摘 要：高速公路建成以后，如何管理便成为最主要的问题。高速公路的良好运行和经济效益的发挥，离不开一个完善的管理体制。本文根据高速公路管理的主要内容和特点，主要分析了国内外主要的高速公路管理体制，重点研究了目前国内采用的三种主要的高速公路管理体制，并对其特点进行了比较，并提出了一些高速公路管理体制的改革建议。可供各省的交通主管部门作参考用。
关键词：高速公路，管理体制，分析
1、引言
高速公路是国家的重要基础设施，是经济发展到一定阶段的必然产物，是国家经济发展的重要支撑，也是一个国家现代化水平的重要标志之一。随着高速公路里程的不断增加和高速公路网的不断完善，专业化的高速公路路政管理保障高速公路的良好运行、发挥最佳的经济效益的作用越来越明显。高速公路的路政管理作为一门专业化的行政管理，它除了具有管理的一般规律外，还具有社会性、政策性、复杂性和特定性的特点，是一门相互联系的系统工程。
由于我国高速公路建设普遍采取投资主体多元化的方式，使高速公路管理体制也处于一种多元化的状态，有时候会造成高速公路的路政管理主体不明，严重影响了高速公路路政管理的效率并对高速公路的良性发展和经济效益的发挥带来负面影响，因此，探索社会主义市场经济体制下的高速公路管理体制具有积极的现实意义。
2、国外高速公路路政管理体制
在管理、服务形式上，国外高速公路一般可以分为收费高速公路和不收费高速公路两类。不收费高速公路一般由中央或中央和地方两级政府筹资建设，委托地方公路部门管理和养护。收费高速公路则是由国家吸收社会、民间资金的方法建设高速公路，再以特许收费经营的方式来组织运营管理。
国外高速公路的历史较为久长，其管理体制经过实践积累已基本成熟，路政管理是公路管理的一部分。由于国情、社会文化以及经济发达程度的不同，高速公路管理体制也存在差异，并各具特点。概括起来，国外高速公路管理体制有以下几种形式：
（1）事业型管理
事业型管理按垂直划分可以分为中央集权式和地方分权式两种形式，中央集权式指国家统一计划、投资、建设和运营管理，例如意大利免费高速公路；地方分权式指中央资助地方建设、建成后交地方管理，例如德国免费高速公路。按横向划分可以分为与普通公路统一管理和高速公路专门管理，与普通公路统一管理是高速公路与普通公路由同一个机构管理，只是机构内部设专门部门管理，例如英国免费高速公路；高速公路专门管理指高速公路与一般公路由相互独立的机构负责管理，各州内设高速公路管理局和公路局分别管理高速公路和一般公路，例如美国的高速公路。
（2）公司型管理
公司型管理分为一个公司统一管理和多家公司独立管理，一个公司统一管理指在政府监督下，组建道路公团统一筹资、建设、经营管理高速公路，例如日本的高速公路；多家公司独立管理指在政府监督下，组建不同的公路公司，各条公路独立运作，例如法国的收费高速公路。
3、国内高速公路管理体制
现阶段我国的高速公路管理处于体制转变的起步阶段。由于各省份地区的历史、经济、文化的差异，各地的高速公路管理体制亦有所差异。归纳起来，目前我国的高速公路管理体制大体上可以分为统一管理型、加强行业管理型和属地行业管理型三种类型。
1.统一管理型
全省高速公路建立一支统一规范的行政（路政）执法机构（除交警外），省交通厅将高速公路部门的执法权限相对集中，把路政、运政、稽政等交通部门的行政职责合并统一担负起来，建立起快速反应、职责统一、分工协作一致的“三级管理，四个层次”的行政执法管理机构。体制结构如图1所示。其特点为：
* 省高速公路行政（路政）执法机构对全省高速公路人、财、物进行统一管理领导，执行业务统一规范；
* 交通执法人员编制按公路车流量、车道数和公路里程三个参数值定编；
* 经费来源采取先从高速公路过路费收入提取百分比逐步过渡到财政拨款来解决；
* 根据国家规范和省高速公路主骨架建设情况，全省高速公路行政执法实施统一规范管理，省高速公路行政执法机构下设的支队以省高速公路主骨架为主，沿线高速公路的分支路段按区域管理为辅。
图1 统一管理型体制结构
Fig1 structure of overall management system
2.加强行业管理型s
这个体制是结合省高速公路管理实际出发，照顾到省高速公路主骨架管理的连续性和省高速公路管理的统一性提出来的。加强行业管理型的行政执法机构在对省高速公路（即省厅单位参与合股、合资、合作等方式筹建省高管高速公路）进行统一管理（跨地市管理），对地市高速公路进行业务规范指导管理（属地管理）监督及协调。
这种行政执法的管理模式，可以发挥省高速公路主骨架作用，对高速公路主干道的连续性、畅通性和省主干道高速公路运行机制整体运行规范有利，避免了属地管理的矛盾和弱点，同时又考虑了地市级高速公路分支属地管理的特性，是以统一管理为主，属地管理为辅，相辅相成，彼此各负其责，避免了机构重叠，人力、财力、物力的浪费，又结合了省高速公路管理特性的措施，是现阶段初期改革时具有一定的优越性和可操作性。体制结构如图2所示。其特点为：
* 省高速公路执法机构对属地管理的地市级高速公路机构实行业务规范领导（指导）监督及协调，属地管理的高速公路其路政、运政、稽政等由属地执行具体的组织与管理；
* 省高速公路执法机构对省直管的高速公路支队、大队的管理实行统一领导，部分地区路政管理部门是单独成立；
* 编制、经费来源与“统一管理型”的运作模式较为类似；
图2 加强行业管理型体制结构
Fig2 structure of strengthening industry management system
3.属地行业管理型
这种管理体制似于普通公路管理。省设立一个高速公路路政管理行业规范指导机构，对全省高速公路分地、市、县界限划地界，划地段，进行属地的行政执法指导，各地、市、县建立相应的高速公路执法机构，对区域内的各高速公路划界分管，其体制结构如图3所示。
该管理体制对于普通公路是非常适宜和成功的，但这样的管理体制经过江苏省高速公路的实际运作，已经发现用属地管理来管理高速公路较难适应高速公路的发展，不利于协调指挥，对高速公路
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经营企业来说，也不符合“精简、高效能”的原则。 图3 属地行业管理型体制结构
Fig3 structure of local industry management system
以上高速公路管理体制的三种形式，按高速公路管理特征，统一管理型和加强行业管理型能基本达到高速公路管理目标的实施，在职能划分方面，责、权、利统一，政令畅通、指挥灵便、步调一致，管理幅度调整比较容易，可使各级路政管理部门在各自的职责范围内有效的开展工作，防止因职责不明而造成滥用权职或互相推诿的现象。
4、关于高速公路体制改革的一些建议
1、理顺管理体制
理顺管理体制即是明确高速公路到底由哪个机构来管理，该机构又由哪个单位负责。不能出现多头管理的情况。在大体方向上应该实行垂直的、独立的管理体制。
2、明确高速公路路政管理的主体
管理主体不明确带来执法尺度不一的问题，导致部门间工作难以协调，在一些情况下难以正确有力的执法。如在高速公路上发生违章、损坏设施等情况，路政管理部门没有检查、扣车、扣证等权，因而对违章行为难以管理，也影响了路政管理工作的正常进行。要解决这些问题，必须明确高速公路的管理主体，以实现统高速一、集中管理。
3、给予高速公路管理机构明确的权力
在明确公路管理主体以后，要明确规定高速公路管理机构的权限范围，并给予高速公路管理机构一定的强制执行权。现在有的地方的高速公路管理机构责任太大，权力太小。让人觉得什么都能管，什么都不能管，这就是管理机构权力太小的结果。要改变这种现象就必须给予管理机构相应的权力和一定的强制执行权。
5、结语
高速公路的管理究竟采取何种管理体制，要针对具体的社会环境、经济地理环境以及投资建设中的其他多种客观要素来确定。本文分析总结了国内外高速公路管理体制，并对高速公路管理体制改革提出了一些建议，可供各省级交通主管部门参考用。
参考文献
[1] 王进思，公路路政管理学，北京：机械工业出版社，2004。
[2]《高速公路养护管理》编委会，高速公路养护管理，北京：人民交通出版社，2001。
[3] 黄家城，公路路政管理与公路养护，北京：人民交通出版社，2003。
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