十七届三中全会深刻把握当前我国发展的阶段性特征，明确提出要加快农村土地管理制度创新，建立现代化大农业。十八大报告对“三农”工作进行了系统论述，把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，并明确提出，坚持和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。
山东寿光是中国蔬菜之乡，农业产业化起步较早地区之一，是全国改革开放30周年18个重大典型之一，是胡锦涛同志先进性教育活动的联系点。为了现代农业发展需求，加快推进农业适度规模发展，寿光市在实践中加大农村土地流转力度，既保护农民合法的土地权益，又拓宽现代农业规模化经营新路子，并取得了一定的成效。
一、6.7万农户参与了土地流转
寿光市文家街道桑家庄村是蔬菜种植专业村，但20多年下来，已经有2/5的大棚由于设施老化遭到闲置，不仅产生不了效益，还浪费土地。因此，村里决定实施土地流转，统一规划大棚种植园区，每户农民掏10万元的建设费用，便可入驻这个种植园区。集中种植后，大棚数量从1000多个变为200多个，倒腾出来的土地可以搞花卉种植等其他产业，大棚数量虽然少了，但是农民的收益却增多了。“采光、通风，现在比以前强太多了。原先种两个棚，效益也不如现在一个的好。”村民桑显宾说。据了解，同样的面积，新大棚的产量要高50%。
寿光市坚持“依法、自愿、有偿”的原则，以发展高效农业、促进农民持续增收为中心，发挥蔬菜产业优势，做大培强特色农业，不断优化农业产业结构，积极探索农村土地承包经营权流转新机制，取得了明显的成效。目前全市共有农户23.1万户，承包土地面积119.6万亩，土地流转面积15.2万亩，占承包地总面积的12.67%，其中去年新增2.6万亩。通过积极引导农村土地规模流转，全市建立500亩以上的高端农业园区86个，60亩以上畜牧业园区380多个。全市有6.7万户参与了土地流转，签订土地流转合同6.2万份。
二、土地流转必须依法有序
土地是农民最主要的生产要素，进行流转，必须依法有序进行。从寿光工作实际来看，在规范土地流转方面，政府必须发挥好主导作用，这样才能提高农民流转土地的积极性，切实保护他们的权益。
规范土地流转行为。一是规范土地流转程序跟合同。一般按照提出申请、签订合同、备案登记（变更）和收益兑现的流程进行，土地承包经营权流转当事人双方都要签订书面合同；二是规范建立土地流转台账。对全市的农村土地家庭承包、机动地承包和土地流转情况进行了全面登记，建立台账72万份，一式三份，市镇村各存一份，并将信息录入微机，全市联网，实行了动态管理；三是规范确定土地流转收益。根据位置、等级、设施配套等情况，合理确定流转价格，切实保障农民流转土地的收益。充分发挥经管部门的作用，强化指导服务，依托镇经管站建立了土地流转交易大厅，及时为流转土地的农民和项目开发商提供政策咨询和帮助，并协调各方关系，处理相关矛盾。
政府引导政策扶持。一是市政府制定了《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》。去年以来，我市在“确保所有权，稳定承包权，搞活使用权”为目标的基础上，制定了《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》（寿政办发[2011]26号），以发展高效农业、促进农民持续增收为中心，发挥蔬菜产业优势，做大培强特色农业，不断优化农业产业结构，积极探索农村土地承包经营权流转新机制，其中，“龙头企业带动型”土地流转模式得到上级业务部门的充分肯定；二是强化了金融信贷支持，培养重点种植、养殖产业基地，促进土地的连片开发和规模化经营。强化金融信贷支持，切实解决群众贷款难题。去年寿光市利用“土地承包经营权”、“蔬菜大棚所有权”和“养殖大棚所有权”证书抵押向372个大棚种植户和农圣庄园、中慧养殖集团等31家规模经营大户发放贷款2.14亿元。
积极调解流转纠纷。市、镇两级建立了农村土地承包经营纠纷调解工作领导小组。在市信访局专门设立了来信来访接待室，由一名同志具体靠上负责接访工作。在寿光民声网上开通了农村土地承包方面的政策咨询和纠纷投诉窗口，多渠道了解群众的呼声。镇级设立了农村土地承包经营纠纷调解室。坚持逐级调解、先调解后仲裁的原则，充分发挥双方当事人协商、乡村调解和市级仲裁等三种不同手段的特点和优势，因事制宜、综合运用，以求得最佳解决效果。
三、土地流转三大成效
增加了农民和集体收入。上口镇付吴邵村通过土地流转，全力推进股份制农民专业合作社建设，合作社、村“两委”与88户村民签订了土地租赁使用合同，共流转土地300亩，按每年每亩1200斤小麦的保底标准对村民进行补偿，赚钱收益共享，赔本补偿照付，保证了村民利益不受损失。“以前村民承包土地多分散化，而我们要做大做强。通过土地调整流转，村里进行规模化经营。原先每亩土地承包费200元，现在则到了每亩800元，这样在集体www.dylw.net第一论文网土地没增加、村民多分了地的情况下，集体收入反而得到增加。”市机关事务管理局派驻洛城街道南庄村“第一书记”田清科告诉记者。欣航蔬菜专业合作社所得收益除支付每年的土地承包费外，利润部分按村集体占20%、种植大户占70%、流出土地的村民占10%的比例“分红”。从而实现了村集体、村民和种植大户三方合作共赢。今年4月20日，欣航合作社一次性兑付村民土地租赁费22.5万元，村集体分红40万元。
解决了小生产与大市场的矛盾。土地流转催生了一批农业龙头企业和合作社等现代农业经营组织，提高了农民组织化程度，降低了市场风险。目前，我市已发展农产品加工企业410家，农民专业合作社842家，其中，农民专业合作社联合社8家，土地股份合作社7家。带动蔬菜基地40万亩，80%的农户进入产业化经营体系。
加快了城乡一体化进程。十八大报告指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。经过土地流转，一些生产要素向生产大户、龙头企业集中。同时，大量农民从土地上解放出来，他们到企业打工或经商，实现了由农民到工人和市民的转变，有利于农村人口向城镇集中。在土地流转过程中，寿光是从实际出发，推行了迁村并点，大力建设新型社区，为消除城乡差别、破解二元结构、加快城乡一体化发展探索出了一条新路子。
四、当前土地流转存在困难和问题
土地流转总体规模偏小。目前土地流转面积仅占承包地面积的12.67%。
规模化经营程度不高。土地流转大部分是以农户之间的出租、转包为主，以农户的自发和自愿为主，通过村集体或其他中介组织流转的比例仍然不高。
土地流转行为不规范。土地流转合同化程度不高、合同条款不全、流转程序不当、项目审批不严和擅自改变土地用途等，容易引发较多矛盾和纠纷，应引起重视。土地流转矛盾纠纷调处、仲裁体制不健全，缺乏应有的仲裁组织机构，不利于土地流转工作的顺利开展。
（作者单位：山东省寿光报社）
