文章首先提出金融危机下社会保障政策选择的依据,并从社会保障总体水平、社会保障的个人福利效应、城乡弱势群体规模扩大,且城乡社会保障严重不均衡、金融危机下就业压力增大,劳动力市场价格下降等四个方面介绍了我国社会保障及社会环境一些基本情况。最后提出金融危机下我国社会保障政策选择建议:拓宽社会保障覆盖面,提高社会保障公平性;适度提高社会保障待遇,着力保障和改善民生;改革完善失业保险制度,推进公共就业服务;发展多层次社会保障体系,维护弱势群体的保障权益;统筹城乡社会保障,促进城乡经济社会协调发展。
面对国际金融危机,中国政府沉着应对,果断决策,已经实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。此前充满风险的外贸依赖型经济使中国经济对外依赖度过高,出口订单的减少已经导致部分企业破产,并致使失业人数上升、农民工大量返乡,大学生就业困难等一系列反应。为解决金融危机带来的问题,中国政府出台了4万亿元刺激计划,包括对农村基础设施建设、电网、铁路公路建设、生态环境建设等投入,这些重大投入将为未来经济发展奠定新的基础。然而,在增加投资的同时,国内消费也急需启动,加大社会保障投入,改善民生是扩大内需的根本所在。应该说,社会保障在保收入、促就业、促消费中发挥着不可替代的作用。只有立足保障民生,才能切实提高国民的消费能力和消费信心,才能形成持续扩大的国内需求,才能使国民经济保持长期稳定与持续发展。
党的十七大已勾勒出社会保障体系目标:要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系,到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,人人享有基本生活保障。本文以社会保障相关理论为依据,结合我国社会保障及社会环境一些基本情况,提出金融危机下社会保障的政策选择建议。
一、社会保障政策选择依据
第一,社会保障制度的核心价值理念。郑功成主笔《中国社会保障改革与发展战略》一书中指出:①公平是现代社会保障制度的核心价值诉求。核心是通过相应的制度安排,创造并保证国民生存与发展的起点公平和维护过程公平,同时促进结果公平或者尽可能合理缩小结果的不公平;正义是一个社会必须坚守的底线。社会保障制度并非劫富济贫,而是符合正义原则的合理分享,是当代社会文明进步的表现和法律正义、分配正义的具体体现;共享是社会保障制度追求的一个基本目标。社会保障对公平正义的维护,都是通过共享机制来实现的。综上,现代社会保障制度的核心价值理念,就是公平、正义、共享,实现的途径即是从一般意义上的分享与普惠,向更高层次上的合理分享与公平普惠发展。
第二,社会保障适度水平数理模型。依据社会保障水平要达到保护与激励相统一及与国家生产力水平相适应的目的,设定社会保障水平是否适度的判断标准。首先,我们看社会保障水平数理模型公式的推导。社会保障适度水平数理模型中,把社会保障支出占国内生产总值的比重作为社会保障水平的测定指标,即S=Sa/G。然后进一步将其分解为两个测定指标:
1.社会保障负担系数Q=Sa/W,即社会保障支出总额占工资收入总额的比重系数,这一比重作为一个指标,用以测定社会保障支出份额能否既保证公民的基本生活又激励劳动者积极去劳动。
2.劳动生产要素分配比例系数H=W/G,即工资总额占国内生产总值的比重系数,这一比重作为指标用以测定国民经济的生产和扩大再生产能否正常进行。
将上述三公式进行组合,得出社会保障水平数理模型公式:
S=Sa/G=Sa/W·W/G=Q·H
其次,我们看社会保障负担系数和劳动生产要素分配比例系数的计算。通过按最高限度数量计算,养老金支出、失业金支出、医疗保险支出、工伤及生育保险支出、社会福利及社会优抚支出占工资收入总额的比重分别为0.183、0.01587、0.12、0.015、0.015,五项相加得出社会保障负担系数Q=34.88%;同时,依据柯布—道格拉斯总量生产函数原理和实际研究结果,把劳动生产要素分配比重系数定位H=75%。
最后,我们得出社会保障适度水平值:
S=Sa/G=Sa/W·W/G=Q·H=34.88%×75%=26.16%
第三,社会保障消费理论。凯恩斯之前的新古典经济学理论没有考虑跨时消费问题。凯恩斯眼中的消费者只是一个受即期约束的、以即期效用最大化为目标的消费者,他们不考虑为老年之后的消费储蓄多少,只考虑在当前的消费中如何分配自己的收入,以便达到效用的最大化。把跨时消费引入新古典经济学的是莫迪利安尼的生命周期理论。
生命周期假说的出发点是,一个典型的理性消费者,追求的是其生命周期内一生效用的最大化,而其预算约束为生命周期内的收入与消费支出的平衡。由此得出的结论是,消费者在任何年龄上的消费支出与即期收入完全无关,而是依赖于一生的全部收入。因此,个人消费支出在其生命周期的各个年龄段上,都要选择一个稳定的、接近于他们所预期的平均消费率进行消费。
第四,有效需求理论。凯恩斯认为,失业源于有效需求不足,有效需求不足原因之一在于消费不足。他认为存在这样一条基本心理规律:随着收入的增加,消费也会增加,但消费的增加不及收入的增加多,即边际消费倾向递减。在现实中,社会各个不同收入阶层的边际消费倾向并不相同,富有阶层的边际消费倾向较低,贫穷者阶层的边际消费倾向较高。因此,国民收入分配的均等程度将直接关系到社会总消费的数量,国民收入分配越是不均等,社会消费需求就会越小。也就是说,在边际消费倾向递减的前提下,如果政府能够通过一定的政策修正国民收入的分配状况,使富有阶层的财富向贫穷者阶层转移,那么就可能促进社会消费上升,从而刺激总需求。
二、我国社会保障及社会环境一些基本情况
1.社会保障总体水平。社会保障水平是社会成员享受社会保障待遇的水平,它用社会保障支出总额占国内生产总值的比重来表示,反映一国的社会保障总体水平。表1是1995—2007年期间中国社会保障有关项目的费用支出情况,表2是社会保障支出占国内生产总值的比重,即社会保障水平。
从表2中我们可以看出,中国社会保障水平在逐年上升,但与西方发达国家及社会保障适度水平26%相比较,还有一定差距。
2.社会保障的个人福利效应。《2008中国统计年鉴》显示:城镇居民年人均消费性支出从1990年的1279元上升到2007年的9997元,上涨了7.8倍。
据统计,②如果以1990—2005年每年城镇居民人均消费性支出作为统计分析因变量,测量出社会保障支出与其相关关系,r值为0.984,说明社会保障支出额与城镇居民人均消费性支出两个相关变量的相关度很大。社会保障整体水平的提高,在促进消费的同时拉动了需求,在促进个人福利改进的同时推进了社会和谐。
3.城乡弱势群体规模扩大,且城乡社会保障严重不均衡。中国经济正处在发展过程中,经济发展还不平衡,加之人口众多,目前低收入人口占相当大的比重。“如果将城乡贫困人口、经济结构调整进程中出现的失业和下岗职工、残疾人、受灾者、农民工等各种处于弱势地位的人口加总,然后扣除叠加部分,我们估计出的弱势群体规模在1.4亿~1.8亿人左右,约占全国总人口的11%~14%。”③此外,我国农业人口比重相当高,占总人口的80%以上,但是农业人口所享受的社会保障支出比例则较少。我国社会保障支出中,有90%左右用于城市居民的社会保障,用于农村的不足10%。
4.金融危机下就业压力增大,劳动力市场价格下降。就业受国际金融危机的影响急剧萎缩,人社部监测的513家企业,岗位年净流失达8.05%。金融危机中,首当其冲的是劳动密集型出口行业和金融、房地产、大宗能源、原材料行业。外需和内需同时减少,导致就业需求萎缩。从就业供给看,即使没有国际金融危机的冲击,每年新成长劳动力和农村转移劳动力相叠加,劳动力市场都会存在严重的供大于求。
在收入方面,自工资指导价制度实行以来,开始出现工资指导价的下调,这反映了国际金融危机冲击下企业效益下滑带来劳动力价格的下降。与此同时,社会贫困问题逐步加重。受金融危机影响的中小企业就业人员主要是农民工、城镇待业青年、下岗失业人员等,他们很多没有参加社会保险,金融危机失去岗位后,就会更难找到工作,因此会陷入长期贫困和缺乏保障的状况。
三、金融危机下社会保障政策选择建议
应对金融危机,居民消费是促经济持续稳定增长的关键,而社会保障制度是制约居民消费的主要因素之一,前文已提到,社会保障支出额与城镇居民人均消费性支出两个相关变量的相关度很大。因此,我们可以社会保障制度的核心价值理念为依据,增强社会保障制度的公平性和普惠性,加大财政投入,增强居民消费的能力和信心,并逐步提高社会保障水平。
1.拓宽社会保障覆盖面,提高社会保障公平性。中国社会保障水平与社会保障适度水平相比,还有一定差距,扩大社会保障覆盖率是一项重要而又长期的任务。具体来看,我国人口流动规模庞大且就业形式多样化,新型就业方式缺乏稳定的资方主体,社会保障难以覆盖;受经济发展水平的制约,由于农村居民收入较低、对社会保障认识不足等原因,社会保障对这些群体的扩面工作进展缓慢;社会保障资金不足,统筹水平不高妨碍社会保障覆盖面的扩大。养老保险作为社会保险的主要内容,是影响居民平均消费水平的重要因素。然而,“养老保险体系覆盖的人群很少,70%以上的公民没有被养老保险制度所覆盖。在城市,非从业人员没有为国家设立的养老保险制度所覆盖,基本养老保险制度由于立法层次低、强制性不足,也未能覆盖所有职工;在农村,除部分计划生育户、双女户中年满60岁的老人享有一定程度的养老保险之外,绝大部分农村居民没有为国家设立的养老保险制度所覆盖。”④由此看来,必须完善社会保障制度设计,在加大财政资金对社保投入的同时,可借鉴韩国的经验,采取适当激励机制扩大社会保障覆盖面,如对参加社会保障制度的特殊群体给予适当的补助等。只有拓宽社会保障覆盖面,才能提高社会保障的公平性。
2.适度提高社会保障待遇,着力保障和改善民生。根据经济形势、经济发展水平及物价指数等情况,适度提高社会保障待遇水平。提高社会保险待遇,不仅可以为人们提供基本生活保障,化解各种风险,帮助人们度过困难阶段,而且由于普通百姓的边际消费倾向比较高,提高社会保险待遇有利于扩大人们的消费需求。此外,适度提高社会保障待遇,还有利于确保全体人民共享经济发展成果。正如国务院总理温家宝在十一届全国人大二次会议上作政府工作报告时所说,今年要集中力量办一些经济社会发展急需、关系人民群众切身利益的大事实事,让人民群众得到更多实惠。他在提出要加快完善社会保障体系中指出:今明两年继续提高企业退休人员基本养老金,人均每年增长10%左右。继续提高失业保险金和工伤保险金标准。进一步提高城乡低保、农村五保等保障水平,提高优抚对象抚恤和生活补助标准。大力发展社会福利事业和慈善事业。多渠道增加全国社会保障基金。我们相信,通过社会保障体系的不断完善,我国社会保障水平会逐步提高。
3.改革完善失业保险制度,推进公共就业服务。去年四季度以来,为应对国际金融危机对就业的冲击,国家出台一系列措施鼓励企业稳定职工队伍,不裁员或少裁员。其中,五缓(缓缴五项社会保险费)、四减(降低四项社会保险费费率)、三补(社会保险补贴、岗位补贴、职业培训补贴)、两协商(企业与工会或者职工双方平等协商),减轻了企业负担,起到了稳定现有岗位的作用。从长期来看,社会保障在稳定促进就业方面,必须完善失业保险的制度功能,同时大力发展公共就业服务。
“从国际看,保障失业人员基本生活是失业保险的基本功能,而促进就业、预防失业则是失业保险的最新发展趋势。笔者建议,吸收国际社会的先进经验,按照保障失业人员基本生活、促进就业与预防失业三位一体的原则改革我国失业保险制度。”⑤与此同时,大力发展公共就业服务是提高社会效率的重要手段。就业服务机构通过收集劳动市场信息提供咨询、指导再就业培训方向、促进劳动力技能提高与转换,帮助失业者尽快重新就业,促进人力资源充分运用。
4.发展多层次社会保障体系,维护弱势群体的保障权益。我国作为发展中国家,经济还不发达且发展不平衡,人口多,特别是农村人口、贫困人口多,在发展社会保障事业中,社会救助、社会福利、慈善事业等方面应给予更多的关注。从经济角度讲,社保资金用于解决低收入贫困者等特殊群体的困难,效用会更大;从社会角度讲,保障弱势群体的基本生活,是促进社会进步与和谐的基础。
5.统筹城乡社会保障,促进城乡经济社会协调发展。在城乡二元结构和城乡收入差距大的背景下,农村对社会保障的需求就变得更为强烈,但目前我国城乡社会保障发展还极不平衡。这首先表现在城乡社保发展不同步,覆盖率极低,项目缺失,如农民缺乏养老保险等。其次还表现在城乡共同的保障项目水平差距大,如在社会救助方面,“按现行救助标准,我国城乡之间社会救助资源分配的比例为3.48∶1”。⑥面对如此状况,为统筹城乡社会保障发展,政府应在加大财政投入的基础上调整保障资金在城乡之间的分配比例,并针对我国农村具体情况,设立相应的保障项目,逐步提高保障标准,不断探索体现合理分享与公平普惠原则的多层次多元化的社会保障体系,以促进城乡经济社会协调发展。
四、结语
社会保障制度的目标是保证劳动力再生产、社会安定和经济稳定增长,它既是一种社会制度,也是一种经济制度。因而,中国社会保障要纳入发展的维度。郑功成教授做客“齐鲁讲坛”主讲“金融危机下的经济发展与社会保障”时提出:需要妥善处理保增长、促内需与保障民生、改善民生的关系。当前形势下的保增长,不能等同于只保近期增长,还必须立足于保中长期增长,不能只强调促内需,而是必须立足于保障民生与改善民生。只有这样,才能实现国民经济与人民生活质量的同步发展。
作者：吕 静 来源：经济师 2010年7
