党的十七大报告指出：加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。”处于计划经济向市场经济过渡的体制转轨和社会转型期的中国，新旧体制之间的摩擦和冲突使得经济运行中难免出现一些既不同于传统计划经济，也不同于市场经济的新情况和新矛盾。当前，经济体制改革和政府职能转型等相继进入攻坚阶段，步入体制转型的中后期，市场化改革空前加速，政府改革已经严重滞后于经济体制改革的进程。如何转变政府经济管理职能，以适应这些新情况、缓解新矛盾，成为非常突出且不能回避的问题。近几年，学界对政府职能及其转变问题关注和研究的很多，但探讨政府经济管理职能的文章较少。本文旨在探索市场经济条件下政府经济管理职能的定位及其实现策略，以期为我国政府改革和职能转变提供思路参考和实际借鉴。
一、市场经济条件下的政府经济管理职能构成
政府经济管理职能即政府在一定历史时期，根据社会经济发展的需要而担负的组织经济建设的职能和功能。政府的经济管理职能作为政府职能的一个重要部分，有着特定的含义。概括地说，政府的经济管理职能是指政府对国民经济进行全局性的规划、协调、服务、监督的职能和功能，是为达到一定目的采取的组织、干预社会经济活动的方法、方式、手段的总称。作为上层建筑，它必须为经济基础服务，且根据社会发展和经济基础的变革，进行不断调整和重构。
（一）政府宏观经济管理职能及其手段
与国民经济的宏观与微观两个方面相对应，政府经济管理职能也相应地分为对宏观经济和微观经济的管理。美国经济学家萨缪尔森将政府宏观经济管理职能归纳为提高经济效率、实现社会公平、促进宏观经济的稳定与増长以及执行国际经济政策四个方面。一般来说，为稳定宏观经济，保证整个国民经济的正常运行，政府宜采取以下手段实现其管理职能：提供基础设施、计划引导、政策调节以及运用“最后手段”（指除了财政、金融等调节手段外，政府在必要时可运用的非常规手段。主要有价格和工资管治、外汇和外贸管治、特别税收措施、商品配给措施以及对某些经济活动的特殊管理等）
（二）政府微观经济管理职能及其手段
政府对微观经济的管理，主要是指对从事工业、农业、商业等经济活动的企业和个人的管理。理论上政府对于微观经济的管理应当开放搞活，但这并不意味着政府完全可以放任自流。政府应通过法律和法规的形式，规定经济个体不应干什么，防止它们可能损害他人和社会利益的消极行为，保障市场机制有效运行，提供微观经济活动的良好环境。微观经济管理职能是指政府对供给、需求、产品市场等微观经济领域进行干预、管理的职责和功能。微观经济管理的目标是在存在自然垄断和信息不对称问题的部门，使资源配置相对合理，提高经济效率，确保公平正义。日本经济学家植草益认为，政府微观经济管理的范围可分为三部分：“公共供给”，政府通过税收等方式取得公共财政收入，用以提供公共物品和公共服务；“公共引导”，政府为解决不完全竞争、社会公平等问题，引导经济主体活动的政策行为；“公共管理”，政府为解决市场失灵，依据法律赋予的权力约束经济主体活动的政策行为。为此，政府应该在既开放搞活，又限制市场经济消极作用的原则下通过以下手段，对微观经济进行管理：价格规制，包括价格监督、最高限价等；劳动保护，建立和执行涉及“劳资关系”的法律等；保护和促进竞争，以使市场机制有效地发挥调节功能；保护自然环境，政府通过直接控制、罚款、补贴等措施担当起保护自然环境的责任；质量规制，通过对商品质量的严格规定，防止假冒伪劣商品的出现，提高经济竞争能力。
二、我国政府经济管理职能定位及其实现策略
（一）我国政府经济管理职能定位中的问题
从1978年改革开放开始，我国进入了具有历史意义的社会转型时期。市场经济体制逐步取代计划经济体制，社会主义市场经济体制开始建立并日趋完善，政府职能也相应开始转变。但由于行政理念转化、部门利益制约、与行政相关的各种体制转换以及政府自身能力的提高需要一个渐进过程，因此我国政府在职能建设和行使上一直存在越位、错位和缺位的问题。
政府职能“越位”是指政府做了不应该由它做的事情，具体表现为：政府职能与市场功能不分；政府组织与企业组织不分；政府组织与社会中介组织不分；政府组织与事业组织不分。政府职能的“错位”是指政府没有做好应该做好的事情，主要表现在政府职能分工定位上存在交叉和混淆的情况。政府职能的“缺位”是指政府没有做它应该做的事情，主要表现在本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”政府一味从经济发展中寻求显而易见的所谓政绩，忽视了社会发展和公共服务职能，导致我国公共产品供给严重不足，广大人民群众难以享受改革开放的成果，社会主义优越性无法得到充分显现。121政府职能的整体上存在的“越位、错位和缺位”问题，实际上也就是我国政府经济管理职能定位中存在的问题。
（二）明确政府经济管理职能定位的原则
解决政府经济管理职能定位中的问题，必须明确需要遵循的原则。
1.以适度性为基本准则。伴随计划经济体制向市场经济体制转换过程中的政府职能转变蕴含着两种类型：一是适应市场经济发展的政府职能转变；二是适应在市场经济基础上社会事业发展的政府职能转变。改革开放以来，我国政府职能的转变基本上属于第一种类型。这一转变适应了我国经济发展的客观需要，所以我国多数地区特别是沿海地区已经充分感受到了这种政府职能转变的效应。由于我国地区发展的不平衡，当前西部相对落后地区政府经济职能的首要任务仍然是积极发展市场经济，适应市场经济发展的政府职能转变；而在一些先进发达地区，则应开始市场经济基础上社会事业发展的政府职能转变，也就是政府在经济管理职能方面应该做到的“公共服务型的政府”，这是经济发展到一定水平上必然产生的政府转型。
2.以科学发展观为指导。解决转变政府经济管理职能中存在的突出问题，必须与确立科学发展观紧密结合起来，以科学发展观为指导。只有以科学发展观作为深化行政管理体制改革和转变政府经济管理职能的指导方针，才能确保政府管理创新和政府职能转变沿着正确的方向顺利进行。因为，只有树立科学发展观，才能牢牢地把握执政兴国的第一要务，使转变政府职能始终围绕着经济建设这个中心来进行；只有确立科学发展观，才能使政府在经济发展中准确定位，为实现“五个统筹”发挥作用；只有确立科学发展观，才能充分发挥政府在宏观调控中的作用，防止盲目投资和低水平重复建设，防止经济发展的大起大落；只有确立科学发展观，才能强化政府社会管理职能和公共服务职能，从根本上解决经济建设与社会事业建设“一条腿长、一条腿短”的问题。
3.以建设和谐社会为终极目标。构建社会主义和谐社会是我们党从全面建设小康社会的全局出发提出的重大战略任务，反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。努力建设一个“全体社会成员各尽其能、各得其所而又和谐相处”的，以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为基本特征的“社会主义和谐社会”是整个建设中国特色社会主义历史时期内治国理政的核心理念。同样更应该成为现阶段和今后一段时期我国经济管理职能转变所要达到的终极目标。
（三）从主体角度看政府经济管理职能定位及其实现
1.从政府自身看其经济管理职能定位及其实现。一要明确政府经济管理职能的边界。“选择越倾向于市场，其体制就会面临更多导致市场缺陷的危险；选择越倾向于非市场，其体制就会面临更多导致非市场的危险。”要走出市场与政府的两难选择必须在确立市场机制对资源配置的主导地位的同时，明确政府经济管理职能边界，以避免或降低政府在介入、干预经济运行中的“失灵”程度，真正达到弥补市场失灵的效果。一个合理的政府理所当然地只能是有限的政府。转变政府经济管理职能应强化“看不见的手”，弱化“看得见的手”。做到凡是市场能运作的，政府不包揽；凡是企业能自主经营的，政府不干预。各级地方政府的经济管理职能应着重在以下几个方面“补位”制定规则，特别是产权的界定与保护，为市场机制发挥作用提供制度保障；监督市场运行和维护平等竞争，大力整顿和规范市场经济秩序；调节社会分配和组织社会保障，扭转收入差距扩大的趋势；控制人口増长，保护自然资源和生态环境管理国有资产和监督国有资产经营-弥补所有者“缺位”。二要完善政府公共服务职能。虽然政府公共管理职能不属于本文研究的重点，但他们都属于政府的职能范畴，其经济职能边界的缩小，必然意味着政府公共职能边界的强化。随着市场经济的不断完善，政府参与微观经济逐渐减少，对公共服务职能更高的要求便凸现出来。因此，必须采取强有力的措施，完善政府公共服务职能：全力扩大就业，健全社会保障体系；加强基础设施建设，提高公共服务水平；完善公共行政体制，提高公共服务质量和行政水平。
2.从企业（市场漁度看政府经济管理的职能定位及其实现。企业是市场竞争的主体，因此，政府在这方面的职责主要是培育壮大市场主体提升我国经济的竞争力。
一要优化运行机制，大力提升制度竞争力。要建立退出机制，大力推进国有资本退出竞争性领域。通过引入竞争机制，进一步放宽对民资的行业限制和准入门槛，加速形成有利于増强经济活力的所有制格局。完善监管机制，在充分发挥市场机制作用的同时，规范市场经济秩序，降低企业交易成本，为企业规范、有序竞争创造一个有效率的市场环境。
二要优化组织结构，大力提升资本竞争力。把做大竞争资本、培育优势企业，集聚优势资源作为经济发展的重大战略全力加以实施。大力推进条件成熟企业的上市工作，实现资本运作的新突破。整合企业品牌优势、人力优势、资本优势，培育一批拥有自己的核心技术的强势企业；着力培育中小企业，促进中小企业快速成长。
三要优化资源供给，大力提升科技竞争力。赢得区域经济和企业的长远发展，必须牢固树立“人才资源是第一资源”的观念，大力培养引进高层次、创业型人才。大力实施创新型国家、创新型省份、创新型城市建设战略；紧紧抓住新一轮科技革命带来的机遇，加速信息技术对各个产业的渗透和融合，努力提高自主创新能力和水平，提升传统产业，发展新兴产业。
3.从第三部门（社会）看政府经济管理职能定位及其实现。第三部门，有人称之为“非政府组织”。它是针对第一部门政府组织和第二部门企业组织而言的，是非政府、非营利的社会组织。
所有从社会结构方面来看，现代社会结构有三大要素构成：私人领域、国家领域和公共领域。私人领域的核心是企业组织，国家领域的核心是政府组织，公共领域的核心是第三部门的各种社会组织。企业组织、政府组织、社会组织在现代社会中相互依存、相互促进，形成“铁三角关系”共同推动社会和谐发展。没有保证个人能自主从事经济活动和追求个人利益的私人领域就没有经济的増长和社会的繁荣；没有凌驾于社会之上的国家领域，没有靠强制力量进行社会管理和社会服务的各级政府组织，就没有良好的社会秩序；同样，没有发达的公共领域中各种社会组织积极有效地开展活动，就不能弥补政府组织和企业组织的不足，就不能满足人们多样化的需求。总之，第三部门是现代社会结构中不可或缺的要素，它的兴起和发展是经济市场化、政治民主化和社会自治化的结果，是社会和谐的需要。随着我国市场经济的不断完善和行政改革的不断深入，政府、社会和市场的关系需要做出相应的调整，在政府和市场“失灵”的领域内，对第三部门的需求越来越大。
目前，我国正处在构建社会主义和谐社会、完善市场经济体制的关键时期，在这一过程中极易出现“市场失灵”与“政府失灵”的现象。“全能政府”向“有限政府”的转变，需要第三部门承接以往由政府包揽的市场调控以及组织生产公共产品或服务的供给职能，以有效弥补市场失灵和政府失灵所带来的缺陷，促进社会和谐、协调发展。所以，政府尤其要注意把某些自身担负的但适合第三部门承担的职能让渡出去，以发挥好第三部门的作用和功能。
（四）从职能方面看政府经济管理职能定位及其实现
全面履行政府经济职能，“越位”要“退位”“缺位”要“补位”。过去政府一是职能存在“越位”，不该管的管了。与成熟市场经济国家相比，我国政府起作用的领域要更多一些。但重要的并不是政府作用的“多少”，而是如何解决好政府作用“定位”的准确性和政府作用“范围”的合理性。二是职能存在“缺位”，该管的没管起来。因此，政府要从那些不该管的事务中解脱出来，腾出手来抓政府该管的事，真正把政府经济职能转变到依靠法律和经济手段调控经济和管理社会事务。
1.强化宏观经济管理。对于在市场经济条件下，要不要政府的干预和宏观调控，历来存在两种对立的观点：第一是以亚当•斯密的自由放任理论为基础，后经米塞斯•哈耶克加以发展，再由弗里德曼的货币主义加以充实的市场自由主义论；二是凯恩斯主义的政府干预理论。两种观点都是针对当时的经济困境，并都在一定历史条件下发挥过积极作用。中国作为一个正处于市场化进程初期的体制转型国家，要经受住市场经济和融入国际经济的考验，离不开一个强有力的政府的领导和帮助。邓小平曾指出：“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”因此，中国政府必须具有较强的宏观管理能力。具体讲要发挥好如下三种职能：
一是战略引导职能。即政府围绕国民经济总量平衡和国民经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导国民经济结构，推动经济社会协调、健康发展。加强中长期规划的研究和制定。这是转变政府经济管理职能的重要任务和途径。只有加强对影响经济全局重大问题的研究，正确判断国际环境的变化趋势，才能从统筹城乡、统筹地区、统筹经济社会、统筹人与自然相和谐、统筹国内经济与对外开放的高度，从全面、协调和可持续发展的高度，提出符合我国国情的中长期发展战略、基本任务和产业政策，把经济増长的潜力最大限度地挖掘出来，使国民经济能够在较长时期保持快速健康増长，推动社会全面进步。
二是平衡协调职能。即一方面通过适时调整宏观财政和货币政策，保障社会总需求和总供给的平衡，防止经济大起大落；另一方面，针对我国地区发展不平衡的实际，采取诸如转移支付等政策，支持帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域差距，依靠收入和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾社会公平。
三是保护职能，即通过合理政策引导和信息提供等手段，帮助企业规避市场和国际化风险，努力实现本国利益在激烈的国际市场竞争中取得最大化。比如我国纺织品出口受到欧美国家设限，迫于欧美国家的强大压力，我国政府决定从2006年8月10起对受到欧盟进口数量限制的17种纺织品停止征收出口关税。按国际惯例加大对生产者、消费者的保护，对农业产业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保护公平竞争等。
2.弱化微观经济管理。在计划经济条件下，政府既是管理者，又是经营者、所有者，政府的多重角色，决定了政府是无所不包、无所不干的全能型政府。社会主义市场经济体制的确立，改变了政府权力支配社会的格局，使市场成为资源配置的主体，要求政府微观管理从经济生活中退出。由于受传统思维的影响和局部利益的驱动，目前这种退出并未完全到位。为此，进一步弱化政府微观经济管理职能已是当务之急。一方面弱化政府对资源的控制职能，从根本上改变由政府统一计划、配置人财物的权力模式，将这种职能切实交还给市场。对于政府在微观经济中的一些审批权、管理权、制约权也应逐步减少和取消。使政府经济权力从无限变为有限。另一方面，弱化政府对微观经济的干预职能。在市场经济条件下，只有在市场失灵的领域，政府干预才是合理的。
企业是市场经济发展的细胞和微观基础，建立市场经济体制就必须塑造和培育出这一市场主体。为此，要切实推进政企分开。一是政资职能分开，即政府的行政管理职能与国有资产管理职能必须分开。这是政企职责分开的基础。如果政资职能不分，政企关系就无法理顺，就不可能建立起公平的市场经济秩序，也不可能使行政腐败问题得到解决。二是政企职责分开，必须明确划分和分离政府与企业各自的职能。政府只对国有企业履行出资人代表职责，确保国有资产保值増值，不干预企业生产经营活动。企业依法自主经营，把应由政府承担的社会保障职能交还给政府。
3.科学划分中央与地方的经济管理职能权限。要按照中央统一领导，充分发挥地方主动性和积极性的原则，在维护中央权威和尊重地方政府利益的前提下努力寻找兼顾中央和地方利益的平衡点，进一步明确中央政府与地方政府各自的职责权限，推动中央政府与地方政府关系规范化、法制化，使地方政府分权与中央政府集权达到动态统一于平衡。按照分工原则，合理划分中央和地方政府的职能，建立一个既有中央权威、又能发挥地方积极性的政府纵向管理系统。明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于地方性事务由地方管理，以提高效率、降低管理成本、増强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别情况，分清主次责任，规范垂直管理部门和地方政府的关系。在建立和维护市场秩序方面，中央负责有关全国统一市场的立法、执法和必要的行政规章；地方根据中央确立的法律和行政规章制定一些适应本地特殊情况的执行细则，在维护全国统一市场秩序的前提下维护本地市场的竞争秩序。在经济调控方面，国民经济的总量调控权由中央政府掌控；地方政府在经济调控方面的权利，主要体现在地方公共基础设施建设和本地公用事业服务方面。在提供必要的公共物品和公共福利方面，国防建设、社会保障、邮政、铁路以及其他省际性基础设施和公共服务，由中央政府统一负责；城市公用事业服务（公交、水电气供应）、市县镇际公共基础设施和公共服务，由各级地方政府负责；水利、生态环境、功利性教育、文化、体育、卫生事业，以及其他介于前面两者之间的公共基础设施和公共服务，由中央和地方政府共同负责。
总之，在当前深化经济体制改革，完善社会主义市场经济体制建设，构建社会主义和谐社会的大背景下，作为政府主要职能的经济管理职能的重新定位问题显得尤为重要。面对现存的问题，找出相应的对策，改进和完善政府经济管理职能，实现经济管理职能的顺利转变，才能保证社会的稳定和谐与经济的又好又快发展。
作者：刘文俭1，姜亦风2（1.中共青岛市委党校管理学教研部，山东青岛2660712；中国海洋大学法政学院，山东青岛266071）
