一、 引言
20世纪以来，为了调动地方发展经济的积极性，财政分权在世界各国普遍施行。在财政分权体制下，一方面，地方政府对区域居民公共产品等偏好具有信息优势，更有利于经济效率的提升和地方基础设施供求状况的优化，促进地方环境投资增长（Oates，1972、1977；Adams，1997；Tiebo-ut，1956）。另一方面，财政分权正面激励效应的发挥需要充分健全的配套机制，如社区民主、地方自治等诉求表达和监督机制，但现实中大多数国家难以满足，尤其对民主法制尚未健全的发展中国家而言，财政分权信息表达传递渠道不畅，地方政府寻租现象严重，导致财政分权的“激励扭曲”，种种制约因素造成了严重的环境污染问题（Felbinger，1984；Frisken，1991；Treisinan，2002）。
1994年中国实施的分税制改革以及我国“晋升锦标赛”的地方官员治理模式，刺激了地方经济的竞争性发展，为中国经济持续快速增长提供了强大动力（Qian & Rol-and，1998；Blanchard & Shleifer，2000；张军等，2007；周黎安，2007）。但是财政分权体制的激励扭曲，引致地区间税收竞争，使得地方政府为吸引外部资源以及企业投资而放松环境规制，极大忽视区域居民对环境公共产品的强烈偏好，导致“三废”快速增长、环境容量超载，事实上加剧了我国整体环境的污染程度。
二、 文献综述
诸多发达国家财政分权体制改革实践较早，对于财政分权下的环境污染内在机制的研究也较为成熟，主要从财政分权与地方环境规制、财政分权下的越界污染等方面进行阐述，国内研究主要从财政分权下的激励扭曲角度看待财政分权与环境污染的相关问题。
对于财政分权与地方环境规制问题，Felbinger（1984）和Frisken（1991）发现，区域间经济发展的竞争行为，不仅造成环境基础设施的供给不足以及无效率，还会带来工业的重复建设以及粗放型经济发展模式，使得政府进一步降低区域环境标准。Lopez和Mitra（2000）认为财政分权下的政府寻租行为，也会使得区域环境质量下降。Sigman（2007）指出，财政分权体制下，政府受到税收分成的激励弱化了对环境污染的控制，中央或者地方政府不愿内化外在的污染成本，对环境质量改善不显著。但Oates（1972，1977）、Brennan和Buchanan（1980）研究均认为财政分权会带来地方竞争效应，地方政府将被迫提高环境等公共产品的供给效率。
对于财政分权下的越界污染问题，Adams（1997）、Helland和Whitford（2003）、Sigman（2005）认为，边界污染问题随着财政分权程度的提升而越发严重。一方面，与各州及地方政府受税收等体制约束对环境治理的投资不足有关。另一方面，各州政府面临政治投票与税收的取舍问题，这涉及到受污染影响的区域居民与污染企业之间的选择与平衡，因此对于边界上的污染，地方政府往往采取放纵的态度。
对于财政分权下的激励扭曲问题，国内诸多研究发现财政分权使地方政府官员的努力向经济增长这一维度倾斜，造成地方政府短期行为严重。一方面，财政分权的改革降低了地方政府对环境管制的努力，从而对环境质量产生了较大的负面影响（杨瑞龙、章泉、周业安，2007）。沈坤荣、付文林（2006，2012）认为财政分权不当会加剧区域间的税收竞争，导致地方政府对环境等公共产品的偏好降低、投资显著不足，环境污染加剧。另一方面，财政分权下的税收竞争使得政府干预以及政企交易增多，进一步加剧了地方环境污染程度。张功富（2013）通过省际面板数据和重污染行业上市公司数据实证分析指出，地方政府会以"区域竞次"来吸引制造业投资，这种高能耗、高污染的发展模式严重影响区域环境质量，加之政府的不适当干预，企业的环保投资并未有效增加。郭志仪等（2013）认为，财政分权程度越高，在经济增长中地方政府能获得更多的税收，而工业污染则越加严重，其中政企间的寻租交易进一步加大了地区工业“三废”的排放量，此外产业结构的转型升级起到抑制地方环境污染作用。
因此，在结合国内外已有研究的基础上，本文将对美国、日本以及印度等国家的财政分权与环境污染的历史经验和相关问题进行回顾和阐述。在借鉴国际经验教训基础上，对我国财政分权体制下的环境污染问题提出相应对策。
三、 各国财政分权体制下的环境污染分析
1. 美国财政分权与环境污染。20世纪中叶以来，美国逐渐演变成财政分权式的联邦制国家。反映联邦政府财政分权指标的集中率呈现下降趋势，地方政府的财政支配比率也逐渐下降，财政分权程度呈现上升趋势。其中1992年美国联邦政府财政支出占比为53.9%，州政府20.1%，地方政府占26%。1970年～1990年，美国经济年均增长将近9%，化石能源的大量使用以及重化工业的发展壮大，使得同期美国的环境污染严重，对经济社会造成了巨大损失。
（1）对地方环境基础设施投资支出的约束效应。第一，在联邦集权制的财政分权体制下，联邦中央政府通过掠夺式的行为，收缴州与地方政府大量财政收入，但是把支出责任转移给地方政府，并未与财政收入相匹配，这无疑增加了地方政府的财政收支压力，增大了纵向的财政差异，造成公共资源的供给短缺。其中，1958年全国对市政排污系统的投资至少短缺69亿元，各州对地方排污管道的需求通常漠不关心。第二，地方政府的换届效应与中央政府的宏观调控不一致，加大了区域财政收支差异，导致地方政府与中央政府扩大公共开支的意愿相违背，进而对环境公共产品供给造成约束。按照1982年不变价格计算，美国用于污染的消除以及研究开发支出均呈现下降趋势，分别由1979年的58.5亿美元和0.9亿美元，逐渐降低到1986年的45.4亿美元和0.2亿美元。第三，在财政分权下，环境规制意味着中央或者地方政府需要内化外在的污染成本，但由于受到税收分成的激励，各州与地方政府进行环境规制的动力弱化，地方政府公共支出低效、环境标准降低，加剧了环境污染程度。
（2）以重化工为主导的产业结构固化，导致财政分权下的环境污染进一步加剧。重化工业意味着高投入、高消耗和高污染。1970年美国重化工业率高达57.4%，重化工业的快速发展带动了产业结构重工化以及单位GDP能耗增高。以钢
铁工业为例，20世纪50年代美国钢产量超过全球的一半，1973年美国钢产量达到创历史记录的13 680万吨，对资源和环境造成了巨大压力。同期，美国大型工业城市再次出现严重的烟尘污染与光化学烟雾污染。
再次，转移支付机制约束了污染的防治。一方面，在联邦制的财政分权转移支付机制中，地方政府对州政府补助金存在极大的依赖，地方政府财政总支出有三分之一依赖于地方政府的转移支付资金。1975年～1976年，美国地方政府的预算赤字达到33亿美元，财政赤字极大地约束了地方政府的公共产品支出。以圣路易城为例，1967年～1978年联邦的转移支付从1%提高至55%，加之转移支付主要用在社会保障项目，而公共福利所占比例一直不超过7%，这直接造成环境基础设施的投资不足。另一方面，转移支付机制未能解决越界污染问题。由于越界污染的治理成本和收益归属于不同州政府，转移支付机制只是对本州的公共财政支出有直接的补充和调节作用，因而对环境污染治理的激励不足，使得单向外部性的越界环境污染问题尤为突出。例如，位于州边界的工业企业的污染排放量比位于州内部的企业的排放量更高，以及州内河流的水质明显比跨州河流的水质更好（Sigman，2004）。
2. 日本财政分权与环境污染。日本经济在战后的1955年～1973年期间年均增长9.2%，一跃成为资本主义国家中仅次于美国的第二号经济大国。截至1970年，日本重化学工业化率达到62.4%。同期，日本从平衡预案的财政政策进入了赤字预算的财政政策，企业普遍实行低税率，造成财政收入以及支出规模偏小。财政政策调整与产业结构演化，使公害问题和自然环境破坏问题十分突出。1960年～1970年，日本实际国民生产总值增长了1.9倍，而产业公害索赔受理案件数和酸化物产生量却增长了5倍和2.5倍。
（1）财政分权约束了污染防治投资。日本财政分权改革始于1949年的“夏普劝告”，主要是实行分税制的财政体制，各级政府间有独立税源，明确划分中央、都道府县、市町村的事权，并且削减了中央政府的财政支出，实行地方平衡交付金制度（石见丰，2004）。1955年实施地方交付税制度，降低地区补助负担金，同时地方债相关费用也由地方税缴付，使得地方财源受到进一步的约束，国库支出金、地方债和地方交付金之间的相互影响变得更加强烈。此外，福利国家理念增加了地方自治体支出的责任，增大了部分地方政府财力负担，必须依靠中央转移支付才能进行有效的公共支出，导致政府财政支出结构中环境基础设施投资严重滞后于民间投资。以城市下水道设施等环境公共产品供给为例，截至1966年日本城市人口中实际使用下水道的人数只占6%，直到1971年使用下水道的人口也仅有20%，加剧了城市河流与市郊海滨污染程度。
（2）产业结构重化导致污染加剧。日本财政分权体制刺激了地方发展经济的积极性，重化工产业高速发展使大气污染等环境问题在原有的四大工业地带和太平洋条形地带集中爆发。1957年～1967年，重要城市二氧化硫污染程度急剧上升，典型案例是“四日市公害”。四日市当时建成的三座石油化工联合企业，排放了大量硫氧化物、氮氧化物和飘尘，造成严重大气污染，截至1972年全市确认812人因此患哮喘病。针对污染，日本根据每个核定的污染地区的不同情况和“煤烟发生设施”的不同种类制定出不同的排放标准，都道府县知事可以勒令排放超标企业进行结构改革。但是由于受到地方交付税制度的约束，地方政府以增加税收为主要目标，对环境等公共基础设施的供给积极性不高，对区域内重污染企业的转型动力不足。
（3）中央转移支付制度弱化了地方对环境污染的干预。一方面，中央转移支付机制下，地方政府在与中央政府共同承担的公共产品供给的事务往往倾向于减少投资，在中央政府的转移支付使用上，往往产生“道德风险”问题，使其转为其他的特定地方政府利益，造成政府对环境投入的缺口不断扩大。1967年～1973年，全国环境保护相关预算增长了5倍，而国家预算只增长了1.8倍。另一方面，日本在地方授权上采取法律授权，使得地方财政权限保障受制于中央，进一步限制了地方政府自主性治理能力的发挥。地方的公共投资倾向于产业布局建设，进一步约束了环境卫生等公共基础设施的投资和支出，1955年～1960年环境卫生投资占行政投资支出仅有3%～5.6%。
3. 印度的财政分权与环境污染。1992年印度实施财政分权改革，使得邦、乡以及城区政治实体之间形成等级分明的财政分权改革体系。在税收体制方面，区别于其他财政分权体制的联邦、邦以及地方三个层级财政税收体制层次，印度在财政分权中仅分为联邦以及邦两级，但是在税收体制的设置很不合理，税收种类散乱，而且联邦占据大部分的税收份额，归于邦政府的份额较低，同时邦间设置的货物税严重阻碍了印度的贸易发展，进而对邦政府的税收形成了进一步约束。
（1）财政分权造成地方政府财权与事权严重不匹配，降低了公共支出的效率。在分权的过程中，地方政府面临事权过大，财权过小的状况。在财权与事权的严重失衡状态下，邦政府税收收入不足以支付事权所需支出，造成邦政府通过借贷等预算外途径解决日趋严重的财政赤字问题，造成了地方政府预算外债务增多，进一步降低了对环境等公共支出的效率和水平。此外，由于大部分的邦政府保留了实质性的管理权和财权，进一步束缚了第三级财政的自主性，加剧了环境基础设施的供给短缺状况。
（2）转移支付机制不健全，加剧了地方政府财政公共支出的压力与约束。一方面，在较为完善的转移支付机制中，转移支付的数额应该由既定制度决定，既能解决财政支出的逆向选择问题，又能弥补地方政府财政赤字，确保公共支出符合要求。但是印度复杂的转移支付机制（一般依靠政府间的谈判决定，缺乏相应的制度规定），使得对地方政府的转移支付的数额存在较大的波动，加剧了地方政府的公共支出短缺状况。另一方面，由于联邦政府对地方政府财政状况的了解不足，使得转移支付与地方需要严重不匹配，造成转移支付的资金低效率配置以及浪费。其中转移支付的分配比例指标主要基于各邦的经济指标，对各邦间的财政赤字重视不足，使得各邦间的财政状
况进一步恶化，加之邦对下级政府转移支付的不足，进一步加大了各地方政府环境公共产品的投资短缺。
四、 国际经验对我国财政分权下环境污染问题的启示
1. 借鉴国外环境保护税，有效降低环保收支的财政约束。环境保护税是国家为加强环境保护而开征的税种，是庇古税在环境领域的体现，这也极大地降低了财政分权对地方政府环境支出的约束。其中国外对环境保护税类别主要分为一般环境保护税与国际贸易中的环境税，1972年美国开征二氧化硫税、1981年德国开征水污染税、2007年日本开征环境税等等。环境保护税的征收，不仅有效控制了企业环境污染，以及国际贸易中环境污染的转移行为，也为政府的环保支出提供足够的保障。据此，我国可充分借鉴国外的环境保护税体制的设置，有效降低我国环保支出的不足。
2. 健全居民偏好表达诉求机制，发挥地方政府信息优势。在环境保护方面，工业企业利益群体偏好与居民利益偏好存在较大的分歧甚至冲突，需要政府进行环境管制。借鉴日本民间团体积极参与对地方环境保护的经验，健全居民诉求的表达渠道，使得地方居民的环境偏好与政府的环境规制与公共产品的投资相吻合，从而极大地改善区域环境状况。此外，由于地方政府对区域内居民的环境偏好的信息具有相对优势，因此，在转移支付方面要充分考虑和平衡地方政府公共产品支出的区域差异和支出需求，进而有效提升地方政府公共产品的供给质量和效率。
3. 构建有效的环境保护支出机制。在财政分权体制下，美国环境保护在政府、企业以及社会公众三者形成了有效的环境保护支出机制，形成了“共同但有区别的责任”。首先，政府的环境保护支出在联邦政府、州政府和市县政府进行了有效分配，联邦政府的国家环保局（EPA）不仅进行宏观环保投入，而且还可以对州及各地方政府的环保支出进行有效的调控。其次，企业的环保资助、环保补偿等机制也相对健全。再次，非盈利机构、社区等也是环境保护的重要动力来源，对环保投资金额巨大。因此，对于我国财政分权下的环境污染而言，要积极构建有效的环保支出机制，引导社会公众团体参与到环境保护投资中，为环境治理与保护提供坚实的群众基础。
4. 采取税收减免，促进环境保护和研发投资。从税收激励角度来看，主要可采取税收减免与税收优惠等措施，为地方政府的环境保护行为创造激励，降低财政分权下税收等对地方政府的约束。一方面，可充分借鉴国外的研发和技术创新的税收抵免政策，从而有效刺激企业与政府机构对环保研发的支出；另一方面，该政策可大力促进环境保护方面的投资，对于环保有形资产的投资中，税收的减免往往会影响企业环境设备的安装与购买，从而有效降低企业环境污染程度。
参考文献：
1. Fredriksson P G， Svensson J.Political in- stability， corruption and policy formation： the case of environmental policy.Journal of Public Economics，2003，87（7）：1383-1405.
2. Oates W E， Schwab R M.Economic competi- tion among jurisdictions： efficiency enhancing or distortion inducing？.Journal of public economics， 1988，35（3）：333-354.
3. Sigman H.Transboundary spillovers and de- centralization of environmental policies.Journal of Environmental Economics and Management，2005，50（1）：82-101.
本文由第一论文网摘自《现代管理科学》2014年第4期，版权归原作者和期刊所有。
