摘 要：廉租房作为构建保障房体系中的一部分，是保证社会上最低收入群体“居者有其屋”的有效手段。而房价问题较为突出的上海在很早就开始实施廉租房制度，取得了一定的效果，但同时还存在着保障资金不足、覆盖面过窄、监管不力等问题。本文将就上海廉租房制度实施过程中的现状及问题进行论述，通过比较分析结合香港“公屋”制度的成功经验提出相关的建议。
关键词：上海廉租房 香港“公屋” 比较 问题 对策
一、 上海廉租房制度发展现状
廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。针对中低收入群体住房困难的问题，上海很早就开始实施廉租房制度。
2000年9月上海颁布了最早有关廉租房的政策——《上海市城镇租住房试行办法》并于同年10月在闸北、长宁先行进行了试点工作；2001年6月，将廉租房试点工作逐步扩大到徐汇、卢湾、杨浦、宝山、闵行等中心城区和近郊；至2001年12月，廉租房工作覆盖到上海市19个区县，使得上海成为全国第一个初步建立廉租房住房供给体系的城市。
在初步建立后，上海市廉租房政策逐步取得了完善。主要表现在：首先，廉租房保障范围扩大。申请享受廉租住房的家庭最初标准为家庭人均收入低于上海市民政部门规定的城镇家庭最低生活保障线280元、连续6个月拿“低保”的“双困”家庭，且人均居住面积要低于5平方米。之后标准逐步放宽，根据2010年最新的政策，人均居住面积7平方米，同时连续6各月家庭人均可支配收入低于1100元（含1100元）且符合最低生活保障400元/人的家庭也纳入了保障范围之内。其次，廉租房补贴方式灵活。上海市廉租房补贴方式已经实现以租金补贴方式为主、实物配租为辅。通过补贴租金，让廉租对象直接到市场上去租房，增加了困难居民自主选择性。政府提供的实物配租主要针对孤老、残疾等特殊家庭。而针对大部分保障家庭，则实行更为灵活的租金配租。
经过10年左右的发展，上海廉租房体系运行程序已经较为成熟和有效，具体包括申请、审核、公示、登记、轮候、配租、复核、退出等环节。轮候、复核及退出机制的配合实施使得上海在廉租房供给资金短缺的情况下，尽可能保障最困难家庭的居住权利，提升了廉租房体系的运行效率。
二、上海廉租房发展过程中的问题
（一） 保障对象范围仍然过窄
虽然上海廉租房准入门槛逐渐降低，但由于存在收入、居住面积、最低生活保障等多重核定标准，使得廉租房覆盖面不高。享受廉租房的家庭占全市城镇总户数的比重不到1%，与西方发达国家平均10%的比例存在较大差距。而且还存在着一个“夹心层”的问题，即虽然没有同时满足收入、居住面积等所有或者其中某一个核定标准，但其收入仍然无力购买经济适用房或者商品房的低收入群体，他们就只能被排除在廉租房保障范围之外。此外，上海廉租房住房申请政策规定家庭成员必须具有上海市非农业常住户3年以上、其他成员户口迁入此处满1年以上。这样严格的户籍限制对于上海这样一个流动人口庞大的都市来讲无异于成倍扩大了“夹心层”的人数。如果住房保障体系不能将“夹心层”这一群体覆盖在内，那么无论是从维护社会公平，还是保持社会稳定的角度来看，都是存在诸多隐患的。
（二） 廉租房资金缺口较大
在实施廉租房制度过程中，上海市虽然采取多种方式筹集资金，但实际上，上海市廉租房的资金主要还是来源于市和区政府的专项资金。政府拨款的金额一般来源于两个渠道，一是从土地出让净收益中安排一定资金用于廉租房建设，但这种方式弹性较大，完全依赖于当年土地出让金额，且对市场上商品房的价格起到消极的推动作用；另一种方式是从住房公积金增值收益中扣除贷款风险准备金和住房公积金管理费用后的结余部分作为建设廉租房的补充资金，对于管理费用提取多少，没有一个固定明确的数量或比例，廉租房资金的长期供应得不到保证。
（三） 监督体制不完善、退出机制不健全
上文已经介绍，上海廉租房实施的具体流程包括申请等八个环节，涉及到政府、承包商、保障家庭、中介机构、物流公司等多个参与主体。如果缺乏有效的监督机制，不能对各个环节、各个参与主体进行有效的监管，就会出现造假、舞弊甚至是利用这项便民工程谋取私利的现象。目前我国还没有建立起个人信用制度和个人申报制度，居民的隐形收入无法统计，很多人虽然平时开豪车，却以没有正当职业为由向政府申请廉租房骗低保。这暴露出申请、审核、复核等环节存在着执行与监管的漏洞。在有限的房源与筹资渠道下，有效的退出机制是保证廉租房效率的必要条件。当申请人经济情况好转，不再符合廉租房的保障要求时，就应当退出这一机制以为更多需要的人提供帮助。但缺乏监管与个人诚信系统，相关部门就无法准确掌握申请人的经济状况、实际拥有的资产，退出机制也无从谈起，使得该项制度失去了动态管理所必须的弹性。廉租房制度在缺乏退出机制的情况下无法对相应保障对象实施动态的保障，也就无法达到其实施的根本目的。5
三、 香港公屋制度的发展及成功经验
（一） 上海与香港的住房保障制度可比性分析
1. 人口规模比较
香港是世界上人口最稠密的城市之一。而上海城市总人口位居全国第二位，是我国大陆地区人口密度最高的城市。不小的流动人口比重和可观的人口密度是香港与上海在人口规模上的同质性最高的特征。
2. 经济发展比较
香港是亚太地区乃至国际的金融中心、国际航运中心、地区贸易中心。上海工业发达，处于全国领先水平。农业的相对小比重，以及工业和服务业的相对大比重反映出了香港与上海有着极其相似的经济产业结构。同时，完善的城市基础建设、发达的交通运输业和旅游业的快速发展等特征也是两者之间的显著共性。
（二） 香港公共住房制度概述
香港“公屋”制度 是香港政府为满足低收入人群居住需要于1954年开始实施的房屋制度。该制度采取了政府部门与私人发展商共同发展的形式形成了包括市场住房供应和保障性住房供应的双轨制住房供应体系。香港公屋制度因其专门的管理机构、稳定的资金来源、公平的分配制度等运营管理体系从而保证了该制度协调、稳定、公平地运行。
经过半个多世纪的发展香港在解决各种问题的过程中逐渐形成一套完善的公共房屋制度不断为居
民提供持续有效的公共住房服务。目前香港约有1/3人口居于公共租住房屋另有两成购置了政府资助的自置居所，香港成为世界上公认的住房问题解决得比较好的地区。
（三） 香港公共住房制度的成功经验
1. 政府政策支持
香港公屋制度的成功离不开政府土地政策的支持。公共房屋的供应情况在很大程度上取决于政府的土地政策，公屋作为政府具有福利性的供房类型，土地价格优惠是公屋与商品房竞争的根本保证。香港政府对公屋建设最大的资助是免费拨地给房委会。为达到土地供应平稳，政府尽量灵活和弹性地处理土地供应，并订立了一套拨地准则，决定对私营和公共房屋用地的供应，为不同密度的私营和公共房屋订立适当的比例，集中用面积较大和发展密度较高的土地来发展公共房屋。房屋用地督导委员会审批土地发展用途，预测房屋发展所需的土地供应量，以及公共房屋的供求。
通过细致的规划，房委会尽量避开在城市贵重地皮上兴建公屋，以善用资源，让政府将贵重地皮出售作私人物业发展或其他盈利性项目，避免公共房屋用地和其他土地用途之间的冲突并使政府能够获得最大化的卖地收入。
2. 多渠道筹措资金方式与补贴措施
香港公屋建设的资金来源途径主要有两个: 一是政府通过免费拨地、拨出资本和低息贷款提供资助; 二是房委会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售居屋获得维护及兴建公屋所需的资金。与此同时香港政府对不同收入层次的居民分别采取住房货币化补贴、降低贷款利率或实现贷款利息补贴、延长贷款期限、减免购房税费和支持非营利性机构开发面向中低收入群的低成本住房等政策措施。保证了香港公共住房制度协调、稳定、公平地运行。
房委会主要通过两种途径补贴公屋，以资助兴建公屋的庞大资本开支和补贴公屋营运开支的长期巨额赤字：其一是按市值租出公共房屋附属的商业设施和非住宅设施；其二是通过各种自置居所计划出售房屋。
3. 严格的准入与退出机制
在公共房屋发展中，为使公屋提供给真正有需求人士，香港政府制定了一套复杂、严格的准入机制与退出机制。
1） 准入：
对于入住公屋有需求的家庭他们需要在公屋轮候册上登记并要接受家庭收入和资产审查; 房委会每年检讨轮候册收入及资产及限额以确保限额配合的钱的经济和社会状况并确保真正有需要的人才符合资格申请公屋。若住户虚报资料房委会可终止其租约并可根据法律规定予以检控。香港房屋条例规定任何人士如故意向房委会虚报资料即属违法一经定罪可判罚款20000港元及监禁6个月。
2） 退出：香港也同样成功地摸索出一套具有自身特色的运行机制，严格实行公屋退出机制。
i. 全面而完善的公共租住房屋政策、法规体系
香港已基本上形成了相互补充的比较完整和完善的住房保障法律体系，通过详尽的政策、法规来规范公共租住房屋制度的运行。
ii. 专业化的公共租住房屋管理机构
房屋署可根据房屋条例，向有关住户发出退出公共租住房屋的通知，终止其租住权及收回其居住的公屋单位。
iii. 严格的公共租住房屋资格审核制度
香港政府公共租住房屋管理部门对入住廉价公屋的住户的资格给予严格的限定和周期性审核，房屋署每2年审定一次家庭月收入限额。
iv. 发达的信用体系和个人信用评估系统
由于香港具有发达的信用体系和个人信用评估系统，因此，房屋署对公屋租住户的审核非常简单，公屋租住户在进行决策的过程中，会清楚地意识到选择欺骗行为的后果，从而会主动退出公屋。
v. 有效的退出优惠政策措施
在香港，对于在公共租住房屋住满10年以上者，家庭总收入又超逾资助入息限额的租住户，政府则通过租金杠杆使其购买“居屋”，从而腾出廉租房屋给其他申请家庭。7
四、 对完善上海廉租房制度的建议
上海要想真正发挥廉租房制度的保障作用，惠及更多困难家庭，还需要针对存在的问题并结合香港“公屋”的经验进一步完善该项制度。
（一） 扩大城镇廉租房制度的保障对象范围
上海廉租房的保障政策一般是针对社会中的最低收入者制定的，而对“最低收入者”的界定有着严格的收入、平均住宅面积方面的要求，缺一不可。但这些准入门槛的设置往往几年都不会发生变化，落后于经济形势的发展，不具有灵活性。比如在当前经济形势下，我国面临着通胀的压力，CPI指数增长迅速，这无疑增加了原本不属于廉租房保障范围之内的较低收入家庭的生活成本，使得他们的实际收入远远低于保障的标准。因此，在具体实施过程中，对“最低收入群体”的界定要更加灵活，紧跟经济发展的变化，定期在社会中开展调研与分析，不断根据实际情况调整相应的准入门槛。此外，对于“夹心层”的住房难题，政府也应当予以重视，特别是由于户籍制度被排斥在保障之外的外来务工人员和刚毕业大学生。今后一旦房源、筹集资金得到解决，就要逐步放宽户籍及收入标准的限制，使得无法买房的这部分群体也能居有其所，享受到平等的待遇。
（二） 开拓政府引导下的多元化商业融资渠道8
廉租房建设事关民生问题，惠及面很广，仅仅依靠政府的财政支持无法保证其长期有效发展，因此，廉租房建设的资金要采用多渠道的融资方式。大力拓宽商业融资渠道，以政府融资作为补充应当是未来的发展趋势。具体可以采取以下2种模式：
1.PFI模式9
PFI（Private Finance Initiative）是一种私人融资活动，多用于社会福利性质的建设项目，其根本方式在于政府与私人部门购买服务。廉租房项目PFI模式中，政府部门通过专门的评估鉴定机构对符合资格的私人企业或财团签订合同，在私人企业成为项目公司后，由其在合同期内负责项目筹资、建设、运营，政府则与提供贷款的金融机构达成协议，使廉租房建设项目公司能比较顺利的获得贷款，政府对项目公司的行为实行监督。PFI模式以私人企业资产作为贷款保障，项目经营直接受益和通过政府扶持所转化的效益作为偿还贷款的资金来源，能利用民间资本来弥补政府建设资金的不足，减轻政府初期投资负担。
2.BOT模式
BOT（build-operate-transfer）实质上是基础设施投资、建设和经营的过程，是私营机构参与国家基础设施建设并经营的一种特许权方式。其在廉租房制度中的具体操作如下：先由政府委托廉租房项目公司运作整个项目，项目公司以私人投资的模式投资建设廉租房并享受税费减免政策。项目建成后，在特许经营期内，公司向政府认定的廉租户
提供住房和相应的服务，公司的租金收入由政府和租户共同提供，待特许期满后按协定将整个廉租房项目移交给政府再由政府经营管理。
（三） 完善管理体制，加强政府的宏观调控与监督
廉租房制度的完善不仅需要在制定细则上做足功夫，更需要在实施中保证质量。首先是针对申请者资格存在虚报的问题，上海可以借鉴香港公屋制度中严格的准入退出管理机制，对申请家庭的住房状况及收入水平建立档案，建立个人信用制度，使得个人收入水平、资产状况在审核的过程中不会因为隐性收入的影响而掺杂水分。加强对审核过程的监督，一方面可以进一步降低申请者虚报收入的可能性，另一方面可以规避工作人员与申请者串通欺诈、徇私舞弊的风险。除了政府层面的监督，还可以通过有效的公示接受群众的监督，增加住房保障的透明度。针对退出机制，可以建立入住者档案登记系统，完善对保障者的动态监管。通过档案中对收入、资产状况的实时记录并结合严格把关的复核、回访程序，掌握有关入住者的更加全面真实的经济状况。若经济状况改善，不再符合保障范围，应在一定期限内退出，让更多人收益，保证了制度的公平性。
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