一、以人为核心的城镇化是促进二元结构转型的重要途径
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”可见，促进城乡二元结构转型，实现城乡发展一体化的关键是要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。而推进以人为核心的城镇化有利于形成城乡一体的新型工农城乡关系，促进城乡二元结构转型。
城镇化是农业人口向非农业人口转化，并在城镇集中的过程。虽然这一过程也必然伴随着资本与土地等其他生产要素向城镇集中，但农业人口的非农转化与集中才是城镇化的本质。从这个意义上讲，真正意义上的城镇化是以人为核心的城镇化。人类从传统农业社会发展到现代城市文明，从经济学角度分析，一是由于城市非农产业的专业化分工、迂回生产和人口集中突破了农产品需求弹性小及自给自足生产方式所造成的需求约束，开拓了国内外市场；二是由于城市非农产业的聚集效应突破了传统农业经济分散化所引致的低效率，降低了生产成本和交易成本。因此，以人为核心的城镇化对于形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，推进城乡二元结构转型具有十分重要的作用。
1.以人为核心的城镇化可以通过扩大非农就业。推进农业现代化进程
以人为核心的城镇化对非农就业的作用可以通过以下三个途径来实现：（1）通过城镇化对第二产业的促进作用来实现。这种作用主要是通过城镇化聚集效应来实现的。城镇化的聚集效应是指通过人口和生产要素在城镇集中所产生的外部经济效应。这种外部经济效应表现在：交通运输、邮电通信、供电、供水等基础设施为现代化工业发展提供必要的前提条件；通过对这些基础设施的共同使用，有利于企业降低生产成本；城市人口的增长扩大了市场规模，增加了市场集中度，有利于节约运输费用，扩大生产规模；城市发展所带来的高素质人员向城市聚集，有利于技术的发明、推广与应用等。城镇化正是通过上述作用来推进工业化的进程，并通过城市工业的扩张来增加对劳动力的需求。（2）通过城镇化对第三产业的带动作用来实现。由于第三产业所提供的产品一服务具有生产与消费过程的同一性，因此，第三产业只在人口较为密集的城镇才会有较大的发展。第三产业门类行业多，劳动、技术、知识密集型行业并存，与第二产业相比，第三产业具有就业弹性高，能够吸纳多种劳动力的独特优势。（3）城镇化过程中基础设施建设可以直接扩大非农就业需求。正是由于以人为核心的城镇化，可以扩大非农就业需求，因此，可促进农业劳动力和人口的乡城迁移，并通过农业劳动力和人口的乡城迁移，促进农业的规模化与集约化经营，推进农业现代化进程。
2.以人为核心的城镇化可以通过扩大对农产品的需求，推进农业市场化与产业化进程
与自给自足的小农经济不同，现代农业的一个重要特点是面向市场的商业化生产。城乡二元结构转型初期，城镇人口比重过低，农产品市场十分狭小，受农产品市场需求的约束，自给自足的小农经济无法转变为市场化生产的现代农业。狭小的农产品市场与庞大的自给性农村人口结合在一起，就会使农民陷入丰欠两难的窘境。这是因为，虽然农业劳动生产率水平不高，每一农业劳动力所提供的剩余农产品还非常有限，但庞大的农业人口从总量上看又会形成一个很大的市场供给量，一遇丰年就会出现农产品卖难的现象，由于农产品的需求弹性小，农产品供过于求，价格下降只能带来需求量小幅增长，农民增产并不增收；一旦歉收又会形成较大的供求缺口，甚至会出现农民自给性粮食也难以保证的情况。丰欠两难的窘境不仅会严重影响农民收入水平的提高，还会加大农民的市场风险，不利于农业技术的进步和农业产业化的发展。以人为核心的城镇化进程，一方面可以通过城镇人口的增加扩大对农产品的需求；另一方面也可以通过非农产业对农业原材料的需求扩大农产品的市场容量。随着城镇化进程中城镇居民对农产品的生活性需求和非农产业对农产品的生产性需求的不断增加，有力地促进了农业的市场化生产，并通过农业市场化生产促进农业技术进步，带动农产品深加工行业的发展，推进农业产业化进程。
3.以人为核心的城镇化可以促进乡镇企业向城镇集聚，将农村工业纳入现代化工业体系
以人为核心的城镇化可以带动乡镇企业向小城镇集中，一方面有助于克服农村工业因布局分散所造成的资源浪费和环境污染等外部不经济的弊端；另一方面又可以通过小城镇聚集效应为乡镇企业发展创造基础设施、销售市场、人力资本等有利条件。由于小城镇与大中城市的联系更加密切，乡镇企业在小城镇集中还可以更好地接受大中城市的经济幅射作用，有利于密切乡镇企业与大中城市工业的分工与合作关系，对于提高乡镇企业的技术水平，使之逐步纳入国家现代化工业体系具有重要意义。
4.以人为核心的城镇化可以缓解二元结构转型中的需求约束
（1）城镇化非农产业的专业化分工和迂回性生产，可以扩大社会对中间产品的需求；并通过劳动生产率的提高，增加城镇居民收入，扩大对最终产品的需求。（2）城镇基础设施和居民住宅的建设，以及相关产业的发展，会极大地带动对投资品的需求，并通过投资乘数的作用扩大就业和消费需求的增长。（3）城镇化可以为以耐用消费品为主的非生活必需品创造良好的使用条件，从而可以扩大对非生活必需品的市场需求。（4）农业人口从农村居民转为城市居民，其收入增加和消费观念、消费习惯的转变，有利于促进消费结构升级和提高消费水平。（5）城镇化可以通过促进农业剩余劳动力转移，优化农业资源配置，提高农业劳动生产率来提高农民的收入水平，进而扩大农村市场需求。
发达国家的成功经验表明，二元结构转型是通过工业化、农业现代化与以人为核心的城镇化之间相互作用的良性循环来实现的。如果说工业化和农业现代化是产业发展的必然趋势，是经济结构时序调整或纵向调整的话，那么城镇化则是社会发展的必然趋势，属于经济结构的空间调整或横向调整。二元结构转型过程中，工业化与城
镇化相互关系表现为随着工业化水平的提高，农业劳动力及其家属向城镇迁移，带动了城镇化发展；而城镇规模的扩大和数量的增加，又通过其聚集效应和市场效应为非农产业发展创造了良好的外部环境，城镇化反过来又促进了工业化发展。正是在工业化与城镇化的相互促进的共同作用下，农业剩余劳动力不断向城镇非农产业转移，一方面通过农业规模经营和农产品市场需求的增加促进了农业现代化进程，另一方面又通过农业人口向城镇非农产业集中，促进了工业化和城镇化进程，从而形成了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。
二、以GDP为导向的城镇化进程强化了城乡二元结构
作为世界上人口最多的发展中国家，中国目前正经历着人类历史上规模最大的城市化进程。1978～2012年，我国城市化率由17.9%提高到52.6%，平均每年以1%的速度增长，到2012年底全国城镇人口达7.1亿，是美国人口总数的两倍有余，高于欧盟27国的人口总量，城市化规模居世界第一。但是我国城镇化快速发展过程中城乡二元结构矛盾日益突出。城镇化进程中物质资本与人力资本迅速向大城市集中，导致长期制约中国经济发展的“三农”问题没有得到有效缓解，城乡间经济、社会发展差距不断加大，在农村病严重存在的同时，城市病日益突出。纠其原因在于中国城镇化并不是以人为核心的城镇化，而是具有明显的GDP导向特点。地方政府在城镇化进程中更加偏向土地城镇化而不是人口的城镇化。这突出地表现在两大方面：一是我国城镇化进程中农业转移人口非农化与市民化脱离，利用廉价劳动力推进工业化进程；二是扩张城镇建设用地，通过低价工业化用地与高价城镇化用地来谋求GDP增长和财源扩大。以GDP为导向的城镇化虽然通过利用廉价劳动力的比较优势和城镇化进程中的“土地红利”促进了经济发展，但也强化了城乡二元结构，并带来诸多社会问题。
1.农业资源过度流出。加剧了城乡资源的配置失衡
以GDP为导向的城镇化进程使我国农业资源的流出又增加了两个新的渠道，即土地征用制度和对农民工在就业与社会福利方面的制度性歧视。在以GDP为导向的城镇化进程中，征地制度的不完善为各地方政府借征地之机侵占农民利益提供了制度条件，低价征地高价出让已成为地方政府的“第二财政”来源。2001～2010年全国土地出让金总额为9.47万亿元（根据表1数据计算），仅2010年就高达2.7万亿元，占当年地方财政收入的76.6%（见表1）。
由于我国二元经济体制改革过程中，二元就业制度和二元社会保障制度改革滞后于农业经济体制和企业用工制度改革，进入1990年代以来，虽然有大批的农民工进入城市就业，对繁荣城市经济、吸引外资、缩小城乡差距做出了巨大贡献，但他们在就业、住房、教育、社会保障等诸多方面受到歧视与排斥。农民工通过创造财富，创造国内生产总值，直接或间接地为国家做出各种税费贡献，却没有享受到与城市居民相同的社会福利。因此，农民工通过创造国内生产总值所提供的税收，大部分是农民对国家的净贡献（见表2）。从这个角度看，对农民工的制度性歧视已成为农村资金流出的又一渠道。
虽然改革开放以来，特别是党的十六大以来，财政对农业部门的投入有了较大幅度的增长，但通过金融、土地征用及农民工就业歧视等渠道流出的农业资源远大于国家财政对农业的支出。
2.小农经济与空巢村恶化了“农村病”
农业转移人口的非农化与市民化相脱离，使农民工大多具有兼业性质，城镇化进程中农业经营规模不仅没有随着农业转移人口的增加而扩大，反而由于农地非农化转移等因素持续减少。目前，美国农民人均耕种面积120余公顷，日本则不足2公顷，为美国的1/60，而我国只有日本的1/5，仅为0.4公顷。虽然我国已进人工业化中后期发展阶段，但农业生产仍停留在小农经济阶段。高度分散的小农经济与现代化大生产对农业需求的矛盾，不仅是制约我国农业生产发展的根本性矛盾，也是危及我国粮食安全的基本因素。
农业转移人口不能在城镇定居，不仅会固化小规模农业经营格局，还会由于青壮年劳动力的流出，形成空巢村，恶化农业生产、生活条件。目前我国农村人口中留守儿童、留守老人、留守妇女分别达到5000万、4000万、4700万。农村务农主体为留守老人和妇女，这些人小学、初中文化程度占到70%以上，浙江、江苏务农农民平均年龄已达到57岁，由于耕地抛荒、宅基地废弃等问题的存在，很多空心村处于半荒弃状态，二元经济转型中“农村病”又多了新的表现形式。党国英等专家在湖北、山西、广东、河南、宁夏等地30多个行政村进行了调查，他们以大范围村庄调查数据为基础进行的估算表明，我国村庄空置面积超过l亿亩，相当于全国耕地总量的1/18。
3.资源过度集中于大城市及农业转移人口边缘化，引发了“城市病”
以GDP为导向的城镇化，使得大城市尤其是特大城市通过市场与政府的双重渠道集中了大量社会资源，相对而言中小城市，特别是小城镇资源占有很少。例如，北京集中了全国优质的经济、教育、医疗、文化、行政资源；而与此同时，北京与天津周围却环绕了3798个贫困村、32个贫困县，共计272.6万贫困人口。由于大城市集中了全社会的优质资源，城乡发展差距不断拉大，吸引了大量农业转移人口进入大城市，从而导致人口与资源环境承载能力的矛盾日益突出。近年来我国大城市出现了水资源紧张、交通拥堵、大气环境质量恶化等现代城市病，城市扩张所消耗的资源环境成本甚至超过了它所带来的聚集效应。
以GDP为导向的城镇化进程中，数以亿计的农业转移人口进入城市，却不纳入城镇公共服务体系，不可避免地造成城市资源与环境承载能力的严重不足。目前，我国农民工平均工资均仅为城镇职工的50%左右，2011年外出农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为13.9%、16.7%、23.6%、8%和5.6%，许多城市未将农民工子女纳入公办义务教育体系，农业转移人口基本不能享有城市的经济适用房、廉租房等政府补贴性住房保障农民工群体难以融入市民社会，其边缘化生存状态，使得以农业转移人口为主体的社会底层与以中产阶层为主体的中上层社会的差距越来越大，城乡二元结构正在城镇内部得以复制。
三、推进以人为核心的城镇化的思路与对策
1.推进农业转移人口市民化，稳步提高户籍人口城镇化水平
农业人口市民化是二元经济转型的核心问题。农业人口市民化既可以为工业化提供劳动力资源，并通过人口的聚集效应促进城镇化发展；又可以优化土地资源配置，扩大农业经营规模，从而促进农业现代化进程。发达国家和地区的城镇化进程中，农业人口的非农化转移与永久性乡城迁移基本上是同一过程。我国改革开放以来已有2.6亿农业人口转移到非农产业，但这些转移人口就业稳定性差，收入水平低，难以实现从乡村到城镇的永久性迁移，成为处于边缘或游离状态的特殊群体——农民工。由此，我国的二元经济结构演变为农村农业部门、农村非农部门、城镇现代部门、城镇非正规部门并存的四元经济结构；二元社会结构也演变为农民、农业转移人口与市民并存的三元结构。过渡性的四元经济结构和三元社会结构与传统的二元经济、社会结构相比，无疑是巨大的历史进步，但这种过渡结构长期存在并呈现出固化趋势，已成为二元经济转型的严重障碍。因此，推进以人为核心的城镇化，首要任务是推进农业转移人口的市民化，主要解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。为此要着重做好以下工作：一是通过规范用工制度，取消对农民工的各种就业歧视，建立农民工工资的正常增长机制，提高农民工基本素质与职业技能等措施，稳定农民工就业，增加农民工务工收益；二是要加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模；三是稳步把对农民工的就业服务、子女教育、医疗卫生、社会保障和保障性住房等纳入城市公共服务范围，努力降低农民工定居城市的生活成本；四是要通过农村土地制度改革，让农民有可能通过土地流转收益解决市民化过程中的定居费用，更好地融入城市；五是完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
2.加强城镇化发展的产业支撑，实现产业和城镇融合发展
世界城镇化发展的历史表明，城镇化是在与工业化相互联系相互作用的过程中不断发展的，工业化水平的高低和产业支持的力度是决定城镇化健康发展的重要因素。发达国家城镇化过程中，工业化与城镇化呈现出明显的正相关关系。据测算，发达国家在1820—1950年间，工业化与城镇化的相关关系，达到了0.997的高度。而拉美国家却由于城镇化发展缺少相应的产业支撑，走上了一条“过度城镇化”道路。过度城镇化”所带来的失业严重、收入分配恶化、环境恶劣、社会矛盾突出等诸多经济与社会问题，是一些拉美国家陷入“中等收入陷阱”的重要原因。我国推进以人为核心的城镇化进程，必须加强产业支撑，充分发挥城镇化的集聚效应、市场效应和分工协作效应，提升城镇化就业吸纳能力。一是以新型工业化带动城镇化，实现工业化、信息化、农业现代化与城镇化相互促进协调发展。要用信息技术改造传统产业，提升传统产业竞争力；积极培育新兴战略产业，促进产业结构的优化升级；大力发展第三产业，把生活性服务业、生产性服务业作为优化结构、拉动增长、促进就业的重要保障；通过工业化、信息化、城镇化促进现代农业发展，在保障粮食安全的同时释放更多的劳动力，并通过正规教育、技能培训提高农村人口素质，实现人口红利由“数量型”向“质量型”转型升级。二是把城镇化发展的产业支撑与优化产业布局结合起来，通过产业从发达地区向欠发达地区的梯度转移，形成“雁行”工业化与城镇化发展格局。中西部中小城镇通过承接劳动密集型产业和传统服务业，提高其就业承载力；东部大城市、特大城市则通过低层次产业转移带动劳动力与人口迁移，缓解资源环境压力，并为高新技术产业和现代服务业腾出发展空间，实现产业结构的优化升级。三是促进中小企业发展，增强城镇化发展动力，拓展城镇化就业空间。
3.优化城镇体系结构与空间结构，提高城镇综合承载能力
从农村人口规模庞大、经济发展不平衡、人多地少的资源禀赋等国情出发，综合分析大中城市与小城市、小城镇的优势与不足，兼顾城镇的聚集功能与辐射效应，我国应形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系结构。这一城镇体系结构的好处是，既能充分发挥大中城市的聚集功能，加强生态环境建设，又能充分发挥小城市和小城镇在城乡生产要素流动方面的桥梁和纽带作用，增强大中城市的辐射和扩散效应。现阶段的重点工作，主要有以下几个方面：一是大力发展县域经济，加强小城市和小城镇建设，以带动农村经济的发展和农民收入水平的提高。二是改变城镇行政等级制，在大中小城市和小城镇间合理配置教育、文化、医疗等社会公共资源，减缓人口向大城市，特别是向特大城市的流入，缓解大城市和特大城市的资源环境压力。三是以城市群为主体，实现大中小城市、小城镇协调发展。东部地区要重点发挥大城市、特大城市对中小城镇的辐射力，提升东部城市群的发展质量，加强其对全国经济、社会发展的引领作用；东北和中西部地区要在资源环境承载力强、中心城市发展基础好的地区积极培育区域性城市群，壮大中小城市，带动小城镇发展，使之成为带动东北和中西部地区发展的重要增长极。
要优化城镇空间结构和管理格局。一是要科学定位主城区与卫星城的功能作用和互补关系，改变大城市的单一中心格局，以及围绕这一中心不断向外扩张的“摊大饼”式发展模式，减少城镇居民因居住地与就业地分离所造成的交通拥堵和环境污染；二是要科学规划城镇道路和地下空间，形成四通八达、畅通无阻的交通系统、地下排水系统，以及各种管线集中铺设和维修系统。三是彻底改变在城镇建设和管理上重经济效益轻生态与社会效益的观念，加强对城镇空气污染、水污染等各种污染的防范与治理，注重资源节约与环境友好，实现城镇可持续发展。
4.推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进城乡一体化发展
世界经济发展的历史表明，随着工业化与城市化的推进，城乡差别和矛盾大都经历了由扩大到缩小的历史过程。西方发达国家的城市化是工业化片面发展的产
物，这一过程以牺牲农村、农业与农民利益为代价，导致农村长期处于贫困与落后状态。西方发达国家的城乡矛盾虽然在第二次世界大战以后得到修复和调整，但已付出了巨大的历史代价。发展中国家城市化进程中城乡差别与矛盾更为突出。作为发展中国家的人口大国，我国在城镇化进程中必须认真吸取发达国家和发展中国家城市化的经验教训，妥善处理好城乡关系。据测算，到2020年，中国人口将达14.49亿，届时虽然城市化率将达到55%，但乡村人口还将会在6.5亿以上。因此，中国一定要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进城乡一体化发展。一是要深化农村土地制度改革，保障农民公平分享土地增殖收益；二是要深化财政体制改革，统筹城乡公共产品供给，逐步建立城乡一体化的社会保障、教育、医疗卫生制度，形成城乡一体化的社会基础；三是深化金融体制改革，培育农村金融市场，增加信贷资金对农业的投入；四是健全农业支持与保护体系，增加农民收入，降低农业风险；五是鼓励社会资本投入农业生产和新农村建设，允许企业和社会组织在农村举办各类事业。
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本文选自《当代经济研究》2014年第3期,版权归原作者和期刊所有，如有异议，请联系第一论文网QQ712086967，我们将在第一时间处理。
