关键词: 政府绩效管理/绩效管理立法/公共行政
内容提要: 随着政府绩效管理的兴起和发展，政府绩效管理立法越来越成为摆在我们面前亟待解决的重大现实问题。政府绩效管理本质上涉及的是行政权的运作、监督和公民权的保护，因而必须用法律形式加以规定。加快政府绩效管理立法，有利于提高政府绩效管理的权威性和规范性，促进政府绩效管理健康有序地发展。政府绩效管理立法必须明确立法宗旨，并在此基础上作整体性建构，以保证政府绩效管理目标的实现。
政府绩效管理全面兴起于20世纪七八十年代，是当代以新公共管理为核心内容的行政改革的重要组成部分。我国政府也高度重视政府绩效管理工作，并积极推进有关政府绩效管理的理论研究和实践探索。2005年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中首次提出要“加紧研究建立科学的政府绩效评价体系和经济社会发展综合评价体系”。2008年2月，在中共中央政治局集体学习会上，胡锦涛总书记要求“加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”。稍后，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政体制改革的意见》明确提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。在中央精神指导下，我国一些地方政府和政府部门开始尝试在公共部门推行绩效管理，并且取得了一定的成效。但是，总体而言，我国的政府绩效管理还处于起步阶段，无论理论研究还是在实践操作上都还不成熟，存在这样或那样的问题，如评估主体单一，评估指标体系设置不科学合理，评估程序和评估方法不规范，评估过程不公开透明，评估结果运用力度差等。Www.133229.COm造成这些问题的原因是多方面的，其中重要原因之一就是政府绩效管理立法的缺失。因此，加快政府绩效管理立法就成为摆在我们面前亟待解决的重大现实问题。对这一问题展开研究具有重要的理论意义和现实意义。
一、政府绩效管理立法的意义
政府绩效管理是一种“融入多种判断价值的工具模式”。这一概念受诸多因素的影响，至今尚未形成统一的界定。例如，美国国家绩效衡量小组将其定义为“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”[ 1 ]。中国行政管理学会联合课题组则认为，政府绩效管理就是“运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高”[ 2 ]。虽然政府绩效管理需要在特定的环境和条件下加以界定，而且这一概念本身也会随着绩效管理实践的不断深化而变化，但就本质而言，它是用“绩效”取代了“效率”，即通过对组织目标的设定、实现以及对实现结果进行系统评估的方法来对政府部门进行科学管理。由此我们可以看出，政府绩效管理的对象是政府部门及其工作人员，它约束的是政府的行政行为———关涉监督政府如何当好“管家”的问题；而且它还是一种促进权力机关与执行机关、政府与公民、国家与社会良性互动的模式。也就是说，政府绩效管理本质上涉及的是行政权的运作、监督和公民权的保护。政府绩效管理所固有的这种本质特征表明，对政府绩效管理的约束停留在政府规章条例的层面是远远不够的，必须上升到法律层面。因为，一方面，公共组织“采取的每一项行动最终‘必须追溯到权威的法律授权’”[ 3 ] ；另一方面，依据我国立法法的规定，公民的政治权利属法律规定的范围。因此，必须将政府绩效管理的原则、主客体、内容、程序、方法等用法律形式固定下来，以保证它的权威性和规范性。
在我国，加快政府绩效管理立法对于促进政府绩效管理改革实践的健康有序发展具有重要而深远的意义。首先，它有利于提高政府绩效管理的权威性。长期以来，我国政府绩效管理大都是由政府发起和实施的，即绩效考核的范围和标准由政府确定，绩效评估由政府主导，评估结果的使用由政府说了算，最终政府绩效管理变成了政府内部的管理，具有一定的封闭性和神秘性。而由人大对政府绩效管理进行立法，加快政府绩效管理的制度化建设，用法律形式明确界定政府绩效管理，规定政府绩效管理的范围、标准、绩效责任等，有助于提升政府绩效管理的地位，强化政府绩效管理的执行力度，增强权威性，提高公信力。其次，它有利于增强政府绩效管理的规范性。用法律法规的形式对政府绩效管理的各个环节、各项内容以及实施的方式、方法和步骤等作出严格而明确的规定，使政府绩效管理工作做到有法可依，有章可循，违法必究，有利于减少政府绩效管理的随意性和盲目性，增强其规范性、稳定性和持续性。再次，它有利于加强对政府的有效监督。我国对政府监督不力的重要原因之一在于制度设计不足，缺乏完善的监督机制和有效的监督渠道。而政府绩效管理的重点就在于评价政府这个“大管家”当得如何，是否称职。评估说到底就是监督，评估权实质就是监督权。政府绩效管理评估权的归属和行使是其能否有效发挥作用的关键。通过人大立法明确评估权的归属、配置、行使和责任，将为权力机关和公民监督政府开辟制度化的渠道，提供法制化保障。最后，它有利于政府绩效管理水平的提高。将政府绩效管理原则和基本要求用法律法规的形式固定下来，一方面有利于政府绩效管理向人们的渗透，使其转化为人们的实际行动，提高人们参与的主动性和自觉性；另一方面也有利于政府绩效管理的持续稳步推进，减少人为因素的干扰，防止权力的滥用，从整体上把握政府绩效管理的发展方向。法律所具有的这种强制性、导向性和稳定性有利于维护政府绩效管理的正常秩序，提高政府绩效管理的整体水平，保障政府绩效管理协调持续发展。
二、政府绩效管理立法的框架
政府绩效管理立法框架涉及立法宗旨、指导原则和基本内容。确定立法宗旨是推进政府绩效管理立法的前提和基础。因为只有目的明确了，才有可能建构出完善的法律制度。
1. 立法宗旨
政府绩效管理立法的目的在于推动政府职能转变，促进行政管理方式变革，提高公共服务水平和质量，提升行政管理效能，推进行政管理体制创新。这表明政府绩效管理立法涉及两个层面的意图：一是合理界定政府职能。政府职能的合理定位是基础和前提，因为政府绩效管理的内容必须依据政府的职责和公众的需求来确定。这就要求推行政府绩效管理改革首先要对原有的政府职能进行重新审视，对政府的角色作出合理的界定，厘清政府与市场、国家和社会的关系。不属于政府职责范围内的工作，即政府越位或错位的工作不能纳入政府绩效管理的范畴；不适应市场经济和公民需求的职能要进行适当的转变和调整。二是提高行政管理效能。政府的高效运作和优质服务是目的，因为政府绩效管理的本质是促进公共组织使命和任务的完成，追求公共管理和公共服务绩效的持续改进。这就要求推行政府绩效管理改革要通过对公共管理成本的控制，对公共服务供给水平、质量和效益的评估来促进政府管理方式的变革，提升政府管理的能力，提高公共服务的绩效。换言之，政府绩效管理就是要以公民和结果为导向，以公众满意为最终衡量尺度，来合理界定政府职能，寻求行政管理方式的变革和行政管理机制的创新，实现公共行政的高效协调运转和公共服务的优质公平供给。
2. 基本原则
政府绩效管理应该坚持科学发展观和正确的政绩观，以促进公共服务水平和质量的持续提高为目标。为此，政府绩效管理应遵循的原则主要有： ( 1)科学规范原则。科学规范是政府绩效管理的基本要求。科学规范要求政府绩效管理的内容界定和绩效指标体系的设立必须科学合理，政府绩效管理方式、方法和步骤的采用必须科学规范，以减少随意性、盲目性和不稳定性。(2)公开公正原则。公开公正是政府绩效管理的价值取向。公开公正要求政府绩效管理的整个过程必须公开透明，即有关政府绩效管理的信息应该全面公开，绩效评估应该实事求是、客观公正，绩效评估的结果应向全社会公布，以接受社会监督。(3)注重实绩原则。注重实绩是政府绩效管理的核心内容。注重实绩要求政府绩效管理必须坚持公民导向和结果导向，绩效内容和标准的确定、指标体系的设计必须立足公民的需求，注重产出和结果。(4)多元参与原则。多元参与是政府绩效管理生命力之所在。多元参与要求政府绩效管理必须更多采用外部监督的方式，要鼓励社会组织和公民积极参与政府绩效管理，实现参与主体的多元化和参与方式的多样化。(5)公众满意原则。公众满意是政府绩效管理的最终衡量尺度。公众满意要求政府绩效管理必须立足于公民，绩效内容和标准等的设立必须从公民的实际需要出发，并通过公众满意度的测评和反馈来促进公共管理和公共服务绩效的改进。
3.主要内容
以政府绩效管理的基础理论为指导，借鉴国外政府绩效管理立法的经验教训，结合我国的现实，归纳起来，我国政府绩效管理立法应主要包括以下内容：
(1)绩效管理主体和客体
绩效管理主体是指组织实施政府绩效管理活动的人或机构，包括政府绩效管理的领导机构、实施机构和评估机构。绩效管理主体在政府绩效管理中处于重要的位置，发挥重要的作用。由于政府绩效管理涉及政府的各个部门，贯穿政府管理的整个过程，关涉政府机关和人员的权和利，责任大，任务重，因此应该设立一个由政府主要领导牵头的专门机构来全面领导和管理政府绩效管理工作，并在其下设立一个办公机构，负责绩效管理的具体实施和日常管理。绩效评估主体应多元化，以避免单一评估主体可能导致的片面性，减少评估误差。评估主体可包括权力机关、行政机关、社会组织、专家学者、服务对象、公众等。政府绩效管理的客体是指绩效管理的对象，它主要依据是否履行行政职责、提供公共服务来确定。在实践中，政府绩效管理的客体既可以是公共部门，也可以是某项公共政策或公共服务项目。从我国目前的情况来看，应以政府部门为主，特别是要将那些直接向公众提供具体公共服务和公共产品的政府部门和项目列为重点。
(2)绩效管理的内容和指标体系
政府绩效管理内容和指标体系的设定是政府绩效管理的核心。政府绩效管理的内容必须依据公民需求、辖区发展战略、政府职责以及实际状况等来确定，要体现正确的政绩观，切实反映公众的愿望和要求。它必须建立在对政府角色合理界定和对政府现有职能重新审视的基础上，而不能只是对原有政府工作任务的简单分解和工作目标的简单设定。政府绩效管理的内容从宏观上看应主要涉及政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设和自身建设等六个大的方面。每一方面的具体内容则应根据不同地区、不同发展阶段来确定并作动态调整。绩效评估指标体系要围绕绩效管理的内容，遵循定量与定性相结合、可测性与可比性相结合、过程与结果相结合的原则，从投入、产出和结果三个方面来设计。在具体指标的选取上要注意它的代表性、完备性、可行性。指标的选取不在于多，而在于准确可靠，因为过多的指标反而有可能因其冗繁而导致评估的失真。因此，特别要注意一些关键性指标的筛选，即那些信息承载量大的、稳定性高的、可靠的、可获得的、可测的指标。
(3)绩效管理方法和程序
