摘 要：笔者对濮阳市“城中村”进行了调查研究，本文介绍了濮阳市城区“城中村”的现状，分析了“城中村”存在的主要问题与困扰“城中村”问题解决的几个难点，并对“城中村”问题的解决途径提出了建议。
关键词：城中村；建设；管理
“城中村”是在我国城乡二元管理体制下，城市快速发展，规模急剧扩张，城市包围村庄，村民无土地资源从事农业生产，但其户籍、土地权属、经济组织形式和管理特征等仍然保留原有农村形态的现象。这些“城中村”存在着卫生、安全、治安等大量社会问题，严重影响着濮阳市的城市形象，社会各界反映很大，要求逐步改造我市的“城中村”。
一、濮阳市城区“城中村”的现状
1、村庄状况
目前，我市的“城中村”主要位于高新区和华龙区，是我市城区腹地。高新区现有13个“城中村”（胡村集、胡村南街、裴王合、胡乜、胜拐、绪村、安庄、韩庄、石家庄、油辛庄、赵娄拐、四行、娄店。除娄店的村庄规划已上报市政府待批外，其他各村都完成村庄规划编制），人口16994人，4322户，其中农业人口6797人，非农业人口10197人；建成新村住宅1359户，占规划总户数的31%。硬化道路9900米；安装路灯335盏，建垃圾回收点29个，修建排污管网4560米，胡村集、裴王合两个村568户使用了天然气，韩庄、绪村两个村目前已接通了天然气管道；3070户使用了集中供水，有10个村有简易的村民文化活动场所，村办集体企业4个。华龙区现有11个“城中村”（戚城屯、东白仓、五甲户、张海、波头集、边拐、戚城村、南里商、马拐、前合、谢庄）全部规划完毕。
2、人口构成
“城中村”的人口构成十分复杂，并不是以前认为的城乡二元结构。据调查，“城中村”的人口主要由以下几个方面构成：一是原有的村民（实际上大部分户籍已经是市民）；二是来自外地、职业构成十分复杂的外来人口；三是租用“城中村”村民住宅的城区市民。特别应当说明的是，因“城中村”房源供应充足，房租相对低廉，区位交通便捷，管理游离于城乡控制之外，成为外来暂住者的首选之地，其人口规模有的已超过当地居民。如华龙区的谢庄、波头集、五甲户、西白仓等村庄外来人口占到了全村人口总数的绝对比重，因此，可能成为滋生违法事件的策源地，制约着城市的健康发展。
3、经济模式
随着城市的发展，“城中村”的经济已逐步摆脱了传统农村以第一产业为主导的产业格局。由于村民对这种快速的产业转型缺乏足够的思想、技术与物质准备，出让土地办企业和直接出租便成为一条生财捷径。
“城中村”村民由于大批外来暂住人口的涌入，逐步改变了传统农民以农业生产作为主要谋生手段的经济模式，房屋租赁成为了村民们的主要经济来源。
4、土地使用
濮阳市城区内的“城中村”经过多年演化，其用地已在总体上呈现以居住用地为主，同时还有部分的工业用地与各类公共设施用地。
具体有：①非农化。城市用地的拓展、村落用地的出租及普遍化的建房行为，致使农业用地不断减少，大部分“城中村”甚至已没有农田可耕。②混合性。对外城市用地与农村用地彼此交错，对内居住用地、工业用地与各类公共设施用地相互混杂，难以分离而又关系复杂，这在相当程度上造成了“城中村”内外形象的反差及内部空间布局混乱。③无序性。主要表现为对宅基地的审批、分配与管理混乱，违章私搭乱建行为屡禁不止，各类用地的交错混杂等。④短见性。只知道守着自己的二三分宅基地、二层小楼靠房租和其他小生意过低水平生活，没有看到把土地节约利用，盖高层住宅，节约出的土地用于经营大型商业而获得更高收益，守着金元宝过穷日子。
二、“城中村”存在的主要问题
1、“城中村”与城市发展不协调。“城中村”规划设计和建设风格基本上千篇一律，与周围环境不相称。有的村为了提高容积率，建设时想方设法缩减楼间距，增加楼层，挤占公共空间，减少绿地面积和公共设施，降低了居住质量和城市景观。
2、土地资源粗放经营，浪费严重。“城中村”的土地资源由于缺乏统一管理，易形成土地占有率高、利用率低、产出率更低的恶性循环，既形不成开发的规模效益，又破坏了土地利用的整体性，造成城市土地资源的严重浪费。
3、居住环境普遍不高。不少村没有环保队伍，没有纳入城市市政、环卫统一管理，绿地面积较少，公共服务设施缺乏，垃圾乱堆乱倒，摊点乱摆乱放，乱搭乱建，违法建筑较多，村容村貌较差，预留不足或者是没有建设消防通道，安全隐患严重。
4、社会问题频繁发生。“城中村”容纳了大量的外来暂住人口，给社会治安和城市管理增加了很大的压力。同时，当地村民坐享土地房租收益，容易产生食利阶层及贫富分化，超生超育、聚众赌博等现象难以控制，给社会造成不良影响。
5、目前“城中村”大部分都是建二层小楼，村民还接受不了住高层住宅的观念，认为住小院生产生活方便。再是经济力量达不到，认为二层小楼建成没有几年，拆了可惜，大拆大建阻力很大。
三、困扰“城中村”问题解决的几个难点
1、体制不顺，管理缺失。“城中村”是由于城市快速发展，城乡二元管理体制的转换过程中形成的产物。在城市的建成区内，本来应该纳入城市的统一管理，但由于管理体制并没有及时随着地域的城市改变而变更，村集体组织和村民受利益的驱使，管理缺位，乱搭乱建，违法建设成风，公共设施、环境卫生、基础设施无人过问。
2、生存方式单一，不利于融入城市社会。“城中村”在农民赖以生存的土地资源丧失后，村集体经济组织的经济收入主要依赖土地出租租金和政府或开发商征地补偿金，村民家庭收入主要依靠集体分红和房屋出租收益，使得村民对村集体经济组织的依赖性和关注度都很强。
3、外来务工人员缺乏管理、引导，“城中村”社会治安问题突出。我国广大农村长期处于一种传统文化状态，是一种礼俗社会，人们的行为往往依靠地缘关系、亲缘关系和传统习俗来约束。当外来务工人员来到城市时，一方面频繁的流动使传统的文化习俗、地缘关系、亲缘关系约束消失了，另一方面又缺乏城市社会的理性、法制约束。而城市缺乏对外来务工人员有效的管理与引导，城市生活的艰辛使得他们容易行为失范，从而“城中村”成为城市问题最为突出的区域。
四、“城中村”问题的解决途径
“城中村”改造不
是一个简单的拆除、重建问题，它是一个涉及社会、经济等方面的复杂问题，必须稳妥推进，逐步解决。对此，我们根据对“城中村”问题的调查研究，提出以下改造的建议。
1、确定“城中村”村庄规划编制范围，明确城中村规划基本原则、用地标准、规划内容，规范申报资料、审批程序，使“城中村”规划审批规范化、制度化。
2、制定优惠政策，加快“城中村”改造步伐。“城中村”改造主要难题就是土地性质问题，通过借鉴外地先进经验，结合我们的实际情况，对“城中村”改造拟实施以下优惠政策。
（1）自用住宅建设用地及配套公用设施用地，按照预测村庄人口规模，人均建设用地控制在80-120平方米（含人均40-60平方米的工副业生产及生活保障用地），比城市控制标准稍高。该部分用地在村委会按规定办理各项手续后，由国土部门核发《国有土地使用证》，政府收入部分的土地出让金全额返还村集体使用，其开发建设免收政府各项费用。
（2）补偿建设投入的开发用地，为了减轻城中村居民新村建设投入，根据城中村现有集体用地数量，按照与自用住宅建设用地及配套公用设施用地1/2-3/5的比例划出部分建设用地用于房地产开发，村委会可在取得相应资质后自行开发建设或委托其它房地产企业进行开发建设；该用地面积不计入城中村规划面积，其开发建设享受村民自用住宅建设用地的各项优惠政策，其收益用于补偿城中村居民新村建设投入，不得挪作他用。
（3）在保证上述三项土地使用权得以落实的前提下，村集体剩余土地应全部纳入城市统征范围的储备用地，市国土部门应按有关政策规定办理各类相关手续，村委会及个人除得到应得的补偿金外不得对土地的征用附加任何条件。
3、旧“城中村”重于整改，新“城中村”建设高标准、严要求
对在近几年来已通过规划建设，完成了大部分农民住宅建设的旧“城中村”，尊重农民意愿，不宜搞大拆大建，可通过村容村貌整治改变旧村面貌，提高村民的居住环境。对于因城市总体规划扩大和调整而产生的新的“城中村”，及通过规划但未实施建设的“城中村”，要按照城市居住小区的标准，进行配套建设，坚持统一规划、高标准建设，达到“城中村”与周边环境和谐统一，塑造“城中村”新形象。
参考文献：
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