论文摘要 政府在环保利益维护过程中扮演着“制度资本”提供者的角色，为公众参与提供了重要保障。而环保NGO则补充了政府在某些领域的不足，成为培育社会信任、社会资本，动员公众参与环境保护的重要渠道。本文从对个案本土NGO的调查研究发现，环保NGO目前陷入了身份受限、政府态度模糊、与民众的共同行动难以达成的组织困境。文章试从资本的视角来发现培育公众环保参与的可能性。
论文关键词 公众环保参与 环保NGO 制度资本 社会资本
受制于中国工业化进程，本土环境保护起步较晚且依赖于政府主导。由于民主机制和参与意识不成熟，原本可以在政策过程中能够被消化掉的风险反而被逐渐积累，并与个体分化、群体或组织分化、阶层分化相互重叠。可以说，为争取环境权益而引发的利益冲突是社会风险的集中体现，具有中国转型期社会分化的基本特征。
面对环境问题的艰巨性和长期性，我国的公众参与到环保活动中来已是当务之急。
一、环境领域的公众参与
公众参与是指公众有权依法以各种形式和程序平等地参与环境治理，了解环境信息，参与决策环境利益的事项，监督政府环境管理行为。同时公众有义务完善自身的环境意识和环境行为。真正的公众参与，除末端参与外，还应包括预案参与、过程参与和行为参与。
但根据2003年全国综合社会调查结果，在接受访问的5069人中，有效作答的3878人报告“自己或家人曾经遭受环境危害”，但仅有38.3%的人通过“向政府、工作单位、街道、传媒、环保NGO反映”等途径进行过抗争，而未采取过任何措施的高达61.7%。也就是说，在中国城镇地区，民众即便受到环境危害，也不会站出来维护自己的利益，而是选择作为“沉默的大多数”。当前我国社会正处于转型期，人们的价值观和社会心态存在着显著的“二元性”特征。也因此，我国的环境领域的公众参与目前尚未达成。
二、公众环保参与的条件：以资本为视角
有学者指出，我国公众环保参与不足有两个方面原因：一是公众参与能力不足；二是公众参与的机会不足。促进公众参与是保障公众合法权利，也是促进公众对于环境问题尽责的需要。如何转变在环境利益争取中“沉默的大多数”这一现象？
林南将资本分为三种：人力资本、制度资本、社会资本，并将社会资本定义为嵌入于一种社会结构中的、可以在有目的的行动中摄取或动员的资源。笔者认为，从资本的角度来看，公众环保参与过程中制度资本的提供与社会资本的培育是不可缺少的。
（一）制度资本的提供
中国的环保具有明显的政府指向。政府通过建立制度框架，协调各方利益，扮演了制度资本提供者的角色。
环保法律法规的制定与推行、信息的公开监督等“制度资本”的形成，是公众参与的前提与重要保障。只有公众认为是“合法”的事务，才会把它转化为内在的行为规则从而自觉遵守、维护。从2003年《环境影响评价法》的制定开始，中国政府便启动了以规制引导和鼓励公众参与环境保护的重要历程。该法首次确立了公众参与在环境保护中的地位。也指出了当时仍然存在“非政府组织数量有限、决策上参与不够、事前参与少，侧重于事后的监督以及制度不完善”等问题，推动了环保NGO在公共领域环境问题的角色转变。2006年，国务院又发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《环境影响评价公众参与暂行办法》两个文件。2008年5月1日起实施《环境信息公开办法（试行）》，一方面有助于公众了解环保问题，主动参与而非被动卷入环保事务；另一方面，有助于地方政府处于民众的监督与制约下，推动政府更好地制定与实施环境政策，提高透明度和责任心。这是制度资本促进民众与政府双方信任增长的良性循环过程。
（二）社会资本的培育
环保NGO，是相对政府、企业环境保护组织而言的民间环境保护团体，也是政府、企业和民众之间的桥梁。随着社会环境的变革，国家与社会互动日益增多，民间组织的官办色彩弱化，国家对民间组织在满足公共需求等方面提出了更多的要求，也催生了更多的“草根”民间社团。环保NGO能够很好地调节政府主导型环境保护“政府失灵”的缺陷，成为了重要的第三方力量。在国外，开放环保NGO资源，是凝聚公众力量、创造公众参与机会、促进公众参与环保的重要手段，是公众参与环境保护的重要渠道。环保NGO试图通过网络构建、志愿精神的培育和权威关系的构建，从根本上提高民众的公共意识、关怀意识、责任惫识、参与意识、合作意识和奉献精神，以此促成民众与环保NGO、民众之间的合作。
三、公众参与的组织困境
尽管政府在环保法律法规上给与了环保NGO以支持，但在实际发展过程中还是有不少限制。我国《社会团体登记管理条例》规定：“成立社会团体时，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”。因此，环保NGO必须挂靠在市环保局下，其活动必然受到官方的制约。这些草根组织如果不能合法登记，就无法享受税收优惠，也无法以社团身份展开活动。
即便取得了合法的资格，政府的态度也是矛盾的。笔者曾借志愿服务的机会了解了厦门本土的环保协会。该协会最初由几位热心的公益人发起，1999年开始组织民众参与环保活动，2007年正式通过市民政局的审核，登记注册为民间组织，主管部门是该市环保局，是为数不多正式注册的NGO组织。通过对工作人员的访谈，笔者了解到，因为“NGO所提倡的节能绿色理念与目前政府所提倡的科学发展相吻合”，所以NGO受到了政府的一些支持。但实际活动中，政府官员的态度却很模糊，“每次活动我们都会发邀请给他们，他们一般就说这很好啊，你们好好办吧，真正会到场的非常少”。
正如同有的研究者所指出的：由于政府的能力与资源有限，不可能全面介入所有的社会服务，而环保NGO的发展能够及时满足社会需求，补充政府涉及不到的领域；但是政府又担心失去对其的控制，所以政府对非政府部门的授权还有一个相当长的过程。中国大陆的环保NGO没有足够的话语空间，它们所做的多为以居民为对象的“环保倡导”类工作，性质温和，真正的环境权益维护活动很少也很难涉及。这就在某种程度上限制了NGO所能发挥的作用，也间接限制了公众在环保领域的投入。
本土NGO和居民在环保维权事件中，还存在“集体行动的困境”。例如本土环保NGO试图帮助居民使用法律武器维权，然而没有居民愿意出面作为代表正式委托律师进行起诉，而希望NGO出面代表。NGO工作人员则认为“我们希望用法律的手段解决问题，却没有得到响应。民众是将NGO推出去当枪使，自己却惧怕站出来。”
该个案在全国公众环保参与事件中仅是个缩影。目前，从数量上看，我国环保社团组织不足2000个，政府的严格管制使得环保NGO发展受限。从内容上看，因为政府实际态度的模糊，政策难以落实，公众参与的内容也主要局限在了“环保倡导”类型的讲座宣传展览等等方面，尚未触及和延伸至对环境决策的参与，这也对公众参与的层次与作用产生限制。从三方的合作来看，居民对于NGO、政府甚至是司法系统普遍不信任，他们不愿正面参与到环境抗争中。环保NGO也由于公众、政府支持力度不足，背负巨大的社会压力。双方都滋长了失望的情绪，可能产生“搭便车”的心理，因此共同行动很难达成。
四、公民环保参与培育
无论是对草根环保组织独立性的限制、政府态度的模糊还是“集体行动的困境”等问题，在中国目前的许多环境维权活动、环保NGO发展过程中普遍存在。除了不同组织、个人的“经济理性”考量外，社会资本的缺乏也是重要的原因之一。
普特南指出社会资本是社会组织的特征，例如信任、规范和网络。它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。社会资本所内涵的信任、合作和社会参与特性，对于公民意识的培养，以及现代社会的构建，具有重要的意义。社会资本的培育，也是解决集体行动困境的一种方法。当人们之间形成信任、规范的网络时，人们就可能超越于个人利益，突破市场经济所带来的趋利性而形成行动上的联合。因此，民间组织的发达对于社会资本的培育具有重要的作用，无疑是培育信任、合作以及超越个人“经济理性”的环境意识，构建社会网络，提高公民环保参与能力的最佳“土壤”。
环保NGO应成为帮助民众联络法律支持、媒体支持、组织支持等各种资源，为民众参与并影响政策的议程提供技术的平台，使得民众间的社会资本有“用武之地”。不断动员民众了解事情经过，增强普通民众的信息获取能力，减少对政府的信息依附，摆脱末端参与的滞后性，从而自发自觉地动员起来维护环境利益。如此，NGO才能有效与民众进行合作，培养与民众间的信任，解决“集体行动的困境”。
其次，政府在公众环保参与培育中，应增强制度资本的时效性，给予环保NGO活动理解与支持，使得环保NGO能够“用尽法律资源”。制度资本不仅可以激励社会资本，也可以规范社会资本。社会资本依靠情感等运作，而有效的制度资本则通过规范来明晰相关主体的权利义务，从而规范人们的理性，推进人们的合作，使人们的社会资本在制度的框架中运行。通过优良的政策环境和信息公开监督制度，制度资本才能在阳光下运行，这促进了政府与民众间的双向信任。
最后，教育是文化资本积累的手段，其目的不仅是传授与环境保护、环境行为有关的知识、技能，同时缓慢地改变着整个社会的理念、规范。环保NGO的环境维权教育、宣传，是促进民众在行动参与层面有自觉行为的有效途径，使得公共领域的环境运动逐步走向私人日常生活领域，使环保参与落脚于日常生活。
五、结论与讨论
目前中国大陆的环保NGO数量少，缺乏足够的话语空间，这在很大程度上限制了NGO所能发挥的作用，削弱了它们的社会地位和社会影响力，也间接滋长了环保NGO、民众的“搭便车”心理以及消极情绪，限制了公众的主动环保参与。公众环保参与培育的最大意义并不在于环境权益维护的结果，而是在这个倡导的过程中，制度资本、社会资本、文化资本的积累，以及信任、参与、公共、公益精神的积淀，最终实现生态可持续发展观念、公平正义，从根本上推进现代社会可持续发展。
