）政府绩效审计人才队伍建设现状和问题
2013年国家审计机关对我国城镇保障性安居工程的审计用时3个多月、耗费2万多审计人员，一方面表明，我国政府绩效审计人才队伍配置缺乏复合型，部分从业者的工作能力无法满足绩效审计的工作需要；另一方面表明，审计机关内部组织分工尚不明确，因此在执行政府绩效审计任务时会耗用大量的人员和时间。
2010年，一项对我国政府审计机关从业者的知识结构的调查结果表明：土木专业、材料专业、IT专业以及法律专业的人才数量极少，而财务、审计和会计等专业从业者的比例占据政府审计从业者总体的百分之七十多。截止2013年底，我国审计署实有在职人员共3176名，（表2）是其在职人员基本情况统计表：
从表中可以看出，我国政府审计人才队伍的年龄普遍偏大，高学历、高职称的人数所占比重较小，而从事政府审计工作的年限大部分很短。然而，由于政府绩效审计在我国目前还是一个新兴的审计模块，所以，相对来说绩效审计从业者的能力和经验就更加无法满足当今对高素质、高水准审计人才的需求了。
（4）我国政府绩效审计公告制度执行情况现状
政府绩效审计公告制度就是把政府绩效审计结果、过程、技术和方法等事项，采用恰当的方式向全社会公开发布，以充分发挥外部力量的监督和评价作用。从2013年我国城镇保障性住房安居工程审计结果的公告结果来看，公告的内容仅仅简单的包括审计整体上发现的问题及整改要求，而对有关责任人的具体处置、各个省份的特殊情形、整改效果反馈等方面并没有做出具体说明。
根据一项调查显示（如下图1所示），我国每年完全向社会公告的政府绩效审计处理结果的比例只有百分之二十左右，而且对于绩效审计过程中审计方法和手段的使用、审计人员的选择、审计计划、以及绩效评价标准等其他政府绩效审计基本内容并没有公开，对于一些可能存在的错误也没有提及。目前审计结果公告制度只是得到了部分推行，并没有全面展开。这样既会影响政府绩效审计的权威性和公信力，也会妨碍外部人士对绩效审计的知情权和监督权。进一步完善我国政府绩效审计的对策
（1）优化审计管理体制，加强相关法律建设
首先，应该转变我国政府绩效审计领导体制，我国现行政府绩效审计体制仍然是以上级行政部门领导和指挥为主导型的审计模式，国家审计部门严重受当前政治体制的束缚，因而就不能确保审计部门的独立性。然而，要想真正发挥政府绩效审计在我国公共资金管理和政府经济活动中的作用就必须时刻保持审计部门的独立性、客观性和公平性，以保障绩效审计的工作职责能够切实履行到位。这一点我国大可以借鉴西方发达国家的发展经验，逐步实现我国政府绩效审计由行政型向立法型的转变，使我国政府绩效审计真正做到独立，不受其他行政机构、社会团体和个人的干预。其次，强化相关法律建设，以改善我国目前法律环境中的不利情形。
（2）完善政府绩效审计评价体系
政府绩效审计评价体系是衡量被审计单位绩效的重要指标，但是，我们国家还未能形成统一、规范的政府绩效评价规则，这就给我国政府绩效审计工作的开展增加了很大的困难。依照目前我国的绩效审计工作发展的要求，我国迫切需要把定性分析与定量分析方法结合起來，以建立一套规范的、合理的、可执行的政府绩效审计评价标准。在此基础上，还要充分考虑政府工作的经济效用和社会效用，进一步改善评价方法，注重成本分析，这样就可以充分发挥政府绩效审计的经济性、效率性和效果性，确保审计结果的准确性和客观公证性。
（3）强化审计队伍建设，培养复合型绩效审计人才
首先，要适应政府绩效审计对于各方面专业人才的需求，就必须尽快提高所有相关工作人员的工作能力，加大对政府绩效审计从业者的素质培养力度。因此，绩效审计人员不仅应具备先进的思想理念、掌握坚实的绩效审计专业知识，还应该对其他行业和学科有一定的了解。比如，要熟练掌握我国各项宏微观经济发展方针、学习各有关方面的法律常识以及计算机技巧等来提高自身能力，以满足绩效审计的需要，其次，要整合人力资源，明确各部门职能，提高整体的工作效率。一方面，对人才结构进行多元化调整和优化，以实现审计对象和主体的最佳组合，另一方面，还应不断引进高素质的外来人才，给审计队伍增添新的血液，强化绩效审计队伍。
（4）扩大审计公告范围，加强对审计结果的外部监督
公开审计结果有利于审计机关对被审计单位对审计结果落实情况进行密切关注，能够对被审计单位形成有效的后续监督，使审计整改意见能够更好的落实，进一步改善政府的管理水平，以充分发挥政府的服务职能。因此，绩效审计机关应该尽可能的公布所有审计过的项目，让更多的社会公众能够参与到对被审计单位后续整改的监督中来，进一步扩大绩效审计结果公开制度的执行程度，使社会舆论监督职能得到更好的发挥。
结论
由于我国绩效审计起步较晚，虽然在理论界和政府部门积极探索下，我国政府绩效审计在理论研究和实践活动中都取得了较大的成就。本文针对目前我国绩效审计的现状和问题给出了相应的改善建议，然而，由于我国在政治体制、社会环境、人才队伍建设和社会监督等方面还存在一系列的不利因素，所以我国政府绩效审计的探索工作仍然任重而道远。由于可利用的资源有限加之本人学识尚浅，在参考专业文献的过程中可能存在一些不正确的理解，并且由于本人尚无具体的政府绩效审计工作经验，有些观点可能带有一些主观色彩，仅以以上观点和见解与大家共勉，希望我们国家的政府绩效审计工作能够早日更上一层楼。
作者：许淑萍
第2篇：我国福彩公益金绩效审计研究
近年来，在对彩票资金审计发现巨大漏洞的形势下，我国展开了与彩票公益金相关的跟踪审计工作，因此对彩票资金的管理、使用情况以及公开性进行系统性的审计显得十分迫切。然而我国。目前所进行的彩票资金审计工作在理论上和实践上均处于起步阶段，仍然缺乏系统性与实用性兼备的彩票资金绩效审计评价机制。本文找到我国福彩公益金绩效审计存在的问题以及原因，并提出相应的对策和建议，而展开了详细的阐述，试图通过研究公益金绩效审计，在此基础上建立起完善的公益金绩效审计监管机制，对提高公益金使用的经济性、效率性、效果性都具有极为重要的理论意义和现实意义。
福彩公益金绩效审计评价体系
当前我国福彩公益金管理和使用中存在的问题
（1）公益金使用和管理不够透明
我国明确要求省级财政部门每年向社会公告上一年度本行政区域内彩票公益金的筹集、分配和使用情况。然而地方的财政部和民政部并未实际落实好向民众公布福彩公益金的运作和去向，公众能看到的只有福彩公益金提取和支出的总额，无法直接了解公益金的去向和用途，以及具体的福利项目。
（2）存在严重的违法违规现象
从2014年开始，历时一年的彩票资金专项审计展开工作，共涉及18个省份和700多亿的彩票资金，审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。另外审计中还发现，个别彩票主管部门和彩票机构的工作人员利用职务便利，在行政审批、开展业务合作等环节非法牟利；个别单位和人员弄虚作假侵占彩票资金；个别彩票销售商通过少报投注数据的方式隐瞒、侵占销售收入。
（3）缺乏后续的跟踪评价体系
随着福彩公益金的逐年增长，政府部门大多注重的是彩票资金的使用和分配金额，而在具体的对福利项目投入的效率效果性上关注很少，这样缺乏对本身使用和管理彩票公益金的一个整体评估。在项目上重叠投放资金，导致资金的利用率下降，福彩公益金的使用效果不佳。在福彩公益金管理上，缺乏资金使用的跟踪评价体系，以反应出福彩公益金使用的效率性和效果性，不利于日后更加规范合理地使用彩票资金，一定程度上也影响了公益事业的发展。我国福彩公益金绩效审计存在的问题
（1）缺乏专门的法律依据
对于福彩公益金绩效审计这一专项审计活动，到目前为止我国根本没有针对这一方面的立法规定。国家审计署颁布的《审计机关对公益金审计实施方法》一般属于审计行业指导规范，不属于法律的范围，它的权威性与强制性比法律弱。从当前来看，我国并没有出台行之有效的绩效审计准则，也没有颁布相应的制度规范，这就使得公益金绩效审计工作带有一定程度的随意性和盲目性。
（2）专门审计技术方法尚未形成，绩效审计取证难度高
由于福彩公益金的整个运作流程的财务数据极其复杂、庞大，因而要借助于数字信息化途径来收集、存储、传递、汇总公益金业务各种信息，另外，福彩公益金绩效审计需要深入分析、加工和整理原始业务数据，由于审计环境发生了很大的改变，传统审计技术方法在公益金绩效审计中表现出了一定的不适应性，因此公益金绩效审计取证难度加大，而且绩效审计过程中存在着许多难以量化的问题，种种因素的存在增加了审计结论出现偏差的可能性，公益金绩效审计风险必然加大。
（3）不具备科学规范的绩效审计评价体系
从目前来看，我国福彩绩效审计才刚刚起步，还没有建立起系统的、可行性非常强的福彩公益金绩效审计评价体系。我国目前的绩效评价指标体系仅仅对企业绩效评价具有一定的指导作用，却并没有涉及公共机构绩效评价的内容，因而对福彩公益金的绩效评价的价值较小；《地方政府绩效评估指标体系》主要从地方政府职能、政府影响力以及未来潜力等角度来评估地方政府工作绩效，因而对公益金绩效评价的指导作用也不是很明显。由此可以看出，我国的公益金绩效审计既缺乏明确的指导性文件，也没有建立起完善的评价体系。推进福彩公益金绩效审计的对策与
建议
（1）健全相关法律制度，营造公益金绩效审计良好的制度环境
通过分析国外福彩公益金绩效审计工作的成功经验发现，这些国家之所以在福彩公益金绩效审计工作中取得成功，共同原因在于它们在福彩公益金管理、政府绩效审计等相关领域都建立起完善的法律体系，为审计人员开展绩效审计提供了重要依据，使绩效审计工作具有了法律保障。
我国要构建完善的法律体系来推动福彩公益金绩效审计工作的开展；首先，以现有的行政法规为基础，尽快颁布实施适应福彩公益金管理运营的法律法规，使公益金使用管理行为更加规范化，从而使公益金管理、运营以及使用整个业务流程全部实现法制化。
（2）构建科学合理的福彩公益金绩效审计评价体系
构建完善的福彩公益金绩效评价指标体系是充分发挥福彩公益金绩效审计功能的前提条件。《世界审计组织效益审计指南》对合理的绩效审计评价标准的特点进行了总结，规定科学合理的绩效审计评价标准必须具备客观性、实用性、可靠性、完整性、可接受性、可行性等，因此应当将全面性与重要性相结合原则、短期效益与长期效益相结合原则；定性评价与定量分析相结合原则、可行性与可获得性相结合原则以及经济效益与社会效益相结合的原则充分运用到公益金绩效审计评价标准的选择过程中。
（3）深度发掘与利用已有绩效审计资源，强化理论及实践研究
公益金管理与运营过程中存在着大量的虚假会计信息，而且违法违规行为比较严重，这使得传统的财务收支合规性审计面临着繁重的审计任务，而我国审计机关尚不具备独立开展福彩公益金绩效审计的能力。所以，我国福彩公益金监管可以将传统的财务收支合规性审计与绩效审计有机结合在一起，這样能更好地满足我国福彩公益金监管的需要。
我国审计机关应加紧建立完善的公益金绩效审计人才培养机制，以政策的形式明确公益金绩效审计的培训内容，帮助公益金绩效审计人员加深理解，从而使其在公益金绩效审计中保持正确的方向。福彩公益金绩效审计人员应该在掌握相关理论的基础上结合具体案例来学习，灵活掌握计算机辅助审计技术，不断提升自身的财务会计水平以及审计专业技能，从而更好地满足信息化环境对审计工作提出的具体要求。
作者：肖小月
第3篇：财政支出的绩效审计与绩效评价
一、引言与相关文献综述
财政活动是政府活动的主要内容，财政监管是政府管理监督不可或缺的组成部分。经过改革开放近40年的高速增长，2016年，我国一般公共预算收入接近16.0万亿元，各项支出的规模也愈来愈大，其中中央财政专项资金即多达285项（2015）。此种背景下，如何监管财政支出，确保资金绩效，建设阳光财政成为近些年来社会关注的重大问题。事实上，从实践来看，我国对财政的监管，包括审计、税管、監察、稽查等涉及多个重要部门，已形成较为完备的监管体系与机制，但基本指向在于资金的合规合理性，未能触及诸如财政资金结构、分配、效果，以及财政决策科学性、民主性等核心问题。
按照英国《国家审计法》（1983）的定义，绩效审计是“检查某一组织为履行其职能而运用其资源的经济性、效率及效益性”。在国内，2008年国家审计署在审计工作发展规划中首先提出“绩效审计”的概念，其内涵是“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性”。显然，绩效审计是关于经济性、效率性和效果性审计（即3E审计）。同时，按照财政部的定义，“财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。”①这一定义虽备受争议，但涉及了评价的基本理念、主要维度与核心内容，亦成为本文探讨的重要源头。因为从理论上看，依据上述定义，绩效审计和绩效评价均是对财政支出的经济性、效率性和效益性评价，从实践反馈情况分析，由审计部门主导的财务审计（包括绩效审计）和财政部门主导的绩效评价存在相同或相近的功能。既然如此，在我国已形成较完善的具有刚性约束力的财政资金分配与监管的体系、制度与机制中，包括人大的财政预算审议与监督，审计部门的财务审计，财政部门的财务稽查等，为什么还要推行绩效评价？它与绩效审计有什么相同或不同？因为从管理学及政治学的角度看，任何一种监管需要投入巨大资源，并且监管本身亦可能出错，同时，在现行体制中，事实证明源自不同部门的监管可能导致方向紊乱，成本增加，被监管对象无所适从，甚至形成监管部门的利益格局。显然，系统审视10余年来我国财政支出的绩效审计和绩效评价的实践得失，比较两者的异同，对于理顺体制关系，提高监督成效，建设现代财政制度具有重要的理论与现实意义。
从财务评价到财务审计、绩效审计已有悠久的历史，学界对此有着深入的探讨。瑞尼克等人在总结美国财政监管史的基础上，认为“除非会计官员能够监管到每一笔财政支出，否则，受《独立财政法案》限制的支出部门，都应被审计部门等财政监控者密切关注”②。同时，财政支出绩效评价作为政府绩效评价的组成部分，亦是学界高度关注的领域。一般认为，财政支出绩效评价属于民主范畴的技术工具，具有价值属性与工具理性，对两者关系的探讨概括起来主要有三种观点：
一是认为绩效审计是绩效评价的一部分。如刘明辉、徐正刚（2006）将绩效审计视为新公共管理背景下政府绩效评价的一种工具③。张立民、赵彩霞（2008）明确提出政府绩效审计是政府绩效评价的重要组成部分④。温美琴、徐卫华（2009）以深圳政府绩效审计制度改革为例，将政府绩效审计视为政府绩效评估的一种重要方式及组成部分，认为绩效审计功能作用的发挥与政府绩效评估体系运行方式有着内在的联系⑤；也有学者从历史演进过程上分析，认为政府绩效审计是审计发展到一定阶段的必然产物和特殊形式的政府绩效评价活动⑥。绩效审计指向经济性、效率性和效果性，绩效评价增加了公平性，这种关注维度的重叠与延伸是“包含论”者的重要理据⑦。
二是认为绩效审计等同于绩效评价，两者可以互相替换。继1986年第十二届国际大会定义绩效审计概念之后，在1992年召开的第十四届国际大会上，最高审计机关国际组织（INTOSAI）将项目评价纳入了绩效审计范畴，认为项目评价也是绩效审计。曾任澳大利亚维多利亚州审计长WayneCameron（2000）依据实践总结，直接在其文章的标题中把两者的关系描述为“一丘之貉”（birdsofafeather）⑧。国内一部分学者也有相近的观点，如彭华彰（2006）认为效益审计与效益评价的目标和方法完全一致，可以互相借鉴⑨。
三是认为两者既有区别又有联系，有机统一于政府绩效管理的框架下。如卓越（2006）将公共部门绩效评估列为绩效审计的应有工具，且是关键性工具，是绩效审计发挥功效的动力机制和养分来源⑩。绩效评价为绩效审计的开展提供了机遇与条件，绩效审计又进一步推动绩效评价的完善，郝玉贵（2009）认为两者共同致力于政府的有效治理，促进政府绩效改进{11}；桑助来（2009）提出政府绩效评估与政府绩效审计共存于政府绩效管理中{12}。
学界普遍认为，在我国政治体制下，虽然人大对政府预算和决算的审议监督具有法律依据与程序，但缺乏具体的手段与规范做法，“威慑力不大，约束力不强，特别是违法违规责任难以落实，没有相应的责任追求制度，监督质量不够高。”{13}审计的范畴亦不断延伸，出现所谓“绩效审计”，但审计工作对政府负责，难以监督同级政府。现行的由政府作为评价主体，财政部门作为评价组织者的财政绩效评价实际上也是政府内部监督，追求执行力，并非对财政执行力的纠错纠偏，评价活动与审计活动性质相近。产生这种现象的原因：一是与西方国家比较，我国的体制具有特殊性，财政部门与审计部门均为政府组成部门；二是绩效评价与绩效审计在国内实践时间较短，预估问题不足，顶层设计缺失。
二、财政支出绩效审计与绩效评价的共性分析
1.基于相近的理论基础
20世纪70、80年代，西方发达国家普遍存在经济“滞涨”现象，财政赤字扩大、政府效率低下、选民支持率降低等问题突出表现出来，传统的财务审计和行政管理模式已难以扭转这种局面。鉴于此，以英、美等国为代表的一些西方发达国家，在政府管理中引入了私营部门的管理技术和经验，掀起了“新公共管理运动”。这一运动倡导政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效{14}。以经济、效率、效益为核心价值追求的绩效审计和绩效评价便应运而生了。
理论上，财政支出作为公共资源，公众是其所有者，政府受公众委托管理和使用财政资金。根据公共受托责任关系，作为受托方的政府有责任保证财政支出的经济性、效率性、效益性和公平性。但是，对管理和使用单位来说，由于缺乏竞争压力和利润激励，财政支出的管理和使用过程中存在道德风险和逆向选择的可能。因此，需要有公众的代表对财政支出的管理和使用进行科学合理的监管，以保证财政支出预设目标的顺利达成。从目前来看，绩效审计和绩效评价是对财政支出进行监管的合理方式。
2.关注财政资金使用的合法合规性
财政支出的合法合规性，从宏观上说是指符合国家相关法律法规及政策的要求，从微观上说是指符合该领域财政支出的具体要求。财政支出中的专项资金还要求独立核算、专款专用，不能挪作他用。一般而言，为加强管理，财政部门会会同相关部门依据相关法律法规针对不同种类的财政支出的具体实际制定相应的管理办法，部分省市还会就财政支出管理的共性特征制定地方性法规。这些管理办法、地方性法规对财政支出的使用方向、标准、程序、时间节点等关键性事项做出了明文规定，要求预算部门（单位）遵照执行。
无论对财政支出进行绩效审计还是绩效评价，都需要对资金使用的合法合规性进行监督。根据《中华人民共和国审计法实施条例》的要求，绩效审计要通过依法独立检查财政支出的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他有关资料和资产来监督财政支出的使用是否具有合法合规性。根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的要求，绩效评价方要对财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置等情况的合法合规性进行评价。
3.检验财政资金的绩效目标，提升资金效益
在建设法治政府、责任政府的大背景下，无论是绩效审计还是绩效评价，都需要关注财政支出的绩效目标。绩效目标的重要性，在相关法律法规得到了明文体现：《审计法实施条例》将财政支出的目标作为审计的依据；《国家审计准则》把绩效目标作为职业判断的依据；《暂行办法》则将“绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等”明确规定为绩效评价的基本内容。
对于人民不断提高的物质文化需求来说，财政支出作为一种资源具有稀缺性，要以有限的资源尽可能满足人民的物质文化需求，必须不断提高其效益。正因为如此，在《审计法》和《暂行办法》中不约而同地将“提高财政资金使用效益”作为绩效审计和绩效评价的重要目标之一。绩效审计主要通过对财政支出的管理、使用程序、相关凭证的审核来有效遏止拨款不及时、挤占挪用、配套不力等现象，保证专款专用，起到提高财政支出使用效益的作用。绩效评价依据设立目的和有关法规政策，对财政支出的相关制度进行检视来加强资源整合的力度，进而提高财政支出的使用效益。
三、财政支出绩效审计与绩效评价的个性比较
1.审计与评价的法律法规依据不同
财政支出绩效审计的法律依据：一是《宪法》，《宪法》第九十一条、一百零九条分别赋予了国务院、地方县级以上政府审计监督权；二是《审计法》，该法对审计机构的职责、权限、审计程序、法律责任等进行了规范；三是《会计法》，它赋予了审计部门对有关单位的会计资料实施监督检查的权力，明确了按规定须经注册会计师审计的单位，应当向受委托的会计师事务所如实提供会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料以及有关情况的义务{15}；四是《预算法》，它赋予了县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督的权力{16}；五是《中华人民共和国审计法实施条例》，该条例于2010年由国务院根据《审计法》制定，是对《审计法》的操作化；六是《中华人民共和国国家审计准则》，该准则对审计计划、审计实施、审计报告、审计质量控制和责任的操作办法做了明确具体的规定。
财政支出绩效评价的法律依据主要来自《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）和《预算法》。《暂行办法》于2009年由财政部颁布（2011年进行了修订），对绩效评价的对象和内容、绩效目标、评价指标、评价标准和方法、组织管理和工作程序、績效报告和绩效评价报告、绩效评价结果及其应用等做出了规定。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，首次明确要求各级政府、各部门、各单位应对预算支出情况开展绩效评价，编制预算要参考上一年度绩效评价结果{17}。
可以看出，财政支出绩效审计的法律依据较为完备。从法律位阶来看，既有国家的根本大法，又有法律、行政法规和部门规章；从法律内容来看，既有原则性的规定，又有操作性的规范，形成了一个完善成熟的法律体系。比较而言，财政支出绩效评价的法律依据较为单薄，其主要法律依据的位阶属于效力较低的部门规章，其内容只是就事论事的规定，并未形成完善成熟的法律体系。《预算法》为财政支出绩效审计和绩效评价共同的法律依据，它从某种程度上提高了绩效评价的地位，但“预算”才是这部法律的核心内容，“绩效评价”只是服务于这个核心内容而存在。
2.关联主体的角色定位不同
根据《审计法》的规定，“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，财政支出绩效审计的主体具有单一性，即审计机关是绩效审计的唯一法定主体。而根据《暂行办法》的规定，“各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体”。其中的“各预算部门（单位）”是一个宽泛的概念，它不仅包含了各级政府及其组成部门，还包含了人大、法院、检察院、事业单位等与财政存在直接经费领拨关系的预算会计单位。在实践中，为保证财政支出绩效评价的客观性和专业性，以及体现评价的民主性，受其它主体委托的独立第三方也可在一定程度上视为绩效评价的主体。与绩效审计相比，财政支出绩效评价的主体具有明显的多样性。
财政支出绩效审计预设了财政资金的设立是科学合理的这一逻辑前提，其关注的重点在财务审计关注真实性、合法性的基础上跃升到了专项资金的经济性、效率性和效果性。它强调过程控制和流程再造，着重审计财政资金的管理过程。它要检验的是现有管理行为和制度规则是否是服务于财政支出绩效目标的最优选择。一方面，它意图通过对管理行为纠偏的方式来保证整体绩效；另一方面，寄希望于有关制度规则的完善来达成预设目标。微观上，财政支出绩效审计的客体是它的会计凭证、会计账簿，有关财务会计报告资料和资产等；中观上，财政支出绩效审计的客体是财政资金的管理绩效。简言之，绩效审计要回答的是“怎么做”的问题，属于行政管理的范畴。
财政支出绩效评价并不预设财政支出项目的设立是科学合理的这一逻辑前提。它以绩效结果为导向，不仅监督财政支出的真实性、合法性、经济性、效率性和效果性，还把从财政支出立项的前期准备，到过程控制、到绩效表现的整个过程，从财政支出项目的设立者，到使用者，到管理者，再到受益者的各利益攸关方都作为它的客体。除了关注财政支出的过程控制和流程再造，进一步地，绩效评价还从宏观的层面上评判财政支出的决策是否具有科学性、民主性。绩效评价的客体突破了财政支出本身，涉及到了财政支出的利益攸关方，它要回答的问题不仅仅是“怎么做”，还包括了“做什么”，属于民主政治的范畴{18}（如图1所示）。
3.采用的技术方法及手段有别
技术方法对应于绩效审计和绩效评价的客体，服务于审计、评价的目标。财政支出绩效审计过程中，审计人员需要灵活运用各种不同的技术方法审查、评价财政资金，收集、分析各种证据，并以之为依据发表审计意见，做出审计结论。其主要技术方法由两部分组成，即审查书面资料的方法和证实客观实物的方法。审查书面资料是绩效审计最基本的技术方法，主要用于审查会计凭证、账簿和报表等资料，具体来说可以分为查询法、审阅法、核对法、比较分析法、因素分析法、标杆法、成本效益分析法和数据包络分析法等。按照审查顺序、审查数量还可以分为顺查法和逆查法，抽查法和详查法。证实客观实物的方法用于落实和证明客观实物的地点、数量、形态、价值、所有权等，具体来说有盘点法、观察法、鉴定法、调节法、数量分析法等，这些方法大都属于定量的技术方法。
财政支出绩效评价的客体具有对绩效审计的包含性，所以，财政支出績效评价借鉴了很多绩效审计的方法。但是，因为绩效评价既需要像绩效审计一样对财政支出的产出数量、资金到位率、资金到位及时率等指标进行数据量化，也需要对财政支出的可持续性、目标可行性、实施规范性、社会满意度等指标做出定性判断。因而，财政支出绩效评价既有定量，又有定性技术方法。财政支出绩效评价定量技术方法主要包括成本效益分析法、平衡积分卡法、标杆管理法、收入成本分析法、数据包络分析法等；定性技术方法主要包括德尔菲法、文献研究法、现场测评法、成功度评价法和公众满意度测评法等{19}。
4.追求目的及结果应用有别
财政支出绩效审计结果主要包含基本情况、评价意见、存在的主要问题、整改建议、整改情况等信息，具体表现形式为审计报告、审计决定书和审计移送处理书。审计报告一般是根据不同的审计目标，以适当、充分的审计证据为基础发表的评价意见，并针对审计发现的问题做出定性的判断，在已有的规章制度框架下提出改进建议。审计机关对绩效审计中发现的违反国家规定的财政收支行为，在自身法定职权范围内应做出处理处罚决定的，应当出具审计决定书。审计机构对依法应当由其他有关部门纠正、处理处罚或者追究有关责任人员责任的事项，应当出具审计移送处理书{20}。对绩效表现方面存在的问题，绩效审计亦会提出相应的改进建议。
财政支出绩效评价的结果主要包含为实现绩效目标所采取的主要措施，绩效目标的实现程度，存在的问题及原因分析、评价结论及建议等信息，其具体表现形式主要为绩效评价报告。绩效评价报告采取评分与评级相结合的方式，在根据评价指标体系得出财政支出使用绩效得分的同时，还会根据分数对绩效做出优秀、良好、中等、合格或差的定性判断。财政支出绩效评价的结果会反馈给相关责任者，作为专项整改、资金绩效改进的重要依据{21}。进一步地，财政支出绩效评价的结果可以作为财政资金分配的重要依据和编制绩效预算的依据。
四、如何正确处理绩效审计与绩效评价的关系
在民主的启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝。至于取之于民的如何花费，人民并不过问。随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，不按照人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步发展，民主权力的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民。用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责{22}。相应的，监管财政资金的方式也从财务审计发展到绩效审计，再发展到绩效评价，以满足不断增长的民主要求。对财政支出的监管具有理论与现实的必要性与必然性，绩效审计和绩效评价作为两种有效工具在现实条件下不可或缺，为此，应正确处理两者关系。
一是处理好过程控制与结果导向的关系。财政资金的施行结果与管理过程关系密切，过程影响结果，结果反映过程。加快政府职能转变，要求建设责任政府、服务政府，具体到财政资金监管领域，要求政府转变管理理念，降低行政成本，提高财政资金效能，改进业务流程，提高公共服务质量，改善政府形象，提高政府与公众亲和力{23}。对财政支出的监管实行结果导向，可以通过优化资源配置降低成本，提高效益性；通过反思相关制度进行流程再造，提高产出的数量和质量；通过社会满意度调查倾听社会公众呼声，提供回应性服务，改善政府形象。因此，在监管财政支出的过程中，应坚持以结果导向为中心，并围绕这个中心设计科学合理的过程管理体系。
二是处理好定性评价与量化评价的关系。定性评价是量化评价的基础，量化评价是定性评价的具体化。定性评价要判定的是财政支出的结果是否与目标一致，如果仅仅对财政支出进行定性的评价，只能防止、纠正财政资金使用过程的失范行为，起到保证其健康运行的“免疫系统”的作用。而如果进一步采取量化评价的措施，则能透过现象看本质，判定财政支出的结果在多大程度上与目标一致，它能为提高财政支出的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性指出明晰的路径，起到提高绩效水平的“推进器”的作用。因此，在监管财政支出的过程中，应夯实定性评价这个基础，着重推进量化评价工作。
三是处理好管理绩效与使用绩效的关系。在管理制度机制正确的前提下，良好的管理绩效往往会带来良好的使用绩效，两者之间呈现出较强的正相关关系。财政支出的管理，涉及资金管理、人力资源管理、信息管理等内容，包含目标设置、方案拟定、人员组织、任务分工、指挥控制等过程。管理绩效所追求的不是单纯的管理内容的全面性，也不是单纯的管理过程的完备性，而是将两者有机结合，适当取舍，将所有资源进行最优化的整合，使每一份资源、每一个管理行为都能直指经济、社会、环境等效益的产出。因此，在监管财政支出的过程中，应在遵守法律法规的前提下，以使用绩效为目标，管理绩效为手段，不断优化财政资源配置，提高支出项目设置的科学性和民主性。
四是处理好行为纠偏与绩效改进的关系。行为纠偏和绩效改进同为根据绩效审计或绩效评价的结果可能产生的管理行为，都会耗费一定的行政资源。由于行政资源的有限性，行为纠偏与绩效改进存在一定的竞争性。归根结底，监管财政支出的最终目的不是为了进行行为纠偏，而是为了进行绩效改进。或者说，在法律法规的框架内，不利于绩效改进的行为都是需要纠偏的行为。但在我国传统的权力本位思想的影响下，对财政支出的监管在“实时监控、实时纠偏纠错和预期预估”的名义下存在异化为“上级政府控制下级政府的理性工具”的风险，以致产生“不求有功，但求无过”的思想，影响了财政支出绩效目标的改进。这样的后果，不仅成本高昂，亦必然与政府绩效管理的有效性、回应性及结果导向形成矛盾{24}。在监管财政专项资金的过程中，应摒弃这种思想，以绩效改进为一切行政行为的出发点，果断舍弃那些合法合规但对绩效改进并无作用的行政行为，从绩效改进出发进行必要的行为纠偏。
总之，在财政支出监管领域，绩效审计可以单独作为一种监管财政支出的手段，也可以作为绩效评价基础工作，为绩效评价服务，但这并不意味着绩效审计监管财政支出功能的弱化。事实上，两者之间有一定的互补性，可以相向而行。选择绩效审计还是绩效评价作为监管财政支出的手段，要视具体情况而定。一般而言，适用绩效审计进行监管的财政支出有：相关制度已被证明成熟完善的，以奖代补的，以经济效益为主要产出的，存在违规嫌疑或已经有违规行为发生的等；适用绩效评价进行管理和监督的财政支出有：新设立的，以社会效益、环境效益为主要产出的，有存废争议的，明显没有达到预期目标的等。同时，财政支出绩效评价的法律基础较为薄弱，可借鉴绩效审计的法制化经验，加强绩效评价法制化建设。
作者：李波等
第4篇：基层政府财政资金绩效审计的探讨
1引言
目前，我国政府在绩效审计的过程中，通常以财政性资金作为主要的审计对象，结合社会效益、生态保护多个方面，以期望达到资源的最佳优化配置，提高财政资金的使用效率来提升整个资金的效益，实现成本节约、运行高效的目的。而对基层政府做好深化财政资金绩效审计的这项工作，是非常重要的一个过程，我们必须要从以下几个方面进行详细的分析和了解。
2基层政府开展财政资金绩效审计的主要意义
通过对基层政府开展财政资金绩效审计，有利于督促政府部门和公共组织从资金使用效益性出发，不断丰富和完善资金的管理水平以及提高政府部门财政资金投入的经济性和效益性。我们从基层政府出发，了解基层政府财政资金的使用情况。
目前，在我国基层政府财政资金使用情况较为复杂，涉及的面较广泛。因此，我们必须对政府财政资金投入分布进行详细的了解，掌握基层政府财政资金的使用情况，避免财政资金收支矛盾差异较大的状况发生。同时，在财政困境如此严重的情况下，我们在不影响整个地区经济发展水平和社会稳定的情况下，通过有效地提高资金使用效率等，改善基层政府面临的资金不足等问题，从而对传统的预算收支审计中存在的局限性进行改进，因此，对财政资金审计由常规预算执行审计向绩效审计转变成为必然的趋势。
3基层政府开展财政资金绩效审计的主要内容
随着我国财政资金审计模式不断发生变化，在保证公共资金不断提高安全的前提下，对整个资金的使用效率提出了更多的要求。经济的发展，使得财政资金的增长速度越来越快，内容也越来越丰富，这样使得传统的预决算收支审计暴露出更多的局限性，主要表现在三个方面。第一，政府预算编制的过程中，其内容相对来讲并不完善，而在于决算收支审计，主要的过程包括两个环节，即预算编制和执行。然而，在预算阶段出现问题的过程中，直接对整个审计结果产生影响。第二，预算审计本身有强大的自身特征，我们必须要加强其真实性和合法性等，了解审计的重点内容，忽略整个资金使用的效能问题，从而掌握资金运用是否恰当，忽略资金在使用过程中的利用效率。第三，我们必须在预决算审计方式上，遵循就事论事的特点，目前，审计模式主要通过查错纠弊几大问题来进行解决，而实际过程中，主要的效果形式却和内容之间存在着较大的差异。在这样的前提条件下，我们必须要对基层政府财政资金的审计工作进行推进。由于基层政府绩效审计主要从经济性、效率性和效果性三个层面对于基层政府财政资金的运作进行掌握和了解，而我们在开展基层政府资金绩效审计的过程中，必然对于整个资金的合理使用情况产生重要的效果，有效地提高政府机制的作用。除此之外，在开展基层政府资金绩效审计时，我们必须要通过经济有效的方法来管理各项职责，对政府内的各项资源有效地进行使用，保证资金的使用情况。
4基层政府资金绩效审计存在的主要问题
目前，虽然基层政府已经开展了财政资金绩效审计工作，但是，由于我国政府财政资金绩效审计工作相比其他国家来讲起步较晚，目前出现的“瓶颈”主要表现在以下几个方面：
第一，没有形成确定的绩效审计标准评价体系。
不同的地区基层政府在对财政资金绩效审计所牵扯的范围和项目是不同的，我们没有一个公认的评价标准，而这种情况对于基层政府财政资金绩效审计工作开展来讲无疑是一种严重的阻碍。没有统一的评价标准，使得政府资金绩效审计工作的开展中，审计人员凭借个人经验及认识进行评价，成本和收益两个方面并不能有效地进行评估，导致审计结果参差不一。与此同时，绩效审计的评价弹性较大，使得审计结果可靠性较降低，审计风险提高。
第二，事后审计监督对提高资金使用效益的作用微乎其微。
我国的审计监督大部分停留在事后审计监督层面，事后审计侧重于发现问题、整改问题，而无法弥补造成的损失。这种特性使得政府资金的绩效审计只能停留在评价上，提出的整改措施无法挽回现阶段已发生的经济损失。由此以来，政府资金绩效审计或许成果显著但是却也多少失去了审计真正的意义，无法保证国有资金使用的高效。
第三，基层审计人员审计知识面窄审计技术单一，难以适应绩效审计全面评价的要求。
基层审计人员多为财务审计、工程审计方面的专业人员，面对政府资金绩效审计包含经济效益、社会效益、环境保护效益等多方面的评价需求时，往往因为自身学识不够全面而导致审计过程中出现无从下手的局面。结合审计绩效评价标准依据的缺失，基层政府绩效审计的结果不够全面，评价不够恰当，甚至无从评价等事情时有发生。
5基层政府资金绩效审计存在的主要策略
第一，在对基层政府财政资金进行绩效审计的过程中，我们必须不断地对审计理念进行相应的更新，对基层政府财政资金效益审计加大力度。我国基层政府在财政资金审计的过程中，审计的范围相对狭窄，针对基层政府开展绩效审计的过程中，需要通过研究理论来促进实践的发展，尽量能在同级政府审计层面制定相应的评价体系，虽然该体系仍然存在很多的不足之处，但是，我们可以将评价体系作为绩效审计过程中的指导，通过不断实证的方法，加强审计人员的社会实践经验和掌握各项数据对审计报告的支撑作用，从而对基层政府财政资金绩效审计的理论和数据进行整理[1]。
第二，我們必须对基层政府财政资金使用的各项环节加强监督，从而时时提出相关的有效建议。通过积极开展经济活动前的审计工作，逐渐加强对政府资金绩效审计的事前监督，事前评价，对政府财政资金的流向全程进行监督和检查，防范风险于风险发生之前，加强效益于效益失效之前，保证财政资金合理合规高效的运行。此外，还可以对被审计单位采取相关的管理措施，使得审计后续过程能够有效地进行整改，维护我们国家的财政资金流向及其经济秩序问题，保护人民的根本利益。在基层政府财政资金审计过程中，我们必须要对审计机关的自身职能进行明确，对于政府财政资金审计的情况进行详细的了解，积极提高基层政府财政资金审计效益。
第三，我们必须要强化审计部门人员的综合素质，目前审计人员技能单一，缺乏环保、国土资源、水利等方面的知识，因此，要想确保基层财政资金绩效审计活动有效开展，必须要加强审计人员的整体业务素质，从源头上解决相关的问题。开展相关业务培训；上级审计机关加强对下级审计机关的业务指导；针对政府绩效审计开展一些审计学术、审计方法技术交流会；引进具有相关职业资格的外聘专家进行特定方面的业务指导等，全方面提高审计人员综合素质。
作者：马砚琳
