摘 要:政府采购制度在西方国家有200多年的历史,经历了三个重要的发展阶段。在中国封建社会中,历代政府为了达到各种目的,从市场中采购了大量物资。关于现代政府采购在中国的产生有两种观点。政府采购制度在社会主义市场经济中同样需要大量推广。
关键词:政府采购;历史比较研究;发展规律
一、外国政府采购的形成与发展
简单的政府采购是伴随着财政的产生而产生的,其基本特征是大量的货币性财政收入转化为政府行政所需要的物资,以弥补实物性财政收入的不足。近代规范的政府采购制度起源于18世纪末,已有200多年的历史,分为3个发展阶段。
第一阶段,从18世纪末至二次世界大战前,是政府采购制度的形成时期。1782年英国政府设立文具供应局(Ｓｔａｔｉｏｎａｒｙ Ｏｆｆｉｃｅ),作为政府部门所需公用品采购和管理投资建设项目的机构,并采用公开招标的方式进行采购,即超过一定金额的政府采购必须经过公开、竞争的程序,规定了一整套政府采购的程序及规章,开政府采购之先河。该机构逐步发展成为国家物资供应部,专门负责对政府部门所需物资的采购工作。
政府采购制度首先在英国出现,有其客观原因。一是英国从18世纪60年代开始的产业革命,为政府采购提供了充裕的产品;二是财政支出规模扩大,要求财政提高支出效益,而实施政府采购是其方法之一;三是财政收入总额增加。1755年,英国关税超过150万英镑,消费税超过350万英镑,与1688年相比,关税增加近一倍,消费税增加5倍。1694年成立了英格兰银行,标志着中央银行的产生,推动了公债制度的发展。1749年,英国国债达到8100万英镑,在7年战争(1756～1763年)开始时,国债达12200万英镑。
瑞士制定和实施采购制度也有200多年的历史。同一时期,美国联邦政府将政府采购制度引入民用部门。美国建国后十分关心财政支出管理问题,这在一程度上来自于分权思想(理论基础为孟德斯鸠的政治理论),以及人们对滥用财政资金的关注。美国财政审计系统在《1789年财政部门法》中已做出规定。1792年,联邦政府通过政府采购的第一部法律,将联邦政府采购供应品的责任赋予美国首任财政部长亚历山大·汉密尔顿。1861年,联邦政府拟定的一项法律要求每一项采购至少有3个投标人,规定了采购机构、官员应遵循的程序和方法。1868年,国会通过法律确立了公开开标和公开授予合同的程序。
第二阶段,从第二次世界大战至20世纪70年代中后期,这是政府采购制度的发展时期。19世纪末至20世纪初,资本主义社会进入垄断时期,依靠市场机制的自发调节已不能维持经济的均衡发展,难以在均衡遭到破坏的情况下恢复均衡。30年代的经济危机以及随后而来的持续大萧条就是这种状况发展到极点的表现,凯恩斯主义应运而生,并于二次世界大战以后被各国奉为“国策”,纷纷放弃自由放任的传统,采取国家直接干预经济的措施,并将财政政策作为主要的政策手段。政府采购获得了新的意义,不仅是优化支出管理的方法,而且是国家调控经济的手段。
“二战”之后,各国经济增长最快的部门是服务业,而服务业中增长最大的是公共服务。1929年,美国公共服务在全社会产品和服务采购总值中占12.5%,到1963年占27%以上。1929年,美国有446.5万人受雇于政府和公共服务机构,占劳动力总额的9.7%。1960年,有1358.3万人在公共服务机构中工作,占总就业人数的20%。1950～1960年,在经济领域内增加的每10个新职位中,有9个属于公共部门。美国《联邦采购法》也明确规定公共工程属于政府采购的范畴。
1947年,美国国会通过《武装部队采购法》,确立了国防采购的方法和程序,并将武装部队军需品集中采购的责任赋予国防后勤局。1949年国会通过《联邦财产与行政服务法》(Ｆｅｄｅｒｅａｌ Ｐｒｏｐｅｒａｔｙ ａｎｄ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｍｔｉｖｅ Ｓｅｒｉｍｃｅ Ａｃｔ)。该法为联邦总务管理局(Ｇｅｎｅｒａｍｌ Ｓｅｒｉｖｅｃｅｓ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｍｔｉｏｎ, ＧＳＡ)提供了统一的采购政策和方法,并确立了ＧＳＡ为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权利。美国总统预算和行政管理办公室的专设机构———联邦采购政策办公室负责采购立法,制定采购政策,管理联邦采购管理委员会,协调立法机构、采购委员会、产业界、法院部门之间的关系。
第三阶段,从20世纪70年代中后期开始,主要特点是政府采购的国际化。“二战”后,许多发展中国家建立了集中采购制度。韩国在1949年1月建立了第一个统一采购机构———对外援助临时供应办公室,负责利用政府外汇基金购买政府所需的物品。1955年1月,韩国将采购和供应集中到一个机构,即对外供应办公室,采购资金来源包括政府外汇基金、外国援助基金和政府贷款。1966年,成立供应办公室,统一负责对外采购和国内采购、重点工程采购、企业需要的重要原材料贮存采购及供应事务。将中央政府部门1500万特别提款权(Ｓｐｅｃｉａｌ Ｄｒａｗｉｎｇ Ｒｉｇｈｔｓ,ＳＤＲ)的工程采购、地方政府部门500万特别提款权的工程采购纳入政府采购。1997年1月,将供应办公室改为采购厅①。目前,韩国计划进一步完善政府采购管理体制和运行机制,如建立信息网络,提高透明度、公开性、竞争性。韩国由经济财政部制定采购政策,采购厅负责采购。
随着世界经济区域化和全球化进程的加快,曾经是封闭和独立的政府采购市场逐步走向开放,政府采购开始进入国际贸易领域,成为国际贸易谈判的重要内容。国际政府采购制度的形成是伴随着国际贸易一体化的进程而形成的,但却落后于这一进程。1946年在起草《关贸总协定》时,政府采购被视为例外领域。1947年《关贸总协定》第三条规定,政府采购是政府采购物品,且此物品供政府自用,而非用于商业性零售或生产性销售。由于国际贸易的发展,每年政府采购金额达数千亿美元,占国际贸易总额的10%以上。同时,在政府采购中的歧视性做法也越来越明显,歧视性政府采购已成为国际贸易的一个严重障碍。70年代以来,一些国际组织开始了对各国政府采购进行国际制度化和规范化的运动。于是,在1976年的东京回合上成立了政府采购专门小组。1979年4月12日,东京多边贸易谈判在日内瓦签订了《政府采购守则》,并将最惠国待遇原则、国民待遇原则、非歧视原则和透明度原则等延伸到政府采购领域,从而使政府采购在法律、规则、程序和措施方面建立了统一的国际标准。协议于1981年生效,它管辖的政府采购范围是15万特别提款权以上的项目。1987年,对《守则》的内容进行了修改,使规定更加具体,并于1988年2月14日生效。1993年12月,缔约国在乌拉圭回合谈判中就《政府采购协议》(ＧＰＡ)达成基本意向,于1994年4月正式签署,1996年1月1日生效。《协议》的形成标志着国际政府采购制度的初步形成。《协议》是世界上第一个规定在政府采购方面各缔约国权利和义务的法律框架,设立了统一的国际标准。此后,各地方经济组织和国际经济组织相继在有关的贸易政策中明确了政府采购的准入条款,或专门制定政府采购协定,规定缔约方应给予同等机会的市场准入。随着1995年世贸组织(ＷＴＯ)的诞生,《协议》作为世贸组织下的一个诸边协议于1996年生效,并将传统的货物、工程和服务领域扩大到港口、机场、供水、电力和城市运输部门。
其他国际组织也制定有政府采购的法规。联合国国际贸易法委员会从1986年起着手政府采购领域的工作,准备为各国在建立新的采购法律和程序,或改进现有采购法律和程序方面提供一个蓝本。1993年该委员会制定了《政府采购货物与工程项目示范法》。1994年修改为《政府采购货物、工程与服务项目示范法》(Ｍｏｄｅｌｌａｗｏｎ Ｐｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ ｏｆＧｏｏｄ, Ｃｏｎｃｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ)。此外,亚太经合组织有《政府采购非约束性原则》,国际复兴开发银行和国际开发协会有《贷款、信贷采购指南》等。
欧共体在其区域内建立国际政府采购制度的尝试要比《政府采购守则》早13年。为了在欧共体范围内消除贸易壁垒,促进货物、资本和人员的自由流动,早在1966年的《欧共体条约》就对政府采购做了规定,后又颁布了《欧盟采购指令》。1971年起,欧共体相继通过了两个有关政府采购在共同体内公开招标的法律:“政府工程招标指令”(ＥＥＣ70/305 Ｐｕｂ ｌｉｃ Ｗｏｒｋｓ Ｄｉｒｅｃｔｉｖｅ)和“政府部门货物采购招标指令”(ＥＥＣ77/62 Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｔｏｒ Ｓｕｐｐｌｙ Ｃｏｎｔｒａｃｔｓ Ｄｉｒｅｃｔｉｖｅ),率先将政府采购区域化、制度化。后来欧盟在该条约的指导下,相继颁布了公共采购各领域的“委员会指令”,构成了独具特色的公共采购法律体系。
为了规范政府采购行为,西方政府采购较为规范的国家都制定了完整科学有效的法规体系,如美国不仅在《美国国会大典》中有规范政府采购的条款,单独成文的法律,如《合同竞争法案》、《联邦采购政策法案》、《小额采购业务法案》、《美国产品购买法》等也达10多个。
除了政府采购的法规以外,各国还专门设立政府采购机构,如法国的公共购买集团委员会、加拿大的采购中心、菲律宾的供应协调局。个别国家由财政部门进行集中采购,如新加坡由财政部预算署的采购和支出政策处负责制定政府采购政策和指南,对提供商品、工程和服务的供应商或承包商进行注册,对供应商的上诉进行仲裁,派员监督各部门自主进行的采购,并负责集中采购纸张、大米等有限物品。而英国的财政部则负责采购政策的制定、采购执行情况的检查、监督以及采购专业人员的培训和管理等。
二、我国政府采购的产生与发展
在我国古代社会中,政府实物性财政支出需要主要通过贡纳和赋税来满足,但并不是所有的实物都可以通过贡税来取得,不排除有一部分支出所需的物资通过政府在市场上采购来满足。这可以说是政府采购的原始形态。
在西周时期的二百多年间,我国的工商业发展已达到一定的规模,政府为了稳定经济,在市场上收购一些多余的物资,既可以用于财政支出,又可以用于调节物价。有两条资料可以反映这一点。《周礼·地官·廛人》记载:“凡珍异之有滞者,(廛人)敛而入于膳府”。“敛”指管理市场的官员大量低价收购积压的珍禽异兽,集中到膳府,既解决了商品积压的问题,又降低了膳食成本。另据《周礼·地官·泉府》记载:“泉府,掌以市之征布(币),敛市之不售、货之滞于民用者,以其贾买之,物而书之,以待不时而买者,买者各从其抵①”。
春秋战国时代,政府购买行为日益影响到社会的方方面面。《太平御览》记载:“秦始皇四年七月,立太平仓,丰则籴,欠则粜,以利民也。②”而真正的政府大量采购———均输制度始于汉代。《汉书》记载:“诸官各自市相争,物以故腾跃,而天下赋输或不偿其僦费,乃请置大农部丞数十人,分布主郡国,各往往置均输盐铁官,令远方各以其物以异时商贾所转者为赋,而相灌输”。在传统贡纳制度中,各部门在各地争购物资,导致物价昂贵;而各郡国向中央输送贡物,因长途运输,有的运费超过原价。均输是官府把各地贡物运到卖价高的地方出卖,钱交给中央或购买所需物资③。
后汉时,均输平准的对象已由粮食扩大到所有货物,采购的时间、对象相当复杂。《后汉书》记载:“开委府于京师,以笼货物,贱则买,贵则卖,是以县官不失实,商贾无所利,故曰平准。④”还设立“常平仓”进行实物周转。在宋代实行市易制度,“选官于京师置市易务,商旅物货滞于民而不售者,官为收买。……赐内藏库钱一百万缗为市易本钱。⑤”以后历朝历代都有此类制度。
对于我国现代政府采购制度的起始问题,学术界有两种观点:一是始于1980年的招投标制。主要理由是招投标制符合政府采购的基本特征。首先表现在招投标主体是政府部门和国有企业,招投标资金是国有资金。其次表现在招投标活动是在公开透明的状态下进行的,招投标信息和程序公开,过程和结果公开。最后表现在招投标活动要受到主管部门制定的规章约束,招投标方法是政府采购的主要方法。二是始于1995年上海市对财政专项设备购置实行政府采购试点。财政部也持这一观点,即以财政部门为主体的机关公务车、保险、电器、专用设备、高档办公用品和计算机网络等的采购试点。1995年上海制定了我国第一个政府采购管理办法。我们认为这一观点更切合实际。1997年初河北省在行政和政法系统进行政府采购试点,然后扩大到省直机关事业单位,仅省直机关事业单位每年就可节约1500万元以上。1997年1月,深圳市采用邀请招标及服务竞争的方式,选择了两家保险公司为公务车提供保险服务。通过公务车定点修理厂招标,一年节约2000万元。首次以立法的形式颁布实施《深圳经济特区政府采购条例》,这是我国第一个政府采购地方性法规。1997年11月,重庆市对市级行政单位65辆公务车采用公开招标的方法采购,比原来财政安排节约350万元,节约率19.7%。重庆市发布了《政府采购物品及资金来源表》、《重庆市政府货币招标采购办法》和《政府采购支出财务处理办法》,将政府采购朝标准化方向发展。截止1999年底,全国已有28个省、自治区、直辖市和计划单列市建立政府采购机构,中央机关的政府采购工作选择了卫生部、国管局、民政部、海关等部门作为试点。1998年11月第九届全国人大常委会第五次会议将制定《政府采购法》列入立法规划,预计于2002年实施。1999年4月财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》,7月,颁布了《政府采购招标投标管理暂行办法》和《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》。监察部、财政部、审计总署提出了《关于2000年执行政府采购制度工作的意见》。
政府采购的节约率为10～30%,但我国的政府采购规模较小。西方国家政府采购规模一般占ＧＤＰ的10～15%,占财政支出的三分之一。因此,我国的政府采购规模应在8000亿元或4000亿元左右。据财政部统计,1998的政府采购量为31亿元,1999年不到100亿元,为政府采购支出的3‰,2000年为327.9亿元,占ＧＤＰ的4‰和财政支出的2%左右,节约资金52.5亿元,其中预算资金节约25.7亿元,节约率为11.6%。从2000年政府采购的项目构成看,主要为货物类采购,占67%,其次为工程类和服务类采购。从采购品项目看,集中在汽车、计算机、复印机等一些大宗通用产品。2000年全国政府采购汽车3.95万辆,计算机21.2万台,两项占20%。我国政府采购仍有强大的运作空间,实行政府采购是大势所趋。世贸组织的《政府采购协议》本不是入世必签的文件之一,但一些发达国家要求我国在入世时必须签署,对外开放政府采购市场。******主席在亚太经济工作会议上对外承诺,中国将在2010年对外开放政府采购市场。“规范政府采购行为,全面推行政府采购制度”已列入“十五”计划纲要。2001年我国进一步扩大了政府采购的规模和范围,逐步将大型商品、跨部门通用商品以及投资额较大的工程纳入政府采购范围,采购规模可以比2000年翻一番。
三、探析政府采购源流关系的基本结论
其一,政府采购主要是指“政府集中采购”,本文所讨论的“政府采购”也指“政府集中采购”,并建议在今后的制度规定和法规行文中使用“政府集中采购”这一概念。因为“政府采购”一般是指“公共采购”,相对于“私人采购”。从我国改革开放二十多年中采购支出管理的实际来看,主要是实行效率低下、问题丛生的政府分散采购。这样,财政采购支出管理客观上分为分散采购和集中采购两种。因此,我们现在所进行的政府采购制度改革,应该明确为“政府集中采购”。笼统地说“政府采购”容易使人产生过去的“政府分散采购不是政府公共采购”的误解。如果形成“政府采购包括分散采购和集中采购”的理念,就可以明确“政府采购”不等于“政府集中采购”,我国现在推行的是“政府集中采购”。
其二,政府采购是政府干预市场的产物。从对政府采购的历史考察中我们可以发现,政府采购的产生虽然萌芽于自由市场经济,但最终是在政府干预的市场经济条件下确立的。成熟的政府采购制度成为政府干预经济的一种手段,它是国家对经济生活进行宏观调控的手段。在市场经济条件下,政府是市场上最大的单一买主。在发达国家,政府采购占ＧＤＰ的15%以上,还将随着国家干预经济力度的增大而增大。因此,政府通过控制采购的方向、数量、结构来调控一国经济的发展。
其三,建立政府采购制度是世界经济一体化的要求。建立政府采购制度最初旨在优化财政支出,随着世界经济一体化格局的形成和发展,政府采购制度已延伸到国际贸易领域,开放政府采购市场已成为贸易自由化谈判的一个重要方面。企业要生存和发展,必须走向世界市场,也就必然进入他国的政府采购市场,由于开放政府采购市场是相互的,因此,也就迫使各国必须建立与国际惯例相衔接的政府采购制度。如何建立规范的政府采购制度已成为我国加入世贸组织之后的重要课题之一。
参考文献:
[1]陈锡桃.深圳政府采购实践与探索[Ｍ].海天出版社,2000.
钟明.中国政府采购实务操作全书[Ｍ].中国审计出版社,2000.
[美]杰克·瑞宾、托马斯·Ｄ·林奇.国家预算和财政管理[Ｍ].中国财经出版社,1990.
注释：
①《宋会要辑稿》第六册,第5455页。
②《盐铁论校注》,古典文学出版社1958年版,。
③孙翊刚:《中国财政史》,中央广播电视大学出版社1984年版,第51页。
④《七国考·秦食货》,中华书局1956年版,第89页。
⑤“抵”,资本。
