我国公共财政支出结构存在的问题及建议

摘　要：经过分税制改革，我国的财政性质已经由职能财政逐步向公共财政转变，但在财政支出构方面明显存在中央与地方事权分配不均、行政经费胀等缺陷，使得我国的分税制不彻底，公共财政不到位。因此，要优化财政支出结构，正确处理中央财政与地方财政的关系，强化对预算支出的监督力，全面、协调、有序地推进各项财政支出预算改革，使财政支出结构真正向公共财政转型，彻底完成分税制。

关键词：公共财政；财政支出；支出结构
　　公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配，并将收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。公共财产的基本功能是满足社会公共需要、法制规范和宏观调控[[1]邓子基.财政学[M].北京：高等教育出版社，2005.][1]。近年来，随着分税制的深入，各级政府着眼于转变政府职能，提高服务水平，大力推动财力向民生倾斜，体现了财政的公共、公平和公益性质。然而，在财政支构上却依然存在一些问题。
　　一、我国财政支出结构存在的问题
　　（一）中央与地方财权与事权分配不均
　　根据《中国统计年鉴2008，2009》（文中数据都来源于此），我们可以做出表1，从表我们可以看出，中央与地方在提供公共服务方面的分工相当不均，自1998年以来，中央收入占财政收入的比重基本处于50%以上，中央政府集中了全国财政收入的大头，但中央支出占财政支出的比重一直处于35%以下，2008年该比重降至21.4%。地方政府收入虽然不及中央，却承担了全国财政支出的大头。一些本应由中央承担的支出仍由地方财政进行补贴，形成了“中央出政策地方出资金”的局面，造成地方政府事权过多、财权过少、民生财政资金不足的现状。另外，中央和地方各级政府基本公共服务的重点职责不够清晰，往往一件事中央和地方都有责任，但各级政府应当支出多少并不落实致使一些公共服务不到位。

　　数据来源：中国统计年鉴（2008，2009年）。
　　将表一中的数据做成线状图如下，我们更为简单的看出，中央和地方收入间的差别远远低于中央和地方支出间的差别，这让地方财权过少，事权过重的矛盾更加的凸显。而且中央地方事权的不均衡差距仍然有扩大的趋势。

　　（二）行政经费膨胀，大量挤占公共支出项目
　　据《中国统计年鉴2008》统计数据显示，在财政各类支出中，行政管理费支出的增长幅度最大，支出金额由1998年1600.27亿元增加到2006年7571.05亿元，膨胀了近4倍。在财政支出中所占的比重也由1998年的14.82%增加到2006年的18.73%。虽然20世纪80年代以来我国先后进行了几次大规模的机构精简改革，但是机构和人员编制仍急剧膨胀，而且行政事业部门公用经费支出中存在着不同程度的浪费这些原因使得行政费用增长过快，大量挤占其他项目支出，导致财政支出结构不合理，加重了财政负担。
　　（三）社会文教费投入依然较低
　　改革以来，我国对教育方面的投入增大，绝对规模从1978年的146.96亿元增加到2006年的10846.20亿元，占财政支出的比例也由13.10%到26.83%。我国一直把教育作为一个重点来抓，但教育总体投入水平较低的状况并没有得到根本改变，主要表现在，1978年－2006年教育投入占GDP比重平均为4.04%，从1978年的4%到2006的5.1%，仅上升1.1个百分点。
　　（四）科学技术支出有待进一步提高
　　科学技术支出的规模由1978年52.89亿元增2006年1688.50亿元、2007年1783.04亿元，学技术占GDP的比重却从1978年1.45%降至6年0.79%、2007年0.71%。虽然科学技术方面入金额增加了33倍多，但是科学技术占国内总值的比例处于下降趋势。这显示出我国在科术方面的投入还是远远不够。在信息变幻莫测今，科学技术的竞争尤为激烈。因此，我国还应大对科学技术方面的投资力度。
　　综上所述，我国财政支出结构中存在的这些主要问题实际就是财政供给中的“越位”、“缺位”和“错位”问题。一方面，政府把需要推向市场的事业纳入支出供给范围，增加了财政支出；另一方面，许要国家投入的公共事业，财政却投入不足。
　　二、向公共财政转型的建议
　　（一）进一步优化财政支出结构，满足公共财政的需要
　　公共支出结构的建立要以政府职能目标为基本原则。根据我国目前的经济发展状况，建立科学合理的公共支出总体结构，可按下列方面进行：一是制止行政管理支出的过快增长，明确政府职能，精简机构，压缩冗员，缩减行政事业单位编制和财构人员数量；二是加大对科学技术、教育的投入力度，特别是对落后的农村地区的教育投入；三是加对农业的支出，改善农业的基础设施，促进科研成果的研究和推广，加快农业产业结构的调整；四是加大对公共服务支出，如社会保障、就业、医疗卫生等方面；五是增加对环境、资源的保营造良好的居民工作生活环境。
　　（二）正确处理中央财政与地方财政的关系
　　能否处理好中央与地方关系，事关国家长治久安的问题。主要表现在财政管理体制上，正确处理中央财政与地方财政的关系，合理划分中央与地方政府的财权与事权，既要坚持维护中央权威，又要注意调动地方积极性，使二者有机统一。按照公共财政体制的要求，在保持中央对国家财力的相当程度的集中保持中央强大的宏观调控能力的基础上，赋予地方政府更多的财力，使公共财政更好地改善民生。同时，明晰中央和地方政府提供基本公共服务的职责重点，改革和完善转移支付制度。
　　（三）全面、协调、有序地推进各项财政支出预算改革
　　一方面，改革传统预算编制方法，借鉴“零基预算”中有益的做法，以改革传统的“增量预 算”的编制方法，提高预算效率。另一方，加快部门预算支出改革进度，提高预算编制的准确度。通过编制部门预算，将原来按功能划分的行政事业经费等全部细化到部门，所有的开支都要在预算中加以反映，没有列出的项目不能进行随意开支。
　　（四）加强预算支出管理，强化对预算支出的监督力度
　　预算制度的基本原则是：政府所有收支都要纳入预算，先有预算，后有支出，严格按批准的预算支出[[3]王宏道.关于我国公共支出结构优化的思考[J].财政研究，2006（6）.][3]。虽然法律对此已有非常明确、严格的规定，但长期以来，有预算而不执行，没有预算就支出的情况相当普遍，影响财政支出结构的合理分配。对此，人大要严格按照预算制度的基本原则监督财政预算执行情况，审计部门也要将财政审计作为一项重要工作，加强对财政违法的惩处力度，财政部门对各预算单位支出情况要进行定期检查，随时跟踪监督支出执行情况，发现问题及时解决，确保严格按预算支出。