摘 要：财政绩效预算作为根据成本——效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式，可有效地降低政府提供公共品的成本，提高财政支出的效率。但当前在认识上的误区，缺乏有针对性的制度规范，科学化程序不足，影响绩效预算的功效发挥。文章认为可从制定相关法律入手，构建科学的评价机制，做好宣传等多个方面完善绩效预算管理制度。
关键词：财政支出管理；绩效预算；绩效评价
绩效预算是美国在1949年首次提出的一种预算方法，指政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。20世纪90年代以来，世界范围内将预算改革的焦点集中在能够有效提高政府行政绩效的绩效预算上来。
一、我国财政绩效预算管理存在的问题
（一）对财政绩效预算管理的重要性及改革可行性存在认识误区
由于长期受计划思维的影响，无论是各级财政部门还资金的使用部门都对对绩效预算认识的存在一定的误区。一方面，对绩效预算客体的认识比较狭隘和模糊，认为绩效预算主要是评价政府投资项目的资金使用的经济性、效率性和效果性，而忽略了对公共部门的绩效预算及评价，对于预算资金运用的最终效果，缺乏全面系统的动态分析与考核；另一方面，很多人认为绩效预算的实行需要具备完善的配套机制，我国当前的软硬件条件还不具备开展绩效预算的条件。
（二）有针对性的法律法规体系没有建立
虽然我国的《预算法》中规定了各级人大及财政、审计机关对预算单位的财政、财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督评价，这仅仅是指监督要达到效益性的目的，而对绩效预算制度的建立相关法律规范没有涉及，缺乏绩效预算方面的准则性质的可操作性指导文件。目前，各地开展绩效预算多处于自发或半自发状态，缺乏统一的规范和必要的指导，绩效预算构建没有形成制度化，标准缺乏科学化，没有客观的衡量标准，难以反映公众的意愿，这就给管理带来了盲区。甚至于有的地方政府搞形式主义，为了应付上级或社会上的政治诉求，采取“运动式”的绩效预算，从而直接或间接地损害了政府的形象。
（三）理论研究不足及会计核算制度与绩效预算要求不匹配
财政支出绩效评价在成熟的市场经济国家已相当完备，目前的绩效预算专著主要是由外文翻译而来，简要介绍国外绩效预算情况，但在我国这方面的研究和试点也是刚刚起步，对此领域的理论研究还处于浅层次，对绩效预算的内涵和外延、作用、基本程序、实施原则、实际操作及综合运用进行系统性研究不够，还没有形成规模，有价值、相对熟、适合我国国情的理论体系。加上我国现行的会计核算制度，可通过提前或延迟支付现金，人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊，不能准确、全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本，难以完整地反映政府行政的成本，无法实现科学合理的绩效预算要求的成本效益核算。
（四）推行绩效预算还存在体制性约束
首先，在政府架构绩效评价体系需要跟得上。绩效预算作为结果导向性预算模式，要求体现权力与责任的预算与预算执行结合相一致。倘若不能及时架构政府绩效评价体系，势力会使绩效预算因缺少硬性评价标准，而难以推行；其次，构建财政支出绩效评价体系有难度。绩效预算是通过制定公共支出绩效目标，编制绩效预算，最终建立财政支出绩效评价体系来实现。但由于财政支出绩效评价体系涉及内容多、范围广，有许多细节不仅需要完善，而且评价体系推广也需要多个部门的协调联动；第三，财政支出绩效与政府绩效挂钩难。绩效预算推行要求预算支出与政府绩效相挂钩，但直接挂钩相当有难度——比如在推行绩效预算的过程中，如前一年某部门的财政支出绩效评价比较高，是不是可以对该部门增加拨款，如果评价不高，又该如何减少拨款甚至停止拨款。
二、我国财政绩效预算管理存在问题的成因
（一）绩效预算评价指标体系构建难度很大
构建财政绩效预算管理体系涉及到的核心技术问题是构建绩效预算评价指标体系。绩效预算评价体系，不仅仅是对财政支出情况进行评价和监督，它的根本意义是要以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量及成本。如果仅仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率。由于支出范围广泛，再加上支出绩效呈多样性的表现特点，既有可以用货币衡量的经济效益，还有更多的无法用货币衡量的社会效益，而且不同的项目有不同的长短期效益，直接效益和间接效益，长期以来，财政部门一直无法采取一种比较准确的办法，来对财政支出进行衡量。政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目。同时，政府的施政目标是多元化的，有时目标与目标之间还存在一定的矛盾，如充分就业与物价稳定、经济增长三者之间关系。再就是政府行为的多元化，不同利益集团的“博弈”。也就是说，绩效预算管理研究和规范的对象是主观世界，很难完全确定对某个经济现象或指标的所有因素，即使能确定，我们对这些影响因素的取值及它同经济现象或指标之间的联系也难以把握，因此，难以量化分析。
（二）政府职能转变缓慢制约绩效预算的推行
受诸多因素影响，我国的行政体制改革相对滞后，政府职能转变缓慢，尚未完全实现公共财政的要求。政府部门往往按自身的意图编制、执行预算、调整预算，政府领导往往会利用自身的公权力制衡绩效预算管理给自己的约束，甚至会通过制造表面政绩来维护和扩充自己的利益资源。尽管有人大的国家监督、审计部门的监督以及财政内部的监督体系，但由于缺乏定量指标考核，这些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势，以致于政府支出扩张成为一个财政学的定律。这些现象的存在，严重制约了财政绩效预算的推行。
（三）实施财政绩效预算缺乏约束和激励机制
我国的预算制度环境人为因素较强，这是历史沿袭的结果。传统的预算编制不考虑绩效，常常是哪里工作问题比较严重，就增加预算拨款，隐含在这种作法背后的是一个令人深思的机制，它不是在
奖励成功，而是奖励失败。在这种机制下，政府各部门都把办事作为讨价还价的“博弈”筹码，扩大自己的困难，谁也不愿意少花钱而把事情办好。为了使利益集团接受和赞同改革，在一定程度上保护利益集团的既得利益，因而很多制度从一开始就是各利益集团博弈形成的一种均衡，并且这种均衡仅仅是一种谈判结果，在这之上可以形成制度，但这种制度往往缺少法律性与科学性。因此，我国的预算制度环境造成了争预算、争项目的风气，项目的申报并不是基于其效益，而只是基于争取拨款的目的。社会成本收益分析方法是预算绩效评价的基本分析方法，在我国预算分配中也流于形式，很多预算项目没有经过严格的论证，更多的是长官意识，更不用说公众的意见了。实际工作中这种荒唐的现象确实是存在的，这样的财政管理机制，导致财政资金使用效率低下。
三、加强我国财政绩效预算管理的对策
（一）完善绩效预算的法律、法规，制定全面实施绩效预算的政策
首先，要修改《预算法》及其实施细则，以法律、法规的形式把绩效预算确定下来，使开展绩效预算有法可依。其次，在认真总结各地实践经验的基础上，制定系统性、操作性较强的绩效预算准则。对绩效预算对象、目的、内容、指标、报告基本形式等加以规定。鉴于绩效预算具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。
制定全面实施绩效预算的政策。一方面，预算投入控制改革如部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度等需要进一步的深化改革，另一方面，在全国的范围内也要开始探索绩效预算改革，尝试把试点经验进行逐步的扩展。营造政府的绩效文化，使绩效管理成为政府管理的核心。继续完善我国政府部门绩效评估工作；政绩考核不再唯GDP，减少低效率行政审批，更加明确市场与政府的职能范围，提高政府行政效率；建立与绩效预算相一致的权责发生制会计制度，增加会计信息的完整性、准确性与真实性，使绩效预算建立在一个真实成本与收益核算的基础上。
（二）建立科学规范的绩效预算激励机制
预算部门在实际操作中，需要避免绩效预算的逆向激励效应，就是说绩效高的部门得到越来越多的财政拨款，从而使该部门能保持高绩效，绩效差的部门被惩罚减少拨款，但是部门绩效差可能就是因为得不到足够的拨款。预算部门还可参照国外经验，对绩效高的部门实行“节流分享规定”。美国加州州政府《绩效与成果法》规定了“节流分享”条款，各机关如因创新求变而节约支出，其中50%由该机关留用，投资于原施政方案。佛罗里达州、伊利诺州、乔治亚州都规定各机关所节约的资金中，有一定比例的留成或奖励。要改变目前对节余资金的处理办法，将它留给部门，结转下年使用，从而建立正确的激励机制。各部门内部同样可以根据绩效预算的原则，合理简并机构，有效进行资源配置。对个人来说，绩效评估是对公务员能力的较科学的考核办法。对绩效差的部门可勒令部门进行整改或重组。其次，政府可将绩效评价与干部选拔任用、公务员奖惩相结合，进行行政问责。
（三）构建科学的绩效预算评价机制
首先，考虑引入公共评价机制。引入公共评价的前提是政府有能力收集有关公共偏好的信息，并通过适当的形式把公共偏好加总。参与式预算是绩效预算引入公共评价的一种，但实施要求与实施成本较高。较为可行的公共评价有以下三种。第一，就是建立人民代表大会对绩效预算的审查监督制度，这是人民代表大会应有的监督责任，可考虑建立绩效预算委员会，专门对绩效预算进行审查，并公开审查结果。其次，建立绩效预算审计，依靠审计对预算信息较强的收集及处理能力，审计公共资金的分配与使用效率，并公布审计报告。再次，可考虑引入第三方评价机制，委托非政府的第三方组织来评价绩效预算，站在独立、专业的角度来构建绩效评价指标，测量部门预算结果。
其次，建立规范科学可行的评价指标体系。绩效预算指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。由于社会效益很难用定量指标来衡量，而定性指标有时难以保证公平。因此，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。另外，针对弹性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验再作一些补充性质的规定来加以完善。
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