一、序言
所谓当代的“主流”财政理论是指以“英美”财政理论为主的一种财政理论，它的主要代表人物是美国的马斯格雷夫(Richard A. Musgrave)、哈维·罗森(Harvey S. Rosen)以及大卫·海曼(David N. Hyman)等人物。在我国，自20世纪90年代中后期以来，全盘引入了以上述学者的著作为代表的欧美财政理论，进而取代了此前直到改革开放初期的以“国家分配论”为代表的国内“主流”财政理论，从而使我国财政理论进入了全盘“英美化”的时代。从这个意义上说，我国的所谓“主流”财政理论实质上就是英美财政理论，而不是我国本土生产的财政理论。
在英语文献中，英美财政理论通常被称为“盎格鲁—撒克逊”(Anglo—Saxon)财政理论，从地缘划分的角度看，该理论主要来自于以英语为主要学术语言的英国和美国；从理论形成的时间上看，该学派的财政理论主要形成于第二次世界大战后期至20世纪60年代；从学科性质的角度来看，该学派的基本特征是把财政学视为经济学的一个分支，认为财政学具有经济学属性，把财政范畴视为“经济范畴”。
从财政学说发展的历史来看，财政学实际上是现代政治经济学、现代经济学和现代公共管理学等学科的策源地，是这些学科的“母学科”，但是非常遗憾的是，财政科学以及经济科学发展的这段重要的历史却被遗忘了，甚至被有意识地遗忘了，进而导致了现代人把财政学与经济学的学说形成与发展的历史搞颠倒了。现在流行的几乎所有的经济学与财政学教科书，都把财政学视为经济学的一部分，认为财政学属于经济学的一个“部门学科”或者“二级学科”，政治经济学也属于经济学的一个分支，或者属于经济学门类下的“二级学科”。而学说史的本来面目是：政治经济学产生于财政学；经济学产生于政治经济学。在现代经济学和财政学学术界当中之所以会出现这种“颠倒了辈分”、“弄乱了常纲”的乱象，从财政学理论发展史的角度看，主要原因就是财政学被“经济学化”了。
英美学者把财政学“经济学化”的主要结果是误导了财政理论的发展。自20世纪50年代以来，以英美学派为代表的西方(实质上也包括我国在内的东方财政学界)主流财政理论一反欧洲大陆财政学的传统，把经济学的分析范式几乎不加甄别地引入了财政学，以市场失灵理论为起点，以“经济人”假设为前提，以成本效益分析方法为核心，以福利经济学范式为基础，实现了财政理论的全盘经济学化。这种全盘经济学化的结果，实际上是使财政学失去了作为一门科学本身所具有的特质，失去了原本就比较脆弱的学科自身的分析范式和对现实财政现象的解释能力，使财政理论成为一种没有自己思想、没有自己方法论的“弱”科学，成为经济学的附属品。
本文以文献研究为基础，以学说发展史为主要线索，分析自第二次世界大战结束以来财政理论被经济学化的几个基本点，并提出了作者就未来如何重新构建科学的财政理论的几点设想。
二、被误导了的财政学
英美财政学者把财政理论“经济学化”的过程实际上始于美国的著名学者马斯格雷夫①，而目前在美国和我国最流行的英美财政理论教科书，即美国财政学家哈维·罗森等学者编撰出版的教科书则完全秉承了马斯格雷夫的财政理论。
哈维·罗森在他的教科书《财政学》(Public Finance)第八版开宗明义地指出了财政学的研究对象及其性质：“本书讨论有关政府税收和支出活动，通常称作财政。……本书的重点是阐述政府的微观经济职能，阐述政府影响资源配置和收入再分配的方式”(H. Rosen，2008)。在这里，罗森实际上是把财政学定义为经济学，定义为“阐述政府微观经济行为”的一门科学。
我把上述以罗森等人为代表的单纯从经济学的角度理解财政学的观点称作财政学的单纯的“经济理论观”。财政学的单纯的“经济理论观”的局限性不仅仅在于其对财政活动性质在认识上的迷失，而且经济理论本身的局限性也导致了有关学者们在指导政府财政活动、影响财政政策制定过程中的误导作用。
首先是理论上的误导。财政理论被经济学化的直接后果就是用经济学的基础概念替代了传统的财政学概念，用经济学的基础理论替代了传统的财政学基础理论——这就像一座摩天大楼被颠倒了，把大楼的顶尖作为大楼的基础，而大楼的基础则成了大楼的顶尖。这样做的后果是不言而喻的。
现代主流财政理论的理论基础实际上是现代西方宏观经济学的市场失灵理论。从市场失灵理论出发，在逻辑上推导出政府及其财政存在的必要性，推导出解释现实财政现象的方法论与分析范式——这些方法论的核心就是用经济学的标准作为解释和分析政府财政行为的标准。②问题在于，政府财政首先并不是以市场失灵为起点的，政府财政最初并不是为了解决市场失灵问题才建立的。无论是从历史的角度看，还是从逻辑的角度看，那种“以市场失灵为政府财政的起点”的观点都是不科学的，不符合逻辑的，是违反历史发展的实际进程的，是错误的。政府财政与市场失灵之间的关系并不是“先有鸡还是先有蛋”之类的关系，而是历史研究已经证明了的关系。无论是马克思、恩格斯的国家起源理论(恩格斯，1884)，还是“契约论”(卢梭，1762)，都没有得出由于出现“市场失灵”问题才需要国家、需要政府以及需要财政的结论。其次，政府财政行为准则与市场上私人企业的行为准则是完全不同的：前者以社会共同需要为主要目的，通过社会不同利益集团之间的博弈实现公共选择；而后者则以私人的经济利益为主要目标，通过私人个体或者企业股东的“票决”实现市场上的私人选择。因此，政府财政与企业或者私人财务活动之间在行为目标、行为方式和决策程序等方面是完全不同的，前者目标的形成、决策的方式与过程实际上具有政治和社会特征，需要用非经济学、非市场化的方法对公共资源的筹集、配置和使用进行决策以便达成以满足社会共同需要为基本特征的公共目标；而后者则是完全市场化的行为，通过市场达成
私人企业经济利益最大化的目标。
其次是实践上的误导。20世纪30年代是西方世界政府财政政策大行其道的时代，美国联邦政府依照凯恩斯主义经济学制定的以刺激需求为主要目标的财政政策似乎对美国经济走出经济危机的泥潭发挥了重要的作用，然而，到了20世纪70年代中期，美国联邦政府和其他一些市场经济国家政府继续以凯恩斯主义需求经济管理为原则制定财政政策，构成了美国等国家经济出现以“停滞与膨胀”并存为特征的经济衰退的主要原因(E. Nelson，2004a，2004b)。如今，如果我们深入研究财政理论形成与发展的历史，如果深入剖析现代世界各国政府以及公共部门的财政行为，尤其是深入剖析近年来各个国家的政府为应对全球性金融危机所采取的财政政策，就会发现政府财政问题的形成、财政问题的影响范围、解决经济与社会问题的财政政策与手段本身已经远远超出了经济学的理论范畴，解决财政问题所需要的知识与技能已经远远地超出了经济学本身的智慧所及的范围。③因此，仅仅从经济学的角度定义财政学显然是不能全面涵盖财政学理论知识本身的。
财政理论在其建设与发展过程中之所以会被误导，有其自身的原因，这个原因就是财政学实际上所具有的跨学科的性质。从理论的角度看，人们可以从不同的角度解释和理解财政以及财政学——正如美国学者米勒(Girard Miller，2006)所说，当你从不同的角度给财政下定义的时候，你会得到不同的答案；从实践的角度看，财政学所研究和解决的问题绝不仅仅限于资源在公共部门的配置，而且还包括在不同的社会政治利益集团之间的利益平衡问题，包括社会整体利益与局部利益、短期利益与长期利益之间的平衡问题，甚至还包括在世界上各个不同国家之间的利益协调问题等等。财政学不仅需要阐述和解释经济资源在公共部门形成和配置的原理、原则和规律，而且还需要阐述和解释上述资源形成和配置的社会和政治基础，例如，阐述和解释不同政治集团之间的协调竞争机制以及这个机制制约和影响公共资源配置的方式和方法等等。因此，财政活动本身具有跨越经济活动、政治活动、社会活动等不同领域之间界线的“跨界”特征，由此需要财政学者和财政工作者运用多学科的知识与方法来研究财政问题，单纯使用经济学的理论与方法是无法客观科学地解释和描述财政活动的运行轨迹，更无法揭示其运行规律。与此同时，仅仅是简单地把各个不同学科的方法加总在一起，也是无法客观全面地揭示财政运行规律的，财政学需要对相关学科进行融合并形成财政学本身专有的理论范式与方法。从这个意义上说，仅仅把财政学理解为具有交叉学科的属性(Interdisciplinary in Nature)是不够的，财政学需要建立独立的、能够科学解释财政活动与财政现象、能够科学揭示财政活动规律的、具有完备的知识框架结构与方法论的理论体系。
正是由于财政活动本身所具有的“跨界”特征，导致了长期以来政府财政活动不仅仅构成了财政学的研究对象，不仅仅成为经济学的研究对象，而且也是政治学、公共管理学、社会学和法学等学科的重要研究内容——这更进一步证明了财政学科本身的独特性质，学科本身的持续存在和发展需要对财政学的学科属性问题做出新的、符合财政学发展客观规律的科学解释。
诚然，财政学的“多学科属性”也并非财政学科本身特有的现象。综观近年来现代科学的各个研究领域，我们发现，伴随着学科之间边界的松动，对话的增多，“跨学科”、“超学科”、“后学科”等诸多用于描述学科发展以及不同学科之间关系的话语的使用频率越来越高，学科独立性问题再次成为人文社会科学领域备受关注的问题，作为人文学科的一个重要学科领域，财政学自然不能独善其身。
总之，财政学实际上是一门具有相对独立的研究领域、相对独立的研究方法和相对独立的学科文化的人文社会科学，从学说发展史的角度看，它是政治经济学的起点，也应当是政治经济学的归宿。但是，财政学既不属于经济学，也不属于管理学，不属于政治学，更不属于公共管理学，尽管财政学与这些学科之间有着十分密切的有机联系。实际上，财政学在某种意义上已经具备了我国官方的所谓一级学科的特质——它涵盖了政府和公共部门预算学、税收学、公债学、公共管理学等诸多学科，并且与经济学、政治学、管理学等学科之间有着密切的联系。
三、盎格鲁—撒克逊学派财政理论和大陆学派财政理论的兴起与衰落——悲哀的历史故事
(一)西方财政学的两个理论学派
西方学者通常把财政学分成两个门派(J. G. Backhaus & R. E. Wagner，2005)：一个被称之为盎格鲁—撒克逊学派(也称为英美财政学派)财政理论，另一个则被称之为大陆学派财政理论。
在当今世界学术界，盎格鲁—撒克逊学派的财政理论占主流地位，被称为所谓的“主流财政学派(或者主流财政理论)”。按照盎格鲁—撒克逊学派对财政理论的概述，财政学就是研究政府干预经济以便达到自身目的的科学，而政府作为独立于社会之外的自治体，就是财政理论研究的核心主体(J. G. Backhaus & R. E. Wagner，2006)。盎格鲁—撒克逊学派财政理论模式的基本特征之一，就是把政府作为独立于社会之外的自治体，政府通过干预经济达到自身目的——盎格鲁—撒克逊学派的这个理论模型被概括为“自治型政府干预模式”(model of the autonomous state)。
大陆学派财政理论的模型与“自治型政府干预模式”不同，被称作“参与型政府模式”(model of a participative state)，“参与型政府模式”的基本涵义是：政府只是“经济社会”当中各种错综复杂的、相互作用实体的一个组成部分——这里的“经济社会”英文表述为Catallaxy，是奥地利著名学者哈耶克在其著名的著作《致命的自负》一书中自己“造”的一个词汇，词源来自于希腊语，许多国内学者认为这个词等同于经济学，即英文的Economics，也有人把它翻译成“交换学”，但是就我迄今为止所查到的英语文献对其理解和解释的情况看，Catallaxy 一词的含义远比经济学(Economics)的含义复杂得多，
其希腊语原意大概是指一种开放的、内部各个组成部分相互作用的社会，这里我暂时把它翻译为“经济社会”。总之，从大陆学派财政理论的“参与型政府模式”出发，可以这样概括财政学的科学使命，即财政学就是研究人们如何通过政府财政参与社会事务并就其共同的目标做出行为与政策选择的科学——请注意，从这里出发，我们可以看出布坎南“公共选择理论”的理论渊源，同时，也与何振一教授的“社会共同需要论”有异曲同工之处。大陆学派财政理论的一个显著特征是：财政理论的局部结构会随着社会内部支配人们之间社会关系的制度模式的变化而变化，但是其基础性的理论原则与概念不会发生变化，只是体现这些基础性理论原则与概念的具体事例会因为制度内容安排的不同而有所不同。相反，盎格鲁—撒克逊学派财政理论模式则是独立于这些制度安排的，并且盎格鲁—撒克逊学派财政理论把政府“干预经济”作为政府实现其目的的手段，进而赋予了财政学以经济学的特征。
为什么盎格鲁—撒克逊学派财政理论能够成为当今世界主流财政理论而大陆学派财政理论没有能够成为主流财政理论呢？是否盎格鲁—撒克逊学派的财政理论优于大陆学派的财政理论？关于盎格鲁—撒克逊学派的财政理论，自第二次世界大战结束以来国际学术界已经讨论的足够多，我国学者也差不多是照搬了这个学派的财政理论；而关于大陆学派财政理论，在国内，除了马珺博士的研究成果(马珺，2012)以外，我们很少能够看到介绍乃至研究和分析大陆学派财政理论的文献。然而，近年来，在欧美地区，关于大陆学派财政理论的分析与研究的学术文章越来越多，表明目前的主流财政理论在解释现实财政实践与解决财政问题的过程中遇到了难以克服的困难，运用传统的盎格鲁—撒克逊财政理论无法解释现行的财政现象，无法解决现行的财政问题。因此，西方国家的学者才回过头来重新审视似乎早已被忘却的大陆学派财政理论。
(二)大陆学派的兴衰
顾名思义，大陆学派财政理论从地缘生成的角度来说就是产生于欧洲大陆的财政理论。这个理论产生于16世纪末期到18世纪的以4个国家的首都(意大利的罗马、奥地利的维也纳、德国的柏林和瑞典的斯德哥尔摩)为核心的欧洲大陆(J. G. Backhaus & R. E. Wagner，2006)地区。
如果读者对大陆学派财政理论的思想和方法感到陌生的话，我们不妨再提一下公共选择理论——这个理论在我国学术界和大学里十分流行，很多青年学者和学生十分推崇公共选择理论。殊不知，大陆学派财政理论恰好是公共选择理论的基本思想源泉。
一些学者的研究结果表明，主要有两个方面的原因导致大陆学派财政理论在20世纪30年代以后影响式微(J. G. Backhaus & R. E. Wagner，2006)：第一个原因是战后新古典经济学的复兴；第二个原因则是二战期间希特勒的法西斯德国对犹太民族的迫害。两者似乎是毫不相干的两件事情，但是确实是严重阻碍和影响了大陆学派财政理论的发展。其中，第一个原因涉及相当复杂的经济理论、政治理论和财政理论问题，限于篇幅，本文暂且不予讨论。我们首先考察一下二战期间希特勒的法西斯德国对犹太民族的迫害是如何影响甚至葬送了大陆学派财政理论的。
在第二次世界大战期间，希特勒的法西斯德国屠杀和迫害了大批的犹太人，一部分被送进了臭名昭著的集中营予以杀害，另一部分则被迫逃离了德国，背井离乡。尽管相对而言，那些被纳粹德国迫害的大陆学派财政学者只是其中被迫害人群当中规模极小的一部分人，但是对于一个比较小的学科而言，这部分人则构成了大陆学派财政学者的主体。纳粹德国的迫害，对于以德国、奥地利和意大利等国为主要基地的大陆学派财政理论而言是毁灭性的。由于当时纳粹德国当局的迫害，那些大陆学派财政学者或者被杀害，或者被迫离职从事其他非学术性质的工作，或者被迫远走他乡，移民到其他国家。而移居他国的学者的主要目的国就是英国和美国。这些学者到了接收他们的国家后，不得不使用英语作为他们的学术语言，与此同时，他们也不得不转换他们的学术思想以及学术思维方式，进而从欧洲大陆学派转换为英美学派的思维方式和学术思想。
德国学者哈格曼和克罗恩(Hagemann & Krohn，1999)曾经就二战期间德国等国财政学者移居他国的情况做过研究，他们在大量查阅有关文件档案资料和实地考察后，发现总共有221名学者移民到了盎格鲁—撒克逊国家，其中，有131名学者移民到了美国，35名移居到英国，3个人移居到澳大利亚和新西兰。其他人则散居到了世界其他地方。其中，瑞典、法国和荷兰接收了12人，巴勒斯坦接收了8人，土耳其接收6人，此外，还有7人去了拉丁美洲，19人去了其他国家。需要指出的是，他们中的许多人并没有找到安全的居所。在这些人当中，有118人定居在他们第一个目的地国家，72人成功地到了第三国定居，21个人辗转了三个国家，还有10个人走了四个乃至更多的国家最后才定居下来。这些事实表明，这些学者们的移民生涯实际上严重地影响了他们的学术活动，对他们的人生造成了重大的挥之不去的创伤。例如，其中有122位流亡经济学家在1933年移民前就已经是教授，但是移民到新的国家后，只有74人能够继续他们的学术生涯。
欧洲学者的被迫移民显然是打破了大陆学派与盎格鲁—撒克逊学派在财政理论发展上的平衡关系，20世纪30年代欧洲大陆(主要以德国和奥地利为主)财政学者的被迫迁居使得学术发展的天平骤然间偏向了盎格鲁—撒克逊学派财政理论。也就是说，正是由于这些学者被迫移民到盎格鲁—撒克逊国家，使得原本以德文等为主要学术语言的欧洲大陆财政理论建设停滞了，相反，以英国和美国为代表的英语国家的财政理论却由于欧洲大陆学派生力军的到来而得到了突飞猛进的发展。正是由于这些财政学者的被迫移民，使得欧洲大陆财政学派的理论建设不仅在学术语言上发生了根本性的转换，而且更重要的是他们的学术思想和学术思维方式也不得不转换成盎格鲁—撒克逊模式，用英语在诸如《经济学季刊》(Quarterly Journal of Economics)等英语学术杂志上发表文章。诚然，第一代流亡学者还可以坚持他们的学术传统和学术思想，用欧洲大陆的学术语言在非英语的学术
刊物上发表他们的学术论文；甚至他们在英语国家大学指导的博士生也可以用欧洲大陆的学术语言研究欧洲大陆学派的财政理论和财政思想，因为当时在英美的大学中对博士研究生还有必须选修一门欧洲大陆某种语言的要求；但是这些要求后来逐步淡化了，到了20世纪70年代，美国许多大学甚至放弃了对博士研究生的外语学习要求，其结果，导致这些流亡学者的第三代学生基本上无法也没有动力去研究、继承欧洲大陆财政学派的学术思想和学术思维方式，欧洲大陆财政学派的学术传统在这时就已经失传了，被英美财政学派的学术思想和学术思维方式取而代之。
在欧洲大陆，差不多在1937年以前，德语和意大利语是欧洲大陆学派财政理论的主要学术语言。其中的许多财政学者都是我国财政学界和经济学界耳熟能详的，他们的研究成果对我国的财政学和经济学的发展产生过重大的影响并且仍然在影响着我国的学术界。例如，主要用德语作为学术语言和发表研究成果的学者包括：尤斯蒂(Johann Heinrich Gottlob von Justi，1717-1771)、盖赛德(Rudolf Goldscheid，1870-1931)、熊彼特(Joseph Alois Schumpeter，1883-1950)、瓦格纳(Adolph Wagner，1835-1917)、维克赛尔(Knut Wicksell，1851-1926)和沃尔夫(Christian Wolff, 1679-1754)等；主要用意大利语作为学术研究语言和发表研究成果的学者包括：安东尼奥(Antonio De Viti De Marco，1858-1943)，潘特廖倪(Frascati Maffeo Pantaleoni，1857-1924)，马祖腊(Ugo Mazzola，1863-1899)，普维尼(Amilcare Puviani，1854-1907)，利卡—萨罗诺(Giuseppe Ricca Salerno，1849-1912)等。他们的学术思想对那些流亡学者产生了巨大的影响，对后来的英美财政学派的财政理论建设也产生了巨大的影响，特别值得一提的是后来的一些财政学派诸如公共选择学派的财政理论与这些学者都有很深的学术渊源。④
四、西方财政理论的本源——从官房主义财政思想到大陆财政学派
(一)官房主义的财政思想
作为一个科学系统的学术门类，财政学是由16世纪中欧的官房学者(Cameralists⑤)创建的(Dittrich，1974；Small，1909)大陆学派财政理论。从16世纪到18世纪欧洲的官房学者并非是我们现代人想象的是纯粹的学者，按照美国经济学家熊彼特的说法(J. Schumpeter，1954，pp. 143-208)，这些官房学者实际上是“咨询管理者”，即他们同时扮演两个角色：咨询专家和管理者。作为咨询专家，他们向统治各个州(或者称为“领地”可能更恰当，其德文和英文均表述为land)或者城邦国家的国王、王子以及其他统治者提供咨询服务；与此同时，他们又是实际管理部门的管理者，是官僚，比如说，他们既是采矿公司或者玻璃制品公司的经理人员，也是学者。⑥官房主义的主要目标是维护特定的政治体制与制度，即通过财政活动维护特定政府的存在——这一点与我国20世纪90年代中期以前的“国家分配论”财政理论的观点十分相近。
从当时的历史条件来看，官房主义者强调的是在既定的体制与制度框架内维持必要的军事实力和经济发展水平。在16世纪至18世纪的中欧地区，王子是他的领地(公国)的统治者，他希望他的长子世袭他的公国。然而，他能否有能力这样做，直接取决于在他的统治范围内的经济发展状况如何。如果一个公国能够支撑活力十足、工商业发达的、规模比较大的人口，那么这个公国相对而言就是一个比较富裕的国家，一个充满希望的国家。反之则是一个比较贫穷的国家。在这里，一定数量的人口的规模是决定一个公国富裕与强盛程度的重要因素。然而，人口本身实际上是具有流动性特点的，即使是在当时的欧洲，在传统的封建土地依附法律的制约下，人口的这种流动性仍然是存在的。16世纪以后的欧洲各个公国的国土面积很小，距离相对比较近，如果一个农民从一个公国“移民”到另一个公国后，很可能就会选择留在他新移居的国家里，因为按照当时各个公国公认的规则，当一个农民移居到一个新的国家并且在这个国家滞留的时间达到一年零一天的话，这个农民就会被赋予该国的公民权。因此，在16世纪以后的欧洲大陆，由于传统的封建体制已经破产，资本主义经济体制正在形成，各个官房主义者所在的公国的统治者实际上面临着一个竞争激烈的劳动市场，各个公国之间就像一个现代国家的地方政府一样，面临着300年后查尔斯·蒂伯特(Tiebout，1956)所描述的“用脚投票”的压力。
官房主义财政思想的重要特征之一，是把国家的土地和企业视为财政收入的主要源泉，而税收收入则被视为次要的财政收入来源。16世纪至18世纪欧洲大陆官房主义的政府就像一个企业，国有(公国统治者所有)的土地是潜在的财政收入来源，森林可以采伐，赌博是被禁止的，可以建设矿山和开采资源。统治者(大公)可投资于各式各样的企业，这些企业包括玻璃厂和酿酒厂等等。税收在全部财政收入中只占第二位，甚至到了19世纪后期，企业收入和其他非税收入仍然是政府财政的主要收入来源(Backhaus & Wagner，1987)——这一事实在官房主义者的财政收入观中得到了反映。
官房主义者关于税的基本观点主要基于当时欧洲大陆国家政府的财政收入主要来自于政府所有的企业缴纳的收入这个基本的事实。在当时的欧洲大陆，公民个人和政府分别拥有他们自身的财产。按照当时的财政思想，政府应该以其自身的财产为政府的活动筹集资金；或者至少来自政府企业以及其财产的收入应当构成政府财政收入的主要部分。当时的一些官房财政学者还提出税收收入应当作为专项收入用于国家军队的开支——这是因为税收来自于全体公民，所以应当用于像国防这样的覆盖全民的公共服务开支；而来自政府企业和政府财产的收入则应当主要用于国内经济与社会的发展——因为这是属于经济性质的财政收入。在当时的情况下，政府在其治下的国土范围内拥有许多企业，并且政府本身也在经营着其自己的企业。因此，政府在经营企业的过程中也有许多支出，但是来自于私人企业的收入不应该成为支付这类政府支出的手段。政府经营企业的支出应当用政府本身财产收入来解决。可见，官房主义的财政收入观是十分鲜明的，即在存在国有企业和国有财产的前提下，由于经营国有企业而产生的支出实际上不应当属
于真正意义的公共支出，而是特定意义上的私人支出，而这类支出只应当用来自于政府本身的企业或者资产收入来解决，不应当用来自于私人企业(也就是非政府企业)或者公众的税收收入来解决——套用现代财政学的术语来说，政府支付给国有企业的补贴不应当从一般性的税收收入中攫取，而只能从国有企业自身的收入中解决。
我国部分财政学者认为，早期的西方财政学者只专注于财政收入的研究，而对支出方面的研究甚少，实则不然。官房主义财政学者除了研究财政收入问题以外，还对财政支出问题倾注了大量的心血。不过他们的研究更多的是集中在“资本性”支出方面，即研究“资本的理论品质”(capital—theoretic quality)——这类财政支出实际上构成了未来财政收入的源泉。对于我国今天的财政理论建设和实践颇有启发意义的是，早期欧洲大陆官房主义财政学者所关注的资本性支出不是我们通常所理解的物质性的资本性财政支出，而是现在我们通常所说的“人力资本”方面的财政支出。基于当时的社会与经济状况，官房主义者主要关注人口问题，其基本观点是：人口的不断增长是可取的，是值得肯定的，但是，与此同时，这个不断增长的人口必须是具备有用的才华与技能，必须是健康的、勤劳的、有进取心的人类群体——从财政学的角度看，人力资本类型的支出包括对本国国民的教育、健康支出，包括公共医疗服务体系的建设、基础教育体系的建设和技能培训体系的建设，乃至和谐社会建设等方方面面的支出；由此我们不难看出现代所谓“公共财政学”理论在“资本性”财政支出领域特别是在公共卫生与公共医疗、在基础教育与技能培训、在和谐社会建设等公共支出领域理论建设的基本源泉来自何方。
(二)从官房主义到大陆学派财政理论
官房主义者的财政思想是如何发展到大陆学派的财政理论的？
前面我们提到过官房主义者和重商主义者两个概念。无论其目标和所处的环境有多么不同，两者都承认了财政现象的存在，认可了财政是“选择概念”的理论化产物。然而，在19世纪，议会制度在欧洲越来越普遍，正是从这个意义上，维克赛尔(Knut Wicksell，1851-1926)才宣称财政理论在政治上过时了，因为他认为来自于官房主义的财政理论是解释专制政权统治下的政府收入与支出行为的理论，在议会体制下是无法用这些传统的理论解释政府的财政收支行为的。不过，欧洲学者们认为，从实践上看，维克赛尔的这个“发现”似乎晚了点，至少就大陆学派财政理论的发展来说就是如此。因为随着政治体制的变化，在欧洲大陆学派学者们的著作中的财政理论模式也在发生相应的变化(Wolff，1740)。财政活动开始摆脱专制时代由统治者独断决策的模式，进而进一步发展到在议会体制下的复杂的决策模式，甚至变成“经济交换式的”(catallactical)⑦的财政模式。
所以，欧洲学者认为，大陆学派财政理论的基本特征是它在后期开启了“经济交换式的”的财政行为模式。
在这里，首先需要指出的一点是，作为一个系统的科学理论，财政学的形成要早于政治经济学，更早于经济学⑧。欧洲大陆曾经有学者做过历史资料研究，发现在欧洲最早设立政治经济学教授席位的大学，即牛津大学正式任命政治经济学教授之前，就已经有60多位财政学教授活跃在欧洲大学的讲坛上(Backhaus，2002)。而世界上第一位财政学者就属于官房主义者，出现在16世纪的中欧。经过长时期的发展与建设，财政学被设计成为涵盖多个学科领域的一门科学，而不是像如今学术界所理解的那样作为经济学科属下的二级学科，不是像现代“主流财政理论”那样的研究对象单一化、研究方法经济学化的财政学。按照官房主义的理论体系，财政学研究的公共财政领域及其研究方法，是综合经济、政治、法律以及财政管理等各种要素，全面研究财政活动及其规律的科学。
前国际货币基金组织著名财政学家理查德·古德(Richard Goode，1970)曾经运用文献对比的方法对以官房主义者的财政思想为核心源泉的欧洲大陆学派财政理论做过专门的研究。古德先生比较了分别出版于不同年代的社会科学百科全书的有关内容，其中，一部出版于1930年，一部出版于1968年。⑨经过比较，他认为财政学的研究领域过于狭窄，同时断言，“有必要建立一个集经济、政治、法律和管理等要素于一体的、具有统一性与综合性特征的财政学理论体系。而要建立起这样一种财政学理论体系，就必须回归到旧的、传统的官房主义财政学理论体系中，不过为了适用现代读者的需要，应当重新思考旧的问题，并且用新的技术来解决这些老的问题。财政学理论建设有太多的工作要做，需要各种有才华的人加入进来”。
五、大陆学派财政理论的思想源泉——官房主义财政理论的演进
在官房主义财政思想形成之初，欧洲实行的是专制的政治体制。不过，从19世纪开始，这种专制的政治体制开始朝着各种民主与有限君主制的体制方向转换，这就意味着官房主义财政思想形成的客观社会基础发生了变化，这种变化也必然会在官房主义理论中有所反映。一部分欧洲学者认为，官房主义理论的政治基础的这种变化导致官房主义理论朝着政治学的方向发展，而这种政治学依然具有跨学科的特征。在这种变革过程中，作为新的“政治学体系”中的财政学者依然试图探索财政活动对制度变迁的影响，与此同时他们也运用跨学科的方法构建政府(理论)框架(J. G. Backhaus，2001)。而在政治学体系之外的财政学者则依然从独裁者的角度探索财政优化选择问题，因而受到了维克赛尔的指责(K. Wicksell，1896)，他认为，该财政理论仍然停留在17、18世纪，停留在那种几乎整个欧洲都被独裁者统治的时代。特别有意思的是，尽管当时欧洲各个公国的统治者认为他们自己拥有绝对的统治权力，但是官房主义理论则提出要尽最大可能限制他们的权力。实际上，这些欧洲公国之间彼此存在激烈的竞争关系，因此这些亦官亦学的公国的管理者们，即官房主义者们并不希望由于他们增加税收收入而使其臣民感到税收负担沉重进而移居到其他公国，并不希望由于提高关税而失去他们的贸易伙伴，并不希望由于货币贬值而使经济失去稳定的货币基础。因此，在他们
看来，理性的政策应该是保持交易中的现金的成色，从而使货币中金和银的含量稳定、可靠——这些就是官房主义理论的思想由来和政策主张。
使官房主义理论政治学化⑩的主要客观因素是产权关系的变化和政府管理模式的变化。到了19世纪，欧洲公国国有财产采取了政府签约的方式继续由政府持有，这本身意味着产权私有化的范围扩大了，由此必然引起税收收入在政府整个收入结构中的变化：各种税收收入开始成为越来越重要的财政收入形式，与此同时，来自国有企业的财政收入所占比重明显下降。不过，即使到了19世纪后期，那些官房主义统治下的公国政府来自国有企业的收入仍然高于税收收入。阿道夫·瓦格纳大概是我国财政学者最熟悉的德国财政学家了，实际上他就是19世纪后期德国官房主义理论政治学化时期德国官房主义学派财政学者的重要代表人物。瓦格纳研究了上述德国财政与政治形势的发展与变化，研究了当时政府以及私人产权关系的变化，研究了当时政府财政收入结构的变化，与此同时，他也进一步推进和强化了官房主义学派的政府观(the cameralist orientation of the state)，这种政府观就是：政府作为社会的一个有机组成部分参与社会的活动，而不是像盎格鲁—撒克逊学派主张的政府观——政府外在于经济与社会，政府主要是通过干预经济与社会实现自己的目标(A. Wagner，1883)。瓦格纳还从理论上阐述了他的关于政府的观点：他认为政府像企业一样，只是社会经济中的一个内在的成员，只不过政府是有别于普通企业的一个特殊的企业组织。
瓦格纳不仅在我国财政学界，而且在全球财政学界声名显赫的主要原因可能是因为他的著名的瓦格纳定律(Wagner′s Law)，其基本含义可以概括为对政府公共服务的需求的收入弹性大于1。不过，如果仔细研究瓦格纳的作品就会发现，瓦格纳好像并没有在他的教科书或者著作中对所谓政府公共服务需求的收入弹性刻意做过任何数量描述，瓦格纳看到，在他观察的几个世纪的时间里，政府持有的财产在经济上是减少了，相对地，私人持有的可以转换的财产范围则明显地扩大了。这就促使瓦格纳去分析政府各种财政行为的质变过程，诚然，这种质变的过程固然会表现在政府财政支出规模的扩大，但是这种变化是否就是政府财政行为发生质变的必然趋势？实际上，瓦格纳可能给出了否定的答案，但是对此学术界往往都没有给予足够的关注。因为自从学术界用经济学的研究范式与方法取代了传统的财政学的范式与方法以来，人们往往过于关注数学模型、数学方法，例如把瓦格纳定律“抬”得高高的，但是对瓦格纳的精辟的财政思想却视而不见。
瓦格纳定律这个定性分析模式与现代学术界对瓦格纳定律的数量描述之间的差异充分证明了大陆学派财政理论强调治理的财政思想与盎格鲁—撒克逊学派财政理论强调资源配置的财政思想之间的差异。
六、重构财政理论
(一)“回归”传统的财政理论
早在100多年以前，也就是在英美财政理论尚未被经济学化、尚未形成现代盎格鲁—撒克逊学派财政理论之前，美国学者卡尔·柯平·普伦(Carl Copping Plehn，1867-1945)(11)曾经这样定义财政学：“财政学是研究政府为了维持其生存而购买、消费和取得收入的方式的科学”，或者“财政学是研究政府取得财政收入和使用财政资源以便满足其实施职能需要的科学”(C. C. Plehn，1900)。普伦对财政学的这个定义带有明显的欧洲大陆学派财政理论的特征，他认为，财政学首先是一门科学，因为财政学具备五个方面的特征(C. C. Plehn，1900)：(1)财政学所研究的人类知识的界限清晰、内容明确；(2)财政学按照一定的规则阐释事实和原理，并且具有专门适用于本学科的定律；(3)财政学运用科学的模型进行调查研究；(4)财政学具有对某些特定现象进行预测和解释的功能；(5)财政学理论方法具有一定的普适性。
显然，普伦关于财政学的观点在理论上是系统的，在逻辑上是缜密的，对财政学的定义方法是欧洲大陆学派风格的。与此同时，普伦对财政学的定义在某种程度上也与我国财政学界在20世纪80年代至90年代对财政学定义的方法相近。(12)
如何评价20世纪以来的财政学理论发展的进程？这是一个非常有意义的话题。如本文前面所述，20世纪40年代后，伴随着欧洲大陆学派财政理论的逐渐隐退，财政学偏离了他的传统发展轨道，进入了经济学化的时代。进入这个时代的重要理论标志就是以马斯格雷夫教授为代表的“主流”财政理论的形成。马斯格雷夫使财政理论经济学化的重要理论建树就是他“发明了”政府财政“三个职能”的理论——1939年马斯格雷夫发表了论文《公共经济的自由交换理论》(Voluntary Exchange Theory of Public Economy)，在这篇论文中马斯格雷夫最早搭建了他的财政三职能理论框架，即政府财政的宏观经济稳定职能、收入再分配职能和资源配置职能。在这里，马斯格雷夫完全是以凯恩斯宏观经济学为基础，从经济学的角度构建了财政理论，进而正式创建了盎格鲁—撒克逊学派的财政理论。在财政学学说发展史上，与普伦的财政理论相比较，以马斯格雷夫的“三职能”财政理论为代表的盎格鲁—撒克逊学派财政理论具有强烈的“时代感”，该理论充分反映了第二次世界大战后政府财政支出规模的变化以及政府在市场经济中重要性的提升，进而在其理论分析框架中设计了以政府经济职能为核心、以市场失灵为起点的新的理论范式；此外，马斯格雷夫以后的盎格鲁—撒克逊学派财政理论继承者还在研究方法上秉承经济学的研究范式与传统，向经济领域拓展了财政理论，发展了数量分析方法(H. Rosen，1997)，进而开辟了一条从“纯”经济学的角度研究财政问题的道路。
不过，从“纯”经济学角度研究和阐述财政学概念的不足之处也是十分明显的：由于出发点和方法论上的过于“经济学化”，导致学者对财政现象的研究往往过分注重经济数量上的分析和过分依赖经济数学模型，进而忽略了财政活动的政治属性和社会属性，其结果往往容易使财政学的“经济学研究成果”偏离财政活动的政治与社会本质，导致理论研究成果和实践的脱节。基于此，
许多学者从经济学以外的角度研究和阐述财政学问题。
在这些学者当中，比较典型的做法就是从政治学的角度对财政活动进行研究和从管理学的角度(主要是从公共管理学的角度)对财政活动所进行的研究。
美国学者史密斯和林奇(R. W. Smith & T. D. Lynch，2004)就政府预算的含义问题曾经这样表述，认为在政治家的视野里，政府预算的编制与立法和执行过程就是一个在政治舞台上各个利益方为达到其政治目的而从事的政治活动。政府预算是财政的基本计划，对政府预算的这种政治学的解释，无疑是反映了财政概念的核心思想。
(二)财政学是连接政治学与经济学的核心纽带
说到这里，有必要了解一下经济学与政治学之间的关系。
在日常社会生活中，政治学和经济学的研究对象是互相关联、密不可分的，因此，两门科学看起来也就像是两个亲兄弟，两者之间有着密不可分的联系。就社会管理而言，经济学和政治学的确是研究社会管理问题的两个最重要的社会科学，而两者之间的主要的联系桥梁与纽带就是政府财政。众所周知，政治学是研究政治思想、主张与实践的科学，而经济学则是研究资源生产、配置与分配的科学。其中，政治学的研究对象具有多样性的特征，例如，关于社会存在与发展问题的不同政治观，不同的社会政治制度等等；而经济学则通常被分为宏观经济学和微观经济学，其中，微观经济学是研究消费者个人和厂商如何就他们各自的生产、购买、投资和储蓄做出选择，宏观经济学则考察经济整体如何运行并考察政策如何从整体上影响微观经济决策。也有人怀疑经济学的科学性，因为经济学所要研究和解决的是无法解决的问题——即如何用有限的资源满足人类无限的欲望——因此经济学并不是一门纯科学，至多是一门社会科学。
从当代社会实践的角度看，普通公民、厂商的各种行为也是联系政治学和经济学的纽带。例如，在一个国家里，无论政治家们认为他们自己是左派还是右派，无论他们倚重于财政经济政策(Fiscal Economic Policy，即主要通过政府收支影响经济发展的政策)还是货币经济政策(Monetary Economic Policy，即主要是通过调整货币流量影响价格和信贷规模进而影响经济发展的政策)，都会基于他们的政治立场综合地思考政治与经济问题，综合运用政治和经济手段解决社会问题，例如促使社会朝着机会均等化的方向发展，如何避免社会出现不公平现象，或者尽可能避免政府对社会经济运行的干预，等等。在这里，我要强调的是，这些政策无疑都必须包含相应的政治与经济要素以及相应的政治与经济手段，政治学和经济学不可能截然分成两个领地，不可能互不相干。例如，无论在中国还是在西方世界，有些政治家们常常会说，在政治上他们是保守的，在经济政策方面他们是开放的，或者相反。而政治家的这种两面性，只能通过其财政政策主张、通过政府的财政活动得以实现——因此，财政和财政学是连接政治与经济、连接政治学与经济学的核心纽带。
(三)理性选择问题与公共选择问题——公共选择是财政学的核心问题之一
理性选择理论被认为是政治学和经济学交叉的典型的社会科学理论。理性选择理论是研究社会中的不同成员做出他们各自选择的规律与模型的科学。有一种观点认为，理性选择理论属于经济学范畴，因此在经济学领域才有“理性选择学派”；而政治的现实是矛盾的，在政治环境中，往往难以做出客观合理的选择。例如，在经济学领域，经济学家可以运用理性选择理论假设消费者总是能够在各类供应商中选择价格最便宜的供应商的商品；而在政治学领域，按照政治学的原理，消费者可能会按照他们的理念选择一个道德水平比较高尚的但是要价却可能比较高的供应商的商品——这种情况也许会出现，但是从现实社会来看，却是不太符合情理。从这个角度看，好像理性选择理论与政治学似乎没有交叉，而只是属于经济学的一个分支理论。其实不然，关键在于选择的标的，在于研究的切入点。公共选择理论给出了一个很有说服力的答案。
有些学者认为，美国学者布坎南(James M. Buchanan，1919-2013)就是从政治学的角度研究政府财政问题的一个典型的代表。原因之一是他运用了理性选择理论于政府财政决策当中，和其他一些学者共同创造了公共选择理论。但是我的看法有所不同。我认为布坎南从根本上说是一位财政学者，是一位秉承欧洲大陆学派理念的财政学家，他的聪明才智集中表现在他在美国这块盎格鲁—撒克逊财政学派的土地上看到了主流财政理论的“命门”，看到了盎格鲁—撒克逊学派财政理论的致命弱点，以理性选择思想为借鉴，以“选择”这个共同存在于一般经济领域、政治领域和政府财政领域的普遍行为作为切入点，重新诠释了财政学的基本理念和核心概念，进而高高地举起了财政学的旗帜，而不是像盎格鲁—撒克逊学派财政学家们(以美国的马斯格雷夫为代表)那样把自己的旗帜掩映在经济学的旗海当中，迷失了方向。
布坎南由于他对政治家的自私以及非经济力量如何影响政府的经济决策的出色的研究而于1986年获得了诺贝尔经济学奖。但是在我看来，布坎南的研究成果实质上并不属于经济学，至少不完全属于经济学，同时，它也不属于政治学，而是属于经济学和政治学之外的研究成果，这就是财政学。也许正因为如此，尽管布坎南本人及其研究成果十分出色，但是布坎南的公共选择学说仍受到许多学术界人士的抵制，因为它攻击了势力强大的两大学术集团所珍视的观念：一批经济学家们认为政府采用“福利经济学”的处方即可实现公众利益，而布坎南的公共选择理论是非经济学的处方——归根结底，经济学家们是从经济学的角度来研究政府财政问题的(13)，如果说公共选择理论是布坎南从政治学的角度研究政府财政问题的结果的话，那么，实际上就等于否定了经济学用于描述政府财政行为及其规律的基本概念与基本原理，因而也就对经济学家们针对政府财政问题所开出的“经济学药方”的可信度提出了挑战；而另一批政治学家们则认为各利益集团之间的多元化竞争将为公众谋得利益，将会“以德为先”，以道德作为“选择的标的”，而布坎南的学说则揭示了各个利益集团在公共选择过程中实际上首先都是为各自的
经济利益服务的——布坎南实际上是借用了经济学的某些思想方法来研究政治与公共部门管理问题，因而其中也体现了经济学的理念，在这个意义上说，布坎南否定了政治学家们关于政治家一般出于公共利益的考虑来参与公共政治活动的观点。
(四)以满足社会共同需要为标准进行公共选择
布坎南对财政科学发展所做出的最大的贡献是为财政决策构建了基本的方法论，即公共选择财政理论。但是，进行公共选择的基本依据是什么？布坎南没有给出答案——这说明，布坎南的公共选择财政理论还缺乏“理性”，即布坎南虽然在财政理论中引入了理性选择思想和方法，但是由于没有给出选择的标准，因此他的公共选择理论还缺少理性的要素，因而是不完整的理论。实际上，这个答案已经由我国的财政学者给出了，这就是“社会共同需要”。社会共同需要理论从财政本源出发，构建了确定公共选择基本依据的基础理论，即社会共同需要财政理论——一个方法论，一个本源论，两个理论的有机结合，就构成了我们的真正的财政科学理论基础。
说到社会共同需要理论，我们不能不提到中国社会科学院荣誉学部委员何振一教授对财政理论建设的重大学术贡献。
1980年，在北戴河召开的全国财政基础理论高层研讨会上，何振一教授发表了他的关于“财政起源于社会共同需要”的观点，该研讨会的会议《简报》将何振一教授的这个观点命名为“社会共同需要论”；1987年何振一教授出版了他的财政学著作《理论财政学》，在这部著作中，何振一教授系统全面地阐述了他的“社会共同需要是财政本源”的基本观点，标志着“社会共同需要理论”体系的正式建立(李俊生、王雍君，2011)。社会共同需要论理论体系的创立，实际上是开创了财政学理论研究的新理论、新范式，是财政学说史上的一场深刻的革命。非常遗憾的是，迄今为止，我国学术界并没有意识到、更没有认识到这场革命的来临及其理论意义和历史意义。
“社会共同需要论”为财政理论建立了新的学科核心概念，而这个核心概念的建立实际上是对现有财政理论及其各个分支学科体系的一场革命，是对中国的国家分配论、对西方的公共财政论的一场革命。国家分配论以国家的强制力及其需求作为财政学的核心概念；而西方的公共财政理论则把市场失灵作为财政学的核心概念。“社会共同需要论”则发现了这两种理论体系的致命缺陷，提出了不同于上述两种理论的、新的、具有普遍意义的财政学核心概念，从而实现了财政理论建设的革命。
关于一门学科的核心概念对于学科建设与发展的意义是不言而喻的。恩格斯在评价马克思的“剩余价值”作为马克思主义政治经济学的核心概念的科学价值时，就认为“剩余价值”这个术语的科学价值在于它实际上就是一场革命，这场革命意味着在其所代表的学科中的新见解的出笼：“某些术语的应用，不仅同它们在日常生活中的含义不同，而且和它们在普通政治经济学中的含义也不同。但这是不可避免的。一门科学提出的每一种新见解，都包含着这门科学的术语的革命。化学是最好的例证，它的全部术语大约每20年就彻底变换一次，几乎很难找到一种有机化合物不是先后拥有一系列不同的名称的”(恩格斯，1886)。从这个意义来说，核心概念本身就是学科理论的“核”，是各种各类学科研究的出发点与归宿。我们仍以经济学为例，马克思主义政治经济学的核心概念应当是“剩余价值”，正如马克思所说的，“劳动价值论”是马克思经济理论的“基石”，而“剩余价值学说”则是马克思本人的“发明”，是马克思经济学的“核”(14)；而凯恩斯经济理论则是从“社会需求不足”出发展开论述的，凯恩斯分析了20世纪30年代西方资本主义世界经济危机产生的根源，认为社会需求不足是导致生产过剩经济危机的主要根源，因此，社会应当通过增加市场需求来解决经济危机问题——“需求不足”是凯恩斯经济理论的核心概念。
财政学作为研究财政活动的一门科学，它的核心概念也应当具有为财政理论研究提供本源与方法论的功能。然而，非常遗憾的是，在“社会共同需要论”和“公共选择理论”形成之前，财政学界并没有“发现”财政学的核心概念，没有真正认识到这两个财政理论的学术价值，因而导致财政学学科建设常常面临方向不明确、路线不清晰、学科本身立论不稳、性质不确定等问题。
总之，“社会共同需要”是财政理论的核心概念之一，是财政的本源，它和“公共选择”一道构成了贯穿整个财政理论体系的中枢。只有围绕“社会共同需要”以及实现这个需要的“公共选择”方法这两个核心概念展开，财政学才能够形成一系列的概念体系。这两个核心概念以及由此形成的概念体系是财政理论的基石，它决定了财政学科的属性，是财政理论是否对客观世界具有解释力以及解释力如何的关键所在。
(五)中文的财政学术语更贴切
如果我们分别从上述表述所采用的中英文术语来看，中文术语的“财政”含义似乎更确切。
关于我国历史上官方在其文献中正式使用“财政”一词作为描述政府收入与支出活动的专用术语的时间与文献的说明，在我国正式出版的各种财政学教科书中已经成了“定论”，大意是：“财政”一词自从清朝光绪二十四年，即1898年，在戊戌变法“明定国是”诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，据说这是我国历史上在政府文献中最初启用“财政”一词。然而，我查遍“明定国是”诏书的全文，却并不见“财政”一词的踪影，甚至“明定诏书”的名称实际上也并不存在，据《清实录》载：光绪二十四年四月乙巳日，即公元1898年6月11日颁布的诏书，(15)其名称是后来由清末改革家康有为、梁启超等人基于宣传的需要才定名的(苟德仪，2010)。“财政”一词的使用，是当时维新派在引进西洋文化思想指导下，间接从日本“进口”的，而日文的“财政”一
词则是译自英文Public Finance一词，并使用“财”与“政”这两个汉字来表述。孙中山先生在辛亥革命时期，宣传三民主义曾多次应用“财政”一词强调财政改革，民国政府成立时，主管国家收支的机构命名为财政部(杨志勇，2008)。总之，尽管关于我国历史上的官方文件最早使用“财政”这个术语的时间和证据有待进一步考证，但是，把“财”与“政”这两个字合在一起用于表述政府的收入与支出活动还是比较恰当的，“财”字作为“政”的修饰语，两个字合在一起，比较准确地把握了财政的核心思想——关于对“财”的政治与治理。
七、结论
综合分析现代财政学理论发展的问题、财政政策决策的困惑以及欧洲财政理论史，可以得出的结论是：以盎格鲁—撒克逊学派为主流财政理论的时代已经走向了没落，因为这种被经济学扭曲了的财政学已经失去了对现实世界的解释能力，失去了对未来财政活动发展的预测能力。盎格鲁—撒克逊财政理论已经成了没有财政思想的财政理论。而以布坎南为代表的公共选择财政理论和以何振一为代表的社会共同需要财政理论则代表了科学的财政理论的未来。欧洲财政理论发展历史、特别是大陆学派财政理论发展历史则从历史的角度为我们研究与构建现代财政理论、为财政科学的革命提供了思想史上的源泉，这个源泉概括起来就是财政问题是选择问题，是为了一个共同的目标进行选择的问题。布坎南把这个选择问题进一步明确为“公共选择”，进而区分了经济学意义上的私人的选择和政治学意义上的政治团体的选择；何振一则把这个共同目标进一步明确为“社会共同需要”，以区别于经济学意义上的个体需求和政治学意义上的政治团体的需求。两位学术大师为财政科学规划了核心概念体系，为财政科学革命开辟了道路。
感谢匿名审稿人对本文的宝贵意见，文责自负。
注释：
①马斯格雷夫于1959年出版了《公共财政理论》(The Theory of Public Finance)，该书几乎成为20世纪60年代公共财政领域研究的“圣经”。该书对公共财政领域的相关问题进行了全面、系统和严谨的论述，对公共部门在经济中的作用持一种积极、正面的观点。马斯格雷夫认为政府的主要作用有三个方面：(1)矫正经济社会中在公共物品供给与资源配置过程中存在的“市场失灵”问题；(2)调节收入分配以在社会成员中求得达成公平的社会产出分配；(3)在适当稳定的价格水平下运用凯恩斯政策求得较高水平的就业率。(以上三项作用被我国学者进一步归结为配置功能、分配功能和稳定功能)。
②读者可以参阅我国目前最流行的一部《财政学》(陈共编著，中国人民大学出版社2007年第5版)教材关于政府及其财政存在的必要性的表述：“学习财政学为什么从市场说起？首先要明确，我们这里学习的是社会主义市场经济下的财政学。在市场经济体制下，市场是一种资源配置系统，政府也是一种资源配置系统，两者共同构成社会资源配置体系。而财政是一种政府的经济行为，是一种政府配置资源的经济活动，所以明确政府与市场的关系是学习财政学和研究财政问题的基本理论前提。”
③读者只要看看《13个银行家：下一次金融危机的真实图景》(中信出版社2012年中文版)就能够理解为什么不能用"纯"经济学的方法解释和分析2008年以来的全球性金融危机了。遗憾的是，可能会有很多学者不把这部书作为学术著作来读，而是当作一般性的畅销书来读，因为该书并没有用复杂的数学公式来阐述美国为什么会引发这次全球性的金融危机。
④这里我以公共选择学派的主要代表人物布坎南为例，据有关资料和他自己的表白，在他的公共选择理论形成的过程中，他主要受三个因素的影响：一个是芝加哥学派的创始人之一奈特(Frank H. Knight，1885-1972)，第二个是维克赛尔(Knut Wicksell，1851-1926)，第三个是意大利的财政学派思想。其中，维克赛尔又是欧洲大陆学派财政理论的重要代表人物。自1955年到1956年，布坎南受富布莱特基金会资助在意大利从事访问研究工作，期间他大量吸收意大利财政学术思想，特别是他从意大利的财政学理论中得到启发。参见詹姆斯·M.布坎南与理查德·A. 马斯格雷夫的对话集《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》(中国财政经济出版社2000年8月中文版)，第8—22页。
⑤官房学者的英文表述方式为Cameralists，据说这个词来源于德文的Kameralist，新拉丁Cameralista，相当于中世纪拉丁语Camerāl。参见Random House Dictionary(2013)。也有一种解释，认为Cameralists就是指那些专门在为17、18世纪欧洲大陆统治者提供政策咨询的政府公务员，他们同时也是重商主义者，其目的是为了统治者强化他们的统治地位。奥地利学派学者Murray N. Rothbard(1926-1995)在他于1995年出版的《亚当·斯密之前的经济思想史——奥地利经济思想史研究》(An Austrian Perspective on the History of Economic Thought)一书中对Cameralists的含义做了非常系统的分析。
⑥官房学者在德国有时也被称为重商主义者(Mercantalism)，但是实质上两者之间的区别是十分明显的。两者的共同点在于他们都是形成于专制的政治体制下，他们的主要工作目标是为当权者提供政策建议与咨询。其中，重商主义者主要产生和存在于当时国际贸易比较发达的国家，这些国家包括英国、法国、西班牙和荷兰，这些国家的重商主义者通过宣传他们的思想和主张来影响全世界的贸易活动。相反，官房主义的核心目标则在于维护特定制度的生存——为了维护特定制度的生存，需要维持必要的军事实力和经济的发展；而为了维护必要的军事实力和经济的发展，就需要获得技术的进步，完善人力资本建设，创办新的企业和扩大人口规模——由此可见，官房主义和重商主义之间的根本性区别就在于两者之间所要达成的目标不同：重商主义的目标是从商业活动中获得金钱利益，而官房主义的目标则是维护特定政治体制与制度，而金钱以及获取金钱的商业活动只是实现这个目标的手段。
⑦关于Catallatical 一词，我一直觉得很难理解，有人对哈耶克的著作《致命的自负》(中国社会科学出版社2000年版)进行评
论时提出了这样的说法：市场经济一词的第二个缺陷是，在英语里它无法产生出一个便于使用的形容词，而这样一个表明具体行为是否适当的形容词当然是十分必要的。哈耶克曾建议采用一个新的专门术语，一个从在许多类似情况下已使用过的希腊词根获得的术语。1838年，惠特利大教主提出用“catallactics(交换学)”作为解释市场秩序的理论科学的名称。这个提议不时被重复提起。从这个词中很容易派生出形容词“catallactic”，并已得到相当广泛的使用。这些词汇尤其吸引人，因为他们来自古希腊单词“katalattein”或“katatassein”，不仅指“交换”，而且指“允许进入社群”和“化敌为友”，这进一步证明古希腊人在这些事上的深刻认识。因此哈耶克提议创造一个词“catallaxy(交换过程)”，用来描述我们通常称为经济学的这一学科的目标，并按照惠特利的做法把经济学称为“交换学”。此外，在米塞斯(Ludvig von Mises)的著作《人的行为》(Human Action，1949)绪论中，则把Catallatic与Economic 一词并行使用，似乎两者的含义是相同的，他是这样表述的：The economic or catallactic problems are embedded in a more general science, and can no longer be severed from this connection. No treatment of economic problems proper can avoid starting from acts of choice; economics becomes a part, although the hitherto best elaborated part, of a more universal science, praxeology，并且在注释中对Catallatic一词的来源做出了解释：The term Catallactics or the Science of Exchanges was first used by Whately。
⑧我在2010年全国财政学会年会上发表的论文中曾经提出过这个观点，期间也曾经得到过部分同行的咨询和质疑。现在，我进一步研究了这个问题。其实这不仅是关系到财政学与经济学、特别是与政治经济学之间的关系问题，不仅仅是推翻了那种财政学是政治经济学的一部分、属于部门经济学的观点，更重要的是了解到这一点，有利于我们重新思考财政学的理论体系建设问题。关于我在2010年发表的有关论文，如果读者感兴趣的话，请参阅：《新的范式，新的思维，新的挑战——二十一世纪财政学发展展望》(载《中国财政学会2010年论文集》，中国财经出版社2010年版)。
⑨古德比较的两部社会科学百科全书的名字有所不同：一部是15卷本的《社会科学百科全书》(Encyclopaedia of the Social Sciences，15 vols)，该书最早出版于1930年，最后一版于1960年出版，由美国经济学家编撰，由麦克米兰公司(MacMillan)出版；另外一部叫做《国际社会科学百科全书》(The International Encyclopedia of the Social Sciences)，7卷本，由来自世界各地的经济学家们编撰，第一版出版于1968年。
⑩这里我使用“政治学化”这个词的原因，首先是因为欧洲学者在描述官房主义理论演化过程中使用了一个德文的词汇Staatswissenschaten，其含义可能与英文的politics相近，但是欧洲的学者却宁愿用德文的这个词，我估计它的含义远不止于英文的politics的含义；其次是因为官房主义理论从一开始并没有明确标志为“财政学”，只是其理论的核心是我们现在所理解的财政学问题。
(11)在我国财政学界，普伦似乎没有什么名气，估计知道他的人不多。我在这里之所以要引用普伦的观点，除了他实际上在20世纪初期的美国学术界影响比较大以外，还有一个重要的原因就是他的教育与学术经历很特别，这些经历使得他对财政学有独到的见解，对我们今天重新研究和构建财政理论框架有启发。普伦于1867年生于美国的罗德岛，是地道的美国人。他于1889年毕业于美国罗德岛大学，然后在德国的哥廷根大学获得博士学位。德国是大陆学派财政理论的主要诞生地之一。从德国获得博士学位后，他首先在美国明德学院(Middlebury College)担任历史学与政治学教授，一年后(1893年)转入加州大学任历史学和政治学的助理教授。在19世纪末期的美国大学中大多数没有经济系，因此在历史与政治系工作期间，普林的研究和教学领域很广，早期他在加州大学教授的课程包括政治经济学基础、比较宪法法、欧洲历史、经济学史、地方政府与管理以及财务与税收。其中财务这门课程的英文是Finance，涵盖我们中国人说的金融、公司财务和政府财政。后来，他的研究重点逐步集中在经济领域。加州大学经济系成立于1902年，加入经济系后他的研究重点就转入了财政学。他曾经担任过加州大学商学院的院长和经济系主任，在经济系主任任上至1937年退休。普伦除了他的母语英语之外，还精通德语等语言。他的学术经历和社会阅历使得他的学术视野非常广泛，对财政学的理解也非常深刻。若要了解更多关于普伦的学术贡献，参见美国加州大学校史中有关普伦(Carl Copping Plehn)的生平介绍。
(12)例如，比较典型的定义是：“财政及国家财政，是国家为了维持其存在和实现其职能的需要，参与社会产品分配而形成的分配关系”。参见：何盛明、梁尚敏主编《财政学》，中国财政经济出版社1987年版，第12—18页。
(13)参见R. Musgrave(1939),"Voluntary exchange theory of public economy", Quarterly Journal of Economics 53(2)，pp.213。
