一、引言
新常态下，随着农户和农村小微企业经营压力的加大，农民收入也将由高速增长进入中高速增长的轨道。十八届三中全会以来，推进“三农”发展的一个重要思路就是积极探索利用财政资金撬动金融支农，更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的导向作用和乘数效应，积极引导和促进加大金融支农力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进农民树立市场意识、风险意识和信用意识，激发农业经营主体的内生活力，提升市场竞争力，进一步拓展强农惠农富农政策空间。
二、浙江省财金合作促进“三农”发展的探索与成效
成立于1952年的浙江省农村信用社，在11个地市都设立办事处，下辖81家县（市、区）农村信用联社、农村合作银行、农村商业银行，拥有4100多个营业网点，5万多名员工。浙江农信系统已发展成为全省网点人员最多、服务范围最广、资金规模最大的地方性金融机构。到2014年末，浙江省农信系统各项存款余额13075亿元，各项贷款余额9297亿元，存贷款总量居全省银行业第一；承担了浙江二分之一的农户贷款和五分之一的小企业贷款，支农支小贷款存量、历年增量、服务覆盖面均居全省银行业第一。“普惠金融”的一些有益探索取得较好成效，引起省委省政府的重视。浙江省农信社通过“普惠金融”工程三年（2013～2015）行动计划的实施，小额信用贷款达50万户、334亿元，农户贷款达163万户、3375亿元，2014年新增网上银行170.9万户、手机银行161.55万户，村级服务中心进驻率达到99.5%，具备基础金融服务的服务点22063个。阳光普惠更广泛，评定信用户594万户，评定各级信用村（社区）1.59万个，各级信用乡镇（街道）352个；累计减免费用12.4亿元，投入普惠基础建设16.3亿元。
近年来，浙江省财政和浙江省农信的合作，围绕财政金融创新、银财资金合作、缓释三农风险、降低农户负担、提升支农效率等五个主题展开。财政金融创新方面，以财政补贴或奖励的预期作为质押，银行在前期对生产建设项目进行融资，建成后以财政补贴或奖励资金归还贷款。银财资金合作方面，双方发挥自身资金优势和特点，财政出资成立基金或担保公司，农信机构根据基金收益或担保公司出资额的一定倍数放大，对特定对象发放贷款。缓释三农风险方面，双方以银行贷款为基础，以保证保险作主要风险保障，构建控制与分散风险机制。降低农户负担方面，对农信机构发放的贷款进行财政贴息，降低农户负担。提升支农效率方面，积极利用农信点多面广优势，扩大补贴发放范围，完善补贴发放机制，加强双方信息共享。在合作内容上，双方主要在以下几个方面进行了创新：
一是农业补贴财产权融资创新，开展粮食补贴信用贷款。以粮食补贴预期收入为质押，农信社为联合社成员提供一定授信额度，贷款资金主要用于粮食生产所需的土地流转租金、购买农资、农机具以及小型生产设施建设等生产环节资金投入——“粮农贷”产品。按照“先评级，后授信，再用信”的原则，采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的方式。针对农业补贴改革，省财政与省农信约定，受理享受粮食补贴的借款人在贷款申请时，可要求借款人签订补贴资金优先用于偿还贷款的承诺书，同时，农信机构加大对当地粮食生产专业合作社联合社的支持力度，在资金、利率等方面给予联合社成员倾斜和优惠，并开展客户信息调查、贷款对象审核、贷款回收、补贴资金结算等方面的合作。符合《浙江省粮食生产管理暂行办法》及省财政等部门关于粮食生产贷款贴息的相关文件要求的“粮农贷”借款人，还可以按照相关文件要求，申请财政贴息。
二是做實财政担保融资创新。为进一步支持农民专业合作社发展，省财政与省农信社合作，开展中央财政支持农民专业合作社及社员融资试点，试点地区为富阳、安吉、长兴、嵊州、黄岩、开化等六个县（市）。首先，在组织架构上，合力组建农民专业合作社联合社。由农业龙头企业牵头，选择本县运行良好的农民专业合作社以及有能力出资的社员组建合作社联合社。联合社为独立的法人单位，自主经营、单独核算，成员以出资份额为限拥有表决权，联合社社员为团体社员。社员分核心社员和外围社员，核心社员为联合社的发起人（数额不超过20个），享受联合社成员的所有权利；外围社员（数量不限）由自愿加入本联合社的社员组成，享受联合社的部份权利（无表决权）。其次，在支持模式上，财政出资形成担保资金、农信机构按倍数放大融资。一方面财政解决担保资金来源问题，为解决农民专业合作社及社员的担保难题，省财政向试点县市补助1000万元，部分试点县市还由农业企业、农民专业合作社社员等配套出资，通过“财政资金+配套资金”形成资金池，为农民专业合作社及其社员的信贷提供保证。另一方面，农信机构按最高不超过试点资金10倍确定总授信额度，为农民专业合作社及其社员提供融资，并享受20%-30%的利率下浮。财政及配套资金由农信机构运营，并实行“封闭管理、滚动运作、总量控制”。再次，在风险控制上，贷款风险损失由银行和财政共同承担。贷款风险发生后，农信机构直接从履约保证金中扣除资金，归还贷款本息。保证金不足以全额代偿时，农信机构通过执行抵押物等方式实现。从各地实施细则来看，县财政还将每年按发放合作社贷款余额对农信机构等进行补贴，贷款风险损失由银行和财政共担，一般分担比例为2：8。在主要做法上，一是对拟合作的农民专业合作社进行遴选。由农信社选择经营情况较好，具有较强带动作用的农民专业合作社签订协议，确定每个专业合作社及其社员的总授信额度。二是受理贷款申请。借款客户向专业合作社提出借款意愿，由专业合作社向农信机构推荐“拟借款人名单”，经农信机构审核通过后予以贷款。三是主要采取信用贷款方式，放宽担保方式。根据借款人的信用状况、还款能力等综合因素来确定信用、保证、抵押、质押等方式，对小额贷款，一般采用信用贷款方式发放。
三是继续推进农村产权创新。浙江省农信社以“普惠金融”工程为载体，推进农村“三权抵押贷款”方式创新。一是直接抵押模式。对权属清晰、易于流转的土地、林地或农房，通过资产评估，推行直接抵押贷款。二是小额循环贷款模式。发挥“丰收小额贷款卡”和“丰收创业卡”功能，与村“两委”合作，采取“集中评定、一次登记、随用随贷、周转使用”的模式，简化贷款手续。三是依托村担保合作社模式。利用村担保合作社在山林、土地、房屋估值、流转的信息优势，为村民提供担保。四是金融“特色产品”开发模式。部分县市针对实际情况，激活农村财产权益，创新担保方式，如森林资源收储中心担保贷款、林地经营权流转证抵押贷款等，逐步形成了既能满足农民融资需求，又能适应市场化运作要求的系统性农村“三权”抵押贷款产品体系。
四是开展银财信息互用创新。财政部门和金融机构均掌握了大量的社会信息，这些信息对缓解银行与农户之前的信息不对称问题具有现实意义。近年来，税务系统与农信系统协作，建立了“税银信息互用”机制，主要内容包括：①信息共用，省国、地税系统与省农信系统共享纳税人信用信息、贷款人信用信息。②合力营造诚信氛围，定期通报失信记录，以便监控、防范逃避纳税义务、还贷义务等行为，营造诚信纳税、珍惜信用的良好氛围。③开展信贷创新，省国、地税系统定期向省农信系统通报年度纳税信用评价为A级纳税人信息，省农信系统以纳税信用信息为参考，优先为符合条件的企业提供“税银贷”贷款支持，融资额度原则上为上年纳税金额的4倍以内，并定期向省国、地税系统通报“税银贷”贷款授信、发放及使用情况。同时，各方还根据实际情况开展多方合作，如自助办税终端设进城区或中心镇的农信系统网点（包括24小时自助服务网点），农信系统提供场地、网络和日常维护支持，开展符合条件的委托代开普通发票、代征税款和其他税收业务等等。
三、撬动信贷资金促进“三农”发展的财政政策建议
（一）创新财政补贴产权融资
进一步农业补贴制度，引导农业生产经营体系创新，支持粮食生产专业合作联合社发展壮大，加大对农业基础设施、农机装备，以及农产品加工、流通、储运环节的扶持力度，进一步提高粮食综合生产能力，促进产业结构升级。同时做好支农贷款与财政政策的对接，促进涉农贷款投放力度。深入开展粮食生产贴息贷款，做好贷款增户扩面；在粮食补贴信用贷款的基础上，进一步拓展范围，开展农业补贴信用贷款试点工作。加大财政补贴信用贷款的宣传力度，继续提升贷款便捷度等实惠措施，鼓励使用信贷资金。
引入信托公司，将财政补贴权利化，真正实现财政补贴的质押功能，如财政、农信与信托在龙泉试点的生态公益林信托权证担保贷款，将林农在每年领取27元/亩的生态公益林补偿金等林地收益权和承包经营权的金融凭证化，使林地的未来现金流，通过信托收益权凭证提前变现，用于质押融资，实现信托融资的“二次变现”。
（二）创新财政资金担保融资
浙江省财政与浙江省农信社合作在开展中央财政支持农民专业合作社及社员融资试点的过程中，财政担保融资创新仅限于部分地区的部分农业合作社或农业龙头企业，没有形成规模效应。财政担保融资创新有待进一步深化：一是在更高的层面上，完善组织架构。建议在组建省级农业融资担保机构的基础上，根据各地农业产值、农业融资需求等情况，逐步建立跨区域的市县农业融资担保机构，形成省市县三级的财政担保融资创新机制。二是与新一轮“三位一体”农业生产经营体系改革相结合。组建农民合作经济组织联合体，推动农村经济组织合作化、抱团发展，“三位一体”是农村经济组织未来的发展模式，建议将“三位一体”工作与财政担保融资创新结合起来，以农民合作经济组织联合社为架构，开展财政担保融资，有效形成规模效应。
（三）财政金融合作扶贫
实践证明，救济式的扶贫难以真正使欠发达地区和贫困人口摆脱贫困，我们应当更加注重“造血”扶贫，通过引导农民搞致富项目的同时给予一定的资金帮助，实现低收入农户创业致富梦想。开展扶贫创业贷款贴息，可以使财政资金不再仅仅解决低收入农户的温饱问题，而是要提升农村低收入农户长期处于不平等的市场竞争地位，发挥他们利用自身的能力，用当地的资源，从根本上走自力更生的道路。
当前国内外都有开展扶贫创业贷款的案例，但取得的效果不明显，从金融机构角度看，主要是业务风险与效益不均衡，单靠低收入农户本身，能为金融机构创造的效益有限，只有将整个扶贫阶段的资金全部整合，才能有效激励金融机构开展扶贫贷款业务，如浙江省农信与扶贫办、省财政等多部门联合推出的创新产品——丰收爱心卡，集农户身份认定、扶贫资金结算、扶贫小额信贷等为一体，由财政对扶贫小额信贷进行贴息，对低收入农户实施精准扶贫，到2015年6月末已发放134万张，占浙江省低收入农户总数79%以上，得到了中农办、浙江省委省政府的高度评价。
推动财政金融合作扶贫工作往纵深方向发展，首先要加大政策引导力度。大部分低收入农户信息获取能力弱，对政策理解能力较差，特別需要上门宣传，与其他扶贫政策不同，财政金融合作扶贫的政策，可以由政府人员和农信机构人员共同宣传，一般来说，农信机构人员在农村走访较多，对金融知识理解较为丰富，可以成为政策宣传的主要力量，同时，对有贷款的农户也可以当场进行调查授信。另一方面，要加强部门沟通，抓好工作衔接，财政金融合作扶贫的一个核心功能是扶贫资金的结算，财政金融等各部门要协调落实扶贫资金的发放工作，确保扶贫补助资金落实到位。
参考文献
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来源：时代金融 2017年2期
作者：钱喆
