摘 要：土地抵押是借款担保的重要方式之一。在近年固定资产投资大幅增加、信贷投放高速增长的背景下，划拨或作价出资土地用于借款担保的情形日益增加。本文在深入研究相关法律、法规的基础上，对划拨及作价出资土地的抵押价值，处置风险进行了分析，对操作划拨及作价出资土地抵押提出了建议，具有较强的实际意义。
关键词：划拨 作价出资 土地 抵押
2008年底，为应对国际金融危机，促进经济增长，国务院推出了4万亿刺激经济方案，各地政府也先后公布了一大批固定资产投资项目。货币政策由从紧转为适度宽松，2009、2010、2011三年信贷投放大幅增加，分别高达9.6万亿、7.95万亿、7.47万亿。在固定资产投资和信贷大幅增长的背景下，担保资源被快速消耗，出让土地等优质担保资源难以完全满足企业借款需要，划拨及作价出资土地用于借款担保的情形日益增加。相较于出让土地，划拨和作价出资土地使用权的抵押价值该如何确定，存在哪些特殊的处置风险，笔者对此进行了分析。
一、 国有土地使用权的类型
国有土地使用权是指土地使用者依照法律规定或合同约定，享有使用国有土地并取得收益的权利。按照权利设定的方式及内容主要分为出让土地使用权、出租土地使用权和划拨土地使用权。出让土地使用权是土地使用者通过交纳土地出让金，办理出让手续等程序获得的一种国有土地使用权。出租土地使用权是指土地使用者通过与国家订立国有土地使用权租赁协议，并按年向国家缴纳租金而取得的一种土地使用权。划拨土地使用权是指符合法定条件的土地使用者通过法定程序无偿或仅缴纳补偿、安置等费用低偿取得的土地使用权[1]。
作价出资土地使用权是在国有企业改制过程中产生的一种特殊土地使用权类型。根据国家土地管理局令第8号《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。 作价出资方式取得的土地使用权为有偿取得，归为出让一类。
二、 划拨土地使用权的抵押价值
根据《城镇土地估价规程》，以划拨方式取得的土地使用权设定抵押时，评估土地抵押价格应扣除预计处分所得价款中相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额。在方法应用上，成本逼近法则是在价格构成中不包含土地所有权增值收益项，其它方法则是在估算正常土地使用权价格后扣除应缴纳的土地使用权出让金款额。因此，规范的划拨土地抵押评估价值应不包括土地使用权出让金。
然而，实际操作中也存在将划拨土地等同出让土地进行价值评估的不规范行为。以此价值作为抵押价值时，抵押权人的风险可能无法完全覆盖。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（中华人民共和国主席令第29号）、《中华人民共和国担保法》规定，拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。同时，根据《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令〔1992〕第1号）第二十六条，土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。为此，抵押权人应商相关土地管理部门核定划拨土地的土地出让金款额后，将评估价值扣除土地出让金后的价值作为抵押价值。
三、 作价出资土地使用权的处置风险
作价出资土地使用权可归为出让土地使用权一类。从理论上讲，同一地块以作价出资方式取得或以出让方式取得应具有相同的抵押价值。但在处置作价出资土地时，仍可能面临补缴土地出让金的问题。
根据国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。因此，只有省级以上人民政府才有权作价出资入股企业。然而，我国土地出让收入主要归市、县级地方政府。由于出资和收入主体不一致，省级以上政府以作价出资入股企业的土地使用权，市、县级地方政府并不一定认同其出让身份，当要实现抵押权处置作价出资的土地时，部分省份市、县级地方政府通常要求补缴土地出让金。
四、结论
抵押物价值是事关债权保全程度的重要因素。谨慎认定抵押物价值是审慎开展信贷工作，防范风险的需要。针对划拨和作价出资土地使用权的特殊性，笔者认为以划拨土地使用权抵押时，首先要明确评估机构提供的划拨土地使用权评估价值是否已扣除足额的土地使用权出让金。若已扣除，则可以其评估价值作为抵押价值；若未扣除，则应在商政府土地管理相关部门核定出让金款额后，以评估价值扣除相应出让金后的价值作为抵押价值。以作价出资土地使用权抵押时，应商政府土地管理部门明确处置时是否需补缴土地出让金。若明确不需补缴，则可以其评估价值作为抵押价值。若需补缴或无法明确是否需补缴出让金，则应比照划拨土地，以评估价值扣除出让金后的价值作为抵押价值。
参考文献：
[1]钟京涛.我国土地使用权类型分析[J].河南国土资源，2003.7
