从财政主体结构演化的角度，可将我国近现代的财政形态演化概括为“帝国财政—全能财政—宪政财政—公共财政”的过程。在此框架下，财政体制相应发生变化，在打破传统制度路径闭锁与借鉴发达国家经验的过程中，不断探索前进的方向。
一、中西方比较视角下的我国近现代财政形态演进脉络
财政形态是社会形态在财政领域的体现。我国与西欧的社会形态演化，都经由封建社会与专制社会走向宪政社会，都将经由宪政作为实现公平效率兼顾的人类大同社会理想的路径。但走向宪政社会进程的突出差异在于，西欧多中心、小规模、延续时间长的封建领主时代，成为随后向宪政社会自然演化的重要基础，君主专制时代的影响较小；我国的帝国专制时代时间更长、程度更深、影响更远，遗留的历史残余时不时成为走向宪政社会的阻碍因素。我国早早进入帝制时代，中央集权制度与大一统观念一起，产生了大一统国家的庞大规模效益，也产生了巨大的管制成本，两者的消长创造了中华文明的辉煌，也带来周期性的破坏。长期帝制时代固化的制度束缚了社会创新的活力，为进入现代化阶段制造了障碍(见图一)。
图一 中国与西欧国家社会发展阶段比较
从本质层次看，财政主体是公共权力中心，在国家存续期间表现为国家；从运行层次看，政府是财政主体的代表，不同的社会力量一起构成财政主体结构，对政府施加影响，左右着财政决策与执行的方向和效果[1]。在不同时空下，由于社会力量结构存在差异，财政主体结构呈现出不同的特点，造成不同财政类型的差异。以诺思为代表的新制度经济学派认为，国家的存在依托于暴力潜能，政府对不同阶级、阶层或成员利益的代表或反映程度，决定于“暴力潜能”在社会中的分布结构。政权的性质，决定于政治上的统治阶级(权贵)、经济上的统治阶级(资产者)与劳工之间对政权行使的影响力。从财政主体结构演变的角度，可以将进入阶级社会后的财政形态，整体上归纳为一个“封建—帝国—全能—宪政”财政类型的演化过程。
由于各个国家的地理历史文化差异，财政类型的演化呈现出不同的特点。在先发现代化国家的英国，从封建财政几乎直接演化出了宪政财政类型；而美国承袭英国传统，建国初期就确立了宪政财政轮廓：法国在绝对主义国家时期实行帝国财政。继发现代化国家的德国、日本大体上经历了“封建—帝国—宪政”的财政转型过程；俄罗斯(前苏联)、我国则经历了“封建—帝国—全能—宪政”财政的演化过程(见图二)。
(一)封建财政
在封建制国家中，国王以优势军事力量为后盾“裂土封侯”，依此类推，领主对土地、劳动力等进行层层“分封”，诸侯或各级领主分别领有主权。国家的财政收入主要来自国王自有封地的收入，其次是不稳定的掠夺品。领主的贡赋主要用于共同的军事目的，或发挥象征臣服的礼仪性功能，不具有固定性。这时的政权相当于国王与领主之间脆弱的军事联盟，国王与领主之间的财政关系具有一定的契约性。
(二)帝国财政
一旦社会的暴力潜能垄断程度很高，垄断暴力集团可能通过控制政治、经济甚至意识形态，实现军政财经教合一，形成高度专制的帝国社会。帝国政权掌控者取得财政收入主要依靠暴力或暴力威胁进行掠夺。资产者在拥有的财富可能被随时抄没的情况下，要么隐藏财富，要么投靠官府，自己变成政权体系的一部分。帝国财政的收入制度表现出掠夺性，支出制度表现出消费性，调控制度追求收支平衡，管理制度具有高度专权的特征[2]。
(三)全能财政
一些国家的帝国制度在与宪政制度的竞争中失败，迫使其向宪政制度转型。在转型的过渡阶段，一些国家会出现威权国家体制。在具有现代化导向的精英领导下，为实现长远的国家利益，建立专政国家，实现有计划的赶超战略，为加快工业化进程实行全能财政。这时财政的公共性急剧扩张，但由于缺乏完善的财政公共决策机制保障，财政资源可能被泛利性甚至特权利益集团掌控，成为帝国财政走向宪政财政的过渡阶段。
(四)宪政财政
在一个环境开放、人口容易流动、商业贸易得到充分发展的多元化社会，暴力潜能垄断者难以控制财富所有者。强制剥夺资产者的财产，将引起资产者及其财产流往境外，从而资助敌国。于是暴力潜能垄断者不得不与资产者结盟，实现“共和”，组成政商联合政府，政权成为资产者的代理人。在周期性经济危机使失业等公共风险日益严重后，劳工的组织化抗争促使享有选举权的人口比例扩大，劳工取得更多影响财政活动的机会，财政权力的参与者与决策者范围逐步扩大。在人口众多的国家，代议制下的宪政体制能够兼顾公共偏好表达与整合、公共决策、执行与监督的高效率，在政权结构形式的竞争中最终获胜，成为先发现代化国家强盛的基础，并受到后来者的模仿和借鉴。这时的财政是宪政财政，财政收入体现出“交易性”，财政支出体现出“公益性”，财政调控体现出“功能性”，财政管理体现出“限政性”。
(五)公共财政
宪政财政是公共财政的初级阶段，公共财政是财政的理想状态，是在个人自由平等基础上，充分实现公共性的财政，是一种完全实现通过公共决策、公共监督的公共选择过程，其过程与结果均导向“公共利益”，用公共收入提供公共品满足公共需要，高效运行，是财政改革追求的终极目标。贾康等归纳出其四个基本特征：以满足社会公共需要作为主要目标和工作重心(核心问题是正确处理公共性与阶级性的关系)；以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式(实质是正确地处理好政府和市场的关系)；以公民权利平等、政治权力制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制；在管理运行上以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行、追求绩效和可问责的预算作为基本管理制度[3]。
我国自秦代建立郡县制和实行官僚统治以后，在社会公共权力向中央政府集中的同时，对权力的外部制衡制度并没有得到发展，皇权垄断专制沿着军政财经教向中央集权的路径不断强化，财政权力集中于皇族及官僚手中，与此相对应的是帝国财政类型。自清末以来，我国财政形态经历了帝国财政瓦解和全能财政的试验，现在正处于向宪政财政的
发展过程中，并确立了公共财政的目标。我国财政改革表现出与其他现代化国家趋同的方向，但转型中在经济效率提升的同时伴生资源环境承载力不足、公平状况亟待改善等问题，建设公共财政任重而道远。宪政财政发展的过程，就是趋近公共财政理想目标的过程，也是一个财政公共化的过程。在这个过程中，财政公共性体现的范围、深度将不断扩展。财政公共化程度主要决定于两大因素，一是市场化程度，二是宪政化程度。这是因为在市场化过程中，个人从共同体中分离出来，个人自由与创造力可能得到更充分发展，同时私人需要、公共需要的协调问题更加突出，对财政在提高社会总福利中的职能提出更多的要求。宪政是民主的高级组织形式，是民主的法治化，是法治保障下的民主制度，是兼顾个人自由选择权与节约交易成本的高效政治运作方式。公共需要、公共品供给以民意为依归，通过宪政程序来保证。既有利于促进财政公平，又有利于提高财政制度的效率。
二、我国近现代财政体制的演进历程
我国在鸦片战争后进入近代阶段，在外部冲击下逐步打破王朝兴衰循环怪圈，财政体制变迁也经历了维系王朝一统，到渐渐吸纳宪政国家财政制度因素的过程，最终走上了与其他现代化国家殊途同归的方向。
(一)帝国财政下的大一统财政体制
帝国财政下，中央直接控制地方财政，实行“条条”式管理，皇帝是大小财政事务的最终决断者。明清时代，皇权专制程度空前强化，帝国财政特征更加突出。清朝初年建立了高度中央集权的财政专权制度、解款协款制度和奏销制度，在垂直型的财政机构体系中户部主管全国财政事务，主管全国的田亩、户口、赋税、俸饷等事宜。户部设14个清吏司，分管各地财政和漕粮运输和盐政等特定事务，各省设布政司掌管一省财政，并允许各省级机构在省内设“道”等下级机构。布政司实为中央财政机构的分支，不受地方督抚辖制，中央控制的财政机构直接插入地方之中。各项赋税的征收管理由地方组织进行，但各项赋税的立法权均由中央垄断。田赋征收的税率、时间、方法、税额和税目等，均由中央据各地的情况统一审核作出规定，地方不得任意减免或增加税额。一省的赋税收入，经地方财政官员汇总后，按户部核准的数额留一部分供本省开支，其余部分须按规定上解户部或解运他省或指定军事区域，称作“起运”。清代赋税收入中，“起运”所占的比重非常高，中央财政给地方财政留下的空间非常小[4]。通过解款协款制度、奏销制度等，保证中央对全国财政收支的控制。户部每年根据各省收支情况编制预算，并审查各省的财政报告。各省上报的州县征缴总数必须与通知百姓应该缴纳的税单上的总数相符，布政司上报的应收、未收总额必须与各州县上报的细目吻合。
(二)清末大一统财政体制逐步瓦解
清末财权逐步“外移”和“下移”，中央政府逐渐丧失财政管理的绝对控制权，大一统财政体制走向瓦解。关税收入增长较快，但清政府逐渐丧失了自主确定关税税率的权力，海关行政权为外国人所控制，关税、厘金和盐税等财政收入逐渐成为对外借款的担保品。镇压太平军起义之际，在中央财政亏空的情形下，清廷不得不听任地方督抚各自募兵，并就地筹款和掌握财权，解、协款制度渐趋废弛。原来掌管地方财政并直接听命于中央政府户部的藩司转而受制于督抚，中央政府已无法控制地方财政；作为主要财政收入形式的厘金由地方征收和控制，大部分被地方督抚截留，仅上缴一小部分。由于户部无法了解各省财政的实况，只得推行摊派制替代解、协款制。即使如此，“户部历次筹款，终有一二策或数策不能通行予各省，甚或有一案请行数次，历时数年而各省终未遵办”[5]。地方财政机构逐步被地方督抚甚至统兵将领所把持，财力过分分散。
(三)民国时期的分税制试验
1913年北洋政府颁布我国最早的分税制法律文件，也就是《划分国家税地方税法(草案)》及《国家费用地方费用标准案》。明确国家(中央)和地方两级税收的划分，将重要税源如田赋、盐税、关税等悉数划归中央，地方政府税源几乎全系清末各省、县开征的苛捐杂税，以附加方式为主。1914年修正国家税、地方税的划分，国家税包括田赋、盐课、关税、厘金等17项，地方税包括田赋附加税、商税、牲畜税、粮米税、房捐等杂税杂捐20项。1915年下令实行中央专款制度，确定一些税捐为中央专款收入，由地方征收后银行专户存储，按月上解中央，恢复向中央解款制度。1923年重新划分国家税和地方税，以关税、盐税、印花税及其他消费税等全国税率应划一的税种为国家税，田赋、契税等为地方税。但总体上看，由于北洋政府时期中央缺乏驾驭地方的能力，地方对中央的命令不遵从，分税制没取得实效，实际上仍沿用中央解款制度。各地军阀把财政当成私库，自定税制，自设税目，自由征收。一些地方军阀截留税收，不上缴应解中央政府的款项，财政制度混乱。
国民党取得政权后，1928年国民政府公布《划分国家收入地方收入标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》，建立中央、地方二级财政体制，对国家与地方收支的界限作了明确划分，在一定意义上给予了地方财政的独立地位，使之自成系统，地方财政的法律基础开始确立。地方财政以省级财政为主体。县附于省，县(市)收入由各省自行决定。税源较大的税项如关、盐等属于国家收入，原属地方财政收入的厘金划归中央，地方收入主要包括田赋、契税、营业税等杂项收入。对国、地税源的划分实行税目独立，取代民国初年实施的税目附加，以避免国地之间的纠纷。原来归中央政府收入的田赋划归地方，使地方财源有一定保障，客观上也反映了我国经济结构已经向以工商业为主过渡，田赋在税源结构中的地位下降。从支出项目来看，重要的支出项目集中于国家，军费由中央控制。中央政府把地方财政处分权上收中央的同时，尽量把行政、教育、保卫等事务推给地方自筹。由于基层政府财权与事权不匹配，中央政府无法禁止地方政府向下级政府及社会诛求无度，农村苛捐杂税更是多如牛毛，成为导致20世纪30年代土地革命战争成燎原之势的重要经济根源。杜赞奇研究当时县财政问题后指出：“省政府不断地命令县政府增设‘现代化设施’。但同时，又千方百计地榨取县政府收入，将各县财政控制于自己手中，毫不放松
”，“临时摊款是贪污中饱的绝佳机会，他们往往在摊派过程中层层加码，除解交上级外，其余部分归入私囊”，“为了完成其基本的职责，县政府不得不巧立名目自筹款项，使附加税率提高、临时摊款增加而且更为频繁”[6]。
1936年国民政府公布《财政收支系统法》，对中央与地方财政关系进行改革，将中央与地方二级制改为中央、省、县(市)三级财政体制，集中整理地方财政，提高县级财政地位，加强县级政权建设，着力限制地方军阀势力恶性扩张。税源与支出在中央、省、县三级之间进行分配，中央、省、县(市)各有其固定收入，省与县(市)收入划分依照税种分别归属，彼此不得附加(见表1)。省、县(市)财政分权后，县(市)与区乡镇财政合为一体，不再划分。由于这次财政体制调整削弱了省级财权，遭遇地方上的重重阻力。不久全面抗日战争爆发，财政体制调整被迫搁置。
抗战爆发后，各级地方政府频添许多战事任务，如供应驻军粮草、办理难民救济、安置伤残人员等，支出猛增。随着战区迅速扩大，战线犬牙交错，省与县之间联系经常中断脱节，战时国民政府决定加强中央集权，“虚省实县”，“凡省内之国家行政悉受中央指挥，凡地方自治与建设悉归各县办理；省只为自治之监督，立于中央与县之间，以收联络之效”[7]。自1942年起全国财政分为国家财政与自治财政两大系统：国家财政包括原属中央及省的一切收支，省级财政一切收支，纳入国家预算，由中央统收统支；自治财政以县为单位，包括县(市)、乡(镇)的一切收支。抗战胜利后，试图实行中央、省、县(市)三级财政体制，但最后无果而终。
(四)全能财政下的集权式财政体制
新中国建立后，推行苏联计划经济模式，施行全能财政。财政体制虽经历了多次变革，但主要局限于中央政府主导下不同级次政府放权与收权的调整。1950年，实行“统收统支”财政体制；1951～1957年，实行“划分收支，分级管理”财政体制；1958年，实行大幅度放权，特别是下放中央企业管理权下的“以收定支，五年不变”财政体制；1959～1960年，实行适当收权的“收支下放、计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政体制；1961～1967年，实行扩大地方固定收入的“总额分成、一年一变”体制；1968～1970年，实行统收统支财政体制，少部分地区仍实行“总额分成，一年一变”财政体制；1971～1973年，再次下放财权特别是下放中央企业管理权，实行“定收定支、收支包干、保证上缴或差额补贴、结余留用、一年一定”财政体制；1974～1975年，实行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”财政体制；1976～1979年，实行“收支挂钩，总额分成”财政体制，部分地区试行“收支挂钩、增收分成”财政体制。
这种局限于政府内部财权收放的财政体制变化具有以下特征：一是中央和地方财政管理权不稳定，经历了多个回合或循环，但“一放就乱、一收就死”。二是对地方政府在支出方面确定定额、收入方面分成是主流。三是财政管理权的集中，一般都是出现在社会经济危机时期，如1950年新政权建立初期、1961年应对大饥荒等，在正常时期一般趋于分散管理权。四是财政管理权的总趋势是分散度不断增加，中央政府要求地方政府在收支间建立联系，激发地方政府增收节支、发展地方经济的积极性，诱导地方政府充当起发展经济和完成地方事务的责任。中央向地方下放中央企业管理权也趋于分散，在1958年和1971年出现大幅下放的情况。但这只是中央政府在行政体制内对财政管理方式的探索，地方并没有多大财政上的独立性和主动性，没有建立制度化、法制化的政府间分权制度。中央政府统一编制国家预算，地方政府负责执行统一的预算计划，只是执行统一国家预算的细则。地方通过分权所获得的实际财权再大，本质上是属于中央的，中央随时可以收回。
(五)改革开放后分级财政体制的演化
改革开放后，1982年《宪法》规定建立五级政府，在政权建设中强调一级政府建立一级财政。中央与地方实行包干财政体制，政府间财政关系没有一个统一的规则加以约束，政府间财政分配关系通过一对一谈判确定，缺乏必要的公开性和控制监督手段。五级政府下，财政主体层次繁多，财政体制的不稳定助长了地方政府的短期行为，讨价还价成为政府间处理财政关系的经常性难题。地方在包干制下不断提高自身的财政能力，地方财政收入的增长大大快于中央财政收入的增长。地方财政做大及形成的经济割据对中央的权威与经济调控能力构成较大威胁。
1994年实行的分税制主要涉及中央与省级财政体制，事权划分先不动，财政收入划分遵循市场经济国家的一般作法。维护国家权益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央，中央收入占全国财政收入的大头。对中央与地方之间财权重新划分后，地方有了自己的专门税种。确定相对稳定的中央地方收入分配关系后，地方的自有财力与其支出责任之间的差距很大，在保基数的基础上建立了中央对地方的税收返还制度，逐步调整政府间转移支付的数量和形式。中央与地方之间的权力关系，不再是单向的命令——服从关系，而是按照事先规定的制度来处理彼此间的关系。虽然中央政府在分税制下所形成的分权中仍处于强势地位，但在中央与地方之间，形成了不能任意改变的宪政化的权力关系，既巩固了中央对地方财政主导权的分权，也保证地方拥有中央不能直接干预的、合法的属于地方的独立的财政资源，在制度上肯定了地方的利益与相对独立性。
三、我国当前财政体制演化的路径依赖与存在问题
我国在延续2000多年的中央集权制度下，地方政府设置遵循自上而下的赋权模式，下级政府是上级政府的代理机构。长期的帝国财政制度下，大一统财政体制反映了中央集权的特征，形成财政体制演化的路径依赖。在中央控制力强大的时期，上级财政集中度就高，地方财政充分执行权力中枢意图。在集体主义导向的文化环境中，中央或上级政府拥有政治权威的同时占据道德高地。在财政体制演化中，上级“上收财权”、“下压责任”具有习惯性，重大局轻局部，重整体轻个体，决策中盛行泛父爱主义的家长制，下级与上级政府
在财政博弈中没有合法的平等地位。政府或财政间博弈在公开渠道不畅的情况下，衍生出下级“倒逼”上级的潜规则，非规范博弈继续存在。在中央控制力衰微的时期，往往出现弱干强技的局面，上级财政的集中度受到削弱。
新中国建立到改革开放前，我国财政体制虽不断在集权与分权间调整变动，但一直以集权为主。20世纪80年代到1993年，实行“分灶吃饭”的包干体制，增强了地方财政的相对独立性，各级财政的完整性同时遭到弱化，出现了“第二财政”、“第三财政”等现象。各级政府与部门拥有较大的设置、征集与使用收入的权力。财权与财力都过分分散和不规范，在经济快速增长的同时，纵向与横向财政不平衡加剧，中央调控乏力与社会负担过重并存。1994年实施了中央与省级之间的分税制，基本明确中央与省级财政之间的收入分配关系，然而省级以下政府的收入分配并没有受到规范的制度框架约束。中央加强对财政收入的控制，收入权、事权的划分、转移支付等依然由中央确定，各级次财政间的博弈规范性和法治性不足，仍以“下压”与“倒逼”形式为主。
反观西方发达国家财政体制的演化可以看到，如英、美、德在进入现代化阶段之前，中央政府集权程度小，对地方政府控制力较弱，中央政府行政依赖于地方政府的支持。政权组织形式具有自下而上的特点，这种分权而形成的地方政府享有较高的自治权力，成为财政联邦主义的政治基础。下级政府在与上一级政府的博弈中，对自然法传统的尊重使其具有较强的谈判实力。通过财政分权由分散的地方政府来承担公共产品的供给职能，能够更好地满足当地居民的需求偏好，高效率提供本辖区内的公共产品。财政联邦主义下的分级分税财政体制，不仅是政府间的责、权、利划分，在贯彻中除了政府间事权、财权的合理配置之外，还有横向的监督制约机制，即现代民主预算和公共监督，以保证政府与社会的边界及政府的效率。地方政府自治权力的有效保障，利于财政体制的稳定，使各级政府的财政行为可预期，为提供稳定的地方公共产品创造条件，为整个国家的发展和稳定打下良好的基础。
从历史演化和中西方对比中，可以看到我国财政体制存在以下问题：
一是财政体制的法治化水平低。当前实行的分税制主要限于中央与省级之间，地方各级政府之间的事权与财权划分依然不清。即使在中央与省级之间，政府职责也划分的不很清楚，缺乏严密的规范的法律规定，财政体制安排主要依据国务院的决定文件，事权、转移支付等制度的法规化程度更低。在地方政府间财政权配置过程中，上级政府既是一方利益主体，又是规则的主持制定者。上级政府偏好于利用优势地位削弱下级政府财政权，向上集中资金，向下转移事权。由于上下级之间信息不对称，政府级次过多，财政项目设置交叉重复，转移支付制度中政策或资金在中间环节渗漏较为严重。越是基层政府，对转移支付资金的可预期性越差。来自转移支出的财政资金，公众和人大对其使用的参与度低，透明度差，监督手段少，容易滋生腐败。
二是基层政府财力与事权不匹配问题较为突出，地区财政不平衡问题加剧。中央财政通过分税制集中了财力，而转移支付又未能较好满足地方的需要。分税制所要求的规范化、法治化的行政制度体系尚不成熟，影响了地方和基层财政合理运用财政资金。基层政府债务负担沉重，公共服务均等化难度大。
三是基层政府支出对公民公共品需求的回应性不足。我国的财政体制的行政主导色彩较明显，各级政府在支出安排中依据自身对财政支出的排序和上级的指令决策，来自辖区居民对公共品需求的影响小。纳税人的决策参与权、知情权、监督权保障不充分，财政体制运行过程中政府与公民博弈不充分，形象工程屡禁不止。
四、对我国财政体制改革的启示
先发现代化国家的财政体制建设的经验只有与历史演进中的我国财政体制现状相结合，才能为财政体制改革找到更好的着力点。在现代化进程中，我国有必要推动建立宪政化、法治化的财政体制框架，在社会监督下形成政府间稳定的法律关系，使财政体制成为社会进步的重要支柱性制度之一。
(一)增强我国财政体制的稳定性，推进政府间财政关系宪政化
在我国这个具有中央集权传统的单一制国家，要使地方政府从上级政府的派出机构，转变为公众的代理人，要使地方政府的权力从来自于上级委托转变为来自法律规定，建立宪政化的政府间关系和财政关系是重要体现。我国1994年实行分税制后，政府间财政关系尚未上升到宪法和法律的层面，规范性和稳定性依然不足，这在转移支付体制、省以下财政体制运行中更为突出，不利于地方政府行为形成稳定预期，导致政府行为短期化、非理性化。因而，应在宪法中进一步明确政府间法律关系，适时修改《预算法》或制定《财政基本法》，将政府间合理的事权划分、收入划分、转移支付关系通过法律确定下来，明确有关内容调整和变动的法律程序。按照“分权与制衡”的宪政原则，各级政府间在规范性博弈基础上，实现合理的财权划分。在人民代表大会制度框架下建立规范的政府间财政关系及博弈机制，财政分权的内容通过立法程序确立，而不是由分权当事人之一的某一级政府文件加以规定。在加强人民代表大会在决策中作用的同时，强化新闻监督、公民监督和司法控制。
(二)明晰政府权限，完善宪政体制下的公共选择机制
为保证宪政体制下的有限政府的效率，对于税收与支出采取不同的决策方法。公共支出结构与规模的决策，在财政决策的日常运行过程中作出。税制是国家财政制度的核心，体现了纳税人承担的税收份额，税收结构与水平的决策要先于支出结构，在日常财政运行过程之前的立宪阶段作出，为以后的所有公共支出筹资。预算原则上保持周期性预算平衡，抑制政府机构膨胀。通过完善各级次政府、立法机构、司法机构的制衡机制，降低上下级政府间监督的委托—代理成本，通过加强辖区内居民对地方政府的监督来制约政府。
(三)合理界定各级政府的事权范围和支出责任
按照财力与事权相统一的原则，解决财政“越位”和“缺位”的问题。财政体制改革应该服从于公共服务均等化供给效率和提高基层政府的回应性两个基本目标，规定详细可操作性的公共服务均等化的范围与标准，作为强制性指标要求
优先安排。明确划分各级政府的事权和支出责任，避免越俎代庖、推诿责任、转移负担的行为。按照比较优势将支出责任划分到各级政府，通过对税权的划分，提高第一次财政收入分配对支出责任的自给率。第一次财政收入分配通过划分税权和其它收入进行，第二次财政收入再分配通过转移支付制度进行。保持相同层级地方政府之间收入归属划分的统一性、可比性和对支出的适应性。对于经济发展水平差距造成的，各地区政府在相同征收努力下所获取财政收入量的差别，通过转移支付制度实行地区间财力的均等化。
