摘 要：我国实行税务代理制度的时间很短，存在的问题不容忽视，税务代理的地位和作用将显得越来越重要。当前，税务代理行业要健康发展就必须完善有关的法律、法规，做好税务代理的定位工作，做到自律和监管相结合。
关键词：税务代理；工作范围与特点；问题与对策
税务代理是指税务代理人在法定的代理范围内，受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理税务事宜的各项行为的总称。税务代理被人称为21世纪的“朝阳产业”，但在国外其实很早就已出现。目前，税务代理行业在国外已经发展成为比较成熟的行业，在欧洲税务咨询业的产值占到国民生产总值的近1个百分点，在美国税收咨询业年产值在1000亿美元左右，在日本注册税务师的数量达7万多人。我国的税务代理业是随着社会主义市场经济体制的建立而发展起来的一项新兴事业，其产生和发展壮大，对于加强税收管理，保证国家财政收入，维护税收和经济秩序，有着积极而深远的意义。
一、税务代理存在的必要性
实行税务代理制是世界普遍的通行做法，大致分为集中垄断模式、分权松散模式、混合模式三种。税务代理属于委托代理的一种，我国对代理制度的基本规定也明确规定表述为：公民、法人可以通过代理人实施民事行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为，被代理人对代理人的民事行为，承担民事责任。在我国的社会主义市场经济中，税务代理业务方兴未艾，有着其历史的必然性。
1、税务代理降低了税收征收成本
我国的税收成本远高于美国、日本等经济发达国家，美国的征税成本为0.58%，日本在1%左右，而我国国大约是3%。近年来，随着税务代理在我国的逐步推广，税收成本有所下降，实践说明了：实行税务代理是优化税收成本、增加税收收入的有效途径之一。从美国、日本等西方经济发达国家推行税务代理的经验来看，国家税务机关征税，借助了大量社会中介服务机构的力量，税务代理人承担了征纳关系中大量的事务性、服务性工作，并且他们的一切费用自理，这就大幅度减少了税收成本。因此，开展税务代理是我国提高税收征收效率、降低税收成本以增加国家税收收入的重要途径。
2、税务代理为纳税人提供了专业化的优质服务
我国自1994年开始实行分税制，征收管理上实行中央和地方分设两套机构，分别征收。在征收工作中，国家和纳税人的合法利益同样需要保护，而每个纳税人不可能都及时准确了解和运用税法保护自己，原来由税务部门担负的核税、开缴款书等事务性工作，将由纳税人自己来承担，纳税人由于专业知识、核算水平、办税能力参差不齐，以及考虑到纳税成本和对自身权益的保护，必然要向社会寻求中介服务，寻找精通税法，熟悉税收业务的专业人员代为办理税收事宜，而实行税务代理不仅可以做到依法纳税及兑现优惠政策，还节时省力，有利于纳税人集中精力搞好生产和经营，税务代理符合一般纳税人的需要。
3、税务代理具有双重监督职能
偷漏税和反偷漏税、避税和反避税的矛盾，在我国社会经济生活中日益突出。为了保证办税程序民主化，必须建立相应的监督制约机制，正确规范征纳双方的行为，这就要求有一个独立于征纳双方之外的第三方，既能胜任涉税业务，又容易为纳税人所接受，以服务为宗旨，以法律为准绳，站在中介立场客观公正地开展工作，从而达到依法治税的目的。由于税务代理处于相对独立和公正的立场，它介入税收事务，就会在税收征管体系中建立起一种双向制约关系，在为纳税人服务的同时，税务机关也十分需要这样一个联结税收法律和社会公众的桥梁和纽带。中介在其代理过程中实施两种监督，一是通过代理纳税对纳税人依法纳税进行监督，防止偷漏税发生，减少收入流失；二是又在向客户提供各类税务代理业务时对基层税务工作者是否依法办事实行监督。当然，税务代理人也自觉地接受纳税人和税务机关的监督和检查。因为税务代理人的存在，使得征收、交纳、代理三者之间形成互相监督、互相制约的体系，构成了社会监督体系的有机组成部分。
4、税务代理是与国际经济接轨
税务代理是国际经济交往的需要，随着世界经济一体化、全球化，涉外税务日益频繁，外商向我国投资而对我国的税收法律与法规不尽了解，我国向外国投资需要了解和熟悉外国的税收法律，这就更需要精通税法的专业人员从事中介服务，以保护投资双方的合法权益。正由于税务代理的这一特殊地位，决定了代理者必须严格按照税法和税收制度办事，维护国家法律，又维护委托人的合法权益，从而避免纳税人自行办税的盲目性和税务人员直接办税可能发生的弊端，也有利于对外开放，有利于扩大与世界经济体的交流与合作，促进自由贸易，同国际惯例接轨。
二、税收代理的特点
税务代理尽管也是一种民事代理，但由于是一项以专门知识提供社会的中介服务，具有对委托人和国家的“双重忠诚”问题，因此呈现出与民事代理不同的特征。
1)主体的特定性。税收代理的委托方纳税义务的纳税人和扣缴义务人，而被委托方除具有民法要求的民事权利能力和行为能力外还需具有税收、法律、财会等专门知识。在我国专门从事税收代理的是注册税务师，而且注册税务师必须加入一个经依法批准设立的税务师事务所才能执业。
2)委托事项的法定性。税务代理的委托事项是由法律规定的，不能委托代理法律规定之外的事项，尤其是法律规定只能由委托方从事的行为或违法的行为。
3)代理行为的有偿性。民事代理可有偿也可以无偿，而税务代理除非法律有特别规定外都应该是有偿的，否则将构成理机构之间的不正当竞争。税收代理是一种竞争性的垄断行业，税务代理提供的是专家式的智力服务，当然税务代理的费用必须符合国家法律规定的标准。
4)税收法律责任的不可转嫁性。税收代理是一项民事活动，代理关系的建立并不改变纳税人、扣缴义务人对所固有的税收法律责任的承担。在代理活动中产生的税收法律责任，无论出自纳税人、扣缴义务人的原因还是由于代理人的原因，责任承担者均为纳税人和扣缴义务人，不能因建立了代理关系而转移了纳税人、扣缴义务人应承担的税收法律责任。
三、我国税务代理中存在的问题
从1999年8月以来，对税务代理行业的清理整顿和脱钩改制工作取得了很好的成绩，但存在的问题仍很突出，如何健全和
完善税务代理，是我国的经济改革与对外开放中面临的一个新的课题。
1、税务代理效率较低。与发达国家税务代理相比，我国税务代理率普遍较低，据抽样调查测算，全国委托税务代理的纳税人约占9%，全国税务代理市场不旺，纳税人请税务代理的意愿不强，而日本85%的企业、美国50%的企业几乎100%的个人都委托税务代理。
2、税务代理事务所规模过小，税务代理人员业务素质较低。税务代理工作是一项具有权威性、垄断性的高智能服务项目。它要求税务代理人要通晓国家税务法律、法规和政策，具有较强的会计、审计业务能力和强烈的责任心及较高的职业道德。但经调查显示，大量规模较小的工商税务代理公司，从开办者到聘用的工作人员，大多和相关政府部门有各种各样的关系，如亲属、朋友等。这些公司中的大多数没有代理资格，聘用的人员也大多没有执业资格。这一现象反映出了我国的税务代理业无论在机构规模，职业人员的素质，还是管理制度方面，都与国家要求相距甚远，难以适应经济形式发展的需要和我国加入WTO后的市场竞争环境。
3、税务代理定位不清，认识有偏差。税务代理公司和税务部门之间，在某种程度上还存在着千丝万缕的联系，有的人甚至把税务代理公司称作“铲事公司”，这恰恰反映了税务代理公司定位不清，对税收筹划这一概念的曲解。长期以来，我国税务机关、税务代理人、纳税人三者之间关系不明、职责不清，在一定程度上给税务的代理工作造成了障碍。一方面人们把税务代理机构视同隶属于税务机关的下属机构，认为搞税务代理加重了企业经济负担；另一方面一些纳税人纳税意识淡薄，存有偷逃骗税心理，不愿让代理人介入，何况还要在纳税之外支付代理费。这些思想严重影响了税务代理业务的正常开展。
4、税务代理法制环境不完善。税务代理是一项政策性强、受法律约束较强的工作，目前，我国的税务代理法律法规还很不健全，税务代理资格认定和税务代理人确认的管理方面还存在很大漏洞。日本有《税务代理法》、《税理士法》；德国有《税务咨询法》；法国、韩国也有相应的税务代理法。我国税务代理还无法做到有法可依、有章可循。我国现行的《税收征管法》及其细则只是规定了税务代理的合法性和法律责任，但法律级次太低。虽然1994年10月国家税务总局颁布了《税务代理试行办法》，但由于缺乏与之配套的《税务师法》、《税务师协会章程》等权威性操作法规，导致税务代理仍无法可依。社会主义市场经济是法制经济，作为调节征纳双方关系的税务代理必须纳入法制轨道。
四、完善我国税务代理制度的几点构想
1、明晰税务代理与税务机关之间的关系
税务代理是一种服务性的社会中介行业，具有独立的地位，为纳税人提供有偿服务，而非税务机关的附庸。要正确处理两者关系，就必须深化税收征管方式的改革，实现国家税务总局1997年提出的“建立以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的改革目标，转变税务机关的职能，将本由社会中介行业承担的部分职能归还于社会，从而使税务代理真正成为一种为纳税人服务的社会中介行业，改变社会对“税务代理是税务机关附庸”的错误观念。同时，税务机关给予税务代理机构适当扶持，加强对税务代理的宣传，并建立税务机关宏观管理和行业自律相结合的管理体制。
2、建立健全税务代理方面的法律法规
我国有关税务代理的法律规范大多为部门规章，效力较低，权威性不够，严重影响其执行实效。而有关税务代理的职业道德、税务师协会、税务代理违章处罚、税务师事务所的内部制度建设等还没有明确的法律规定。因此，当务之急是制定出“注册税务师法”或“税务代理法”，加强对税务代理行业的法律调整，建立较完善的管理制度、准入制度及执业制度等，提高税务代理的服务水平和服务规范，充分发挥税务代理的作用。
3、提高税务代理人员素质
加大对从事税务代理工作的现有各类人员进行多形式、多层次的职业培训，并从大中专院校招收税务代理高级人才，改善税务从业人员结构，提高税务代理人员素质，通过考试选拔合格的税务师，逐步形成税务代理社会培训和专业系统教育相结合的人才成长机制。
4、积极培育税务代理市场
拓宽税务代理业务范围，提高税务代理服务质量，健全市场竞争机制，建立现代企业制度，把企业推向市场，实行税企分开，给税务代理提供广阔的生存和发展空间。集中力量投入税务稽查，加强执法力度，规范税务代理的收费标准，并逐步建立税务代理风险赔偿保险制度。
5、借鉴国外经验融入世贸规则
借鉴国际经验，发挥本土优势，加强税务代理机构间的联合，壮大税务师事务所的规模，建立与国际接轨的税务师事务所内部管理、运行体制，发挥税务师的积极性，加强税务师的危机意识和竞争意识，努力提高服务质量，逐步融入国际市场。
「参考文献」：
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