一、引言
近年来，自然灾害的发生日趋频繁，我国对尽早建立有中国特色的巨灾保险制度充满期待。无论从国际实践，还是从我国国情分析，“政府主导，市场运作”都是我国巨灾保险经营模式的一种较好的选择。近年来，国内有不少学者对于我国巨灾保险市场以及政府干预巨灾市场进行了研究。魏华林(1994)提出，应以三维保险机制为基本框架，建立农业灾害损失补偿的网络系统；姚庆海(2007)对政府和市场在巨灾保险中的作用进行研究；张庆洪、葛良骥等(2008)、张宗军(2008)、何小伟(2009)把巨灾保险市场失灵的原因归结为巨灾保险的“厚尾分布”特征，更适合在时间跨度上实现纵向分散；官兵(2008)认为，巨灾保险市场失灵的原因表面上看是保险的跨时风险功能存在不足，实际上是保险公司的上游资本市场不完美所致；谢世清(2009)、贾清显和朱铭来(2009)年在关于建立巨灾基金研究中，提出了由政府、商业性保险公司、再保险公司、个人和地震保险基金共同参与建立巨灾市场。
本文的创新之处在于，在“政府主导，市场运作”的我国巨灾保险经营模式的基础上，选取了政府干预巨灾市场面临的“困局”这一独特视角，对政府应如何干预市场以及各自职责做了进一步的研究。“困局”至少有三：首先，在构建整个巨灾机制时，政府如何在公平还是效率目标中取舍？其次，政府是否应过早地干预市场？尤其是在巨灾基金归纳初期，为应付初期可能发生的偿付能力不足，对政府提出更大的支持需求。但同时的矛盾是，初期若政府过早过多的干预巨灾保险市场，其对市场的负面影响将更明显，这形成了一个新“困局”。最后，我国巨灾保险经营模式中政府的最终角色，究竟是最后再保险人还是最后贷款人？
二、巨灾保险及其失灵原因分析
我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大(表1为2010年全国十大自然灾害事件)。另一方面，由于我国保险业所承载的损失补偿和社会管理功能尚未充分发挥，进一步凸显了加快发展我国巨灾保险制度的迫切性。表2与表3分别为世界上经济损失最大的4次自然灾害、我国巨灾事件损失与保险补偿情况表。通过对比分析，历年来我国巨灾事件中保险赔偿金占直接经济损失的比重，要远远低于西方已建立相关巨灾保险制度的国家。
政府参与巨灾风险管理的原因为巨灾保险市场失灵。所谓巨灾保险市场失灵是指由于巨灾风险的系统性、信息不对称性等特点导致市场机制不能有效运转，商业保险公司选择退出巨灾市场，从而出现有效供给不足，无法实现风险最优分配的现象。
首先，巨灾保险具有公共性的特点。政府作为公共产品供给主体，有着先天的优势。从公共产品的特征角度而言，公共产品，尤其是普适性强的公共产品，一般具有成本高、规模大、周期长、收益低等其他特点，私人企业没有激励或者没有能力来投身于公共产品供给活动。
其次，与普通风险相比，巨灾风险更适合在时间跨度上实现纵向分散。即用非巨灾业务年度的保费收入和盈余弥补巨灾业务年度的赔付和亏损。巨灾风险的时间分散在理论上能够成立，但实际当中却很难被商业保险公司采纳。主要原因是保险公司建立巨灾准备金会影响其流动性，难以实现年度保费收入和潜在巨灾损失之间的匹配。同时，保险公司通常有“模糊厌恶”的特征。由于缺乏历史数据，保险人很难对风险精确定价，从而选择规避巨灾风险。
再者，从巨灾分散的手段分析。保险公司可以通过再保险市场有效分散风险，避免偿付能力危机。但由于巨灾风险具有一定的系统性和伴生性，再保险也不可能实现完全意义上的分散。外部融资的另一种渠道来自于资本市场，即风险证券化发展缓慢，主要原因在于发行成本和投资者要求的回报率居高不下。
最后，从投保人的角度分析。由于巨灾保险的特点，可能造成投保率较低的情况，如果政府不参与整个巨灾制度的建设，可能导致制度性失败。
Lewis和Murdock(1999)提出的以促进保险市场发展为干预指导思想的“市场增进论(Market Enhancing View)”受到较多关注。他们将“市场增进论”定位于传统的自由放任理论和市场干预理论之间的一种理论。
“市场增进论”认为，一方面，私人保险市场虽然能够实现损失补偿和鼓励减灾的双重目的，但是它在现实世界中所存在的诸多缺陷使得其只能部分解决巨灾损失补偿问题；另一方面，政府所具备的调动资源的能力使得其实现灾后社会财富再分配的目的，但是政府的补偿会产生道德风险，并制约私人保险市场的发展。因此，“市场增进论”主张政府的干预应该致力于弥补市场自身的不足，从而更好地发挥私人保险市场的基础作用。“市场增进论”同时强调，主张政府干预巨灾保险市场的目的是进一步增强私人保险市场的发展效率，但是不应该挤出和替代私人保险市场。政府和私人保险市场之间应该实现有效的合作关系。
三、政府干预巨灾市场的“困局”
(一)困局一：公平优先还是效率优先？
Freeman和Scott(2005)指出，很难找到一个统一的标准来判别什么是“最好的”政府干预方式。比如，对于讲求市场效率的经济学家而言，政府的任何干预都会带来效率的损失，而政府需要做的就是尽量不要干预保险市场。但是，关注社会公平的经济学家会考虑到巨灾补偿的公共产品属性，他们也会更多地从公平而不是效率的角度来看问题。Trebilcock和Daniels(2006)认为，从效率的角度来看政府最好不提供任何灾后救助，以激励人们购买巨灾保险。但是这在现实的政治中是几乎是不可能的。因此，对于政府是否应该干预巨灾保险市场，我们应该结合一国实际进行考虑。
尽管Priest(1996)分析的出发点——“减少社会风险”是各国巨灾风险管理的一个重要目标，但是一些学者却认为这不应是唯一目标，因为它过于强调效率而忽视了公平。
由于长期受到计划经济体制影响，我国行政导向极强，在灾害面前过于注重财政力量而忽视了市场化的保险力量，使得财政支持成为整个风险承担机制中的主导力量。这虽然可以迅速调动各种资源，集中全国之力进行灾害管理，但也存在诸多问题。巨额的财政支出打乱了原有的计划，影响了预算，造成财政收支不平衡，不利
于实现社会风险防震减灾的激励目标，降低了资源配置效率。
建立中国特色的巨灾保险制度，必须充分考虑我国国情，并有机衔接目前业已形成的防灾减灾和应急管理体系，在现有体制下扩大市场作用，建设更富有效率的新型创新制度。
(二)困局二：政府是否应该过早过多地干预市场？
在“政府主导，市场运作”的巨灾保险经营模式下，政府一方面要保证各方行为协同一致，促进供需平衡；另一方面，在发生极端损失事件时，给予支持。随着商业保险承保能力和资本市场风险分担能力的逐渐积累，政府的参与程度再逐步减少。特别是在我国保险市场不成熟的情况下，政府积极参与到整个巨灾保险市场体系的构建中来，从各方给予支持，是整个巨灾保险市场能否成功的关键。
但从另一方面看，政府应该避免直接经营和提供巨灾保险，以防对商业保险市场造成“挤出效应”。如果商业保险市场因为承保能力有限而无法提供解决方案时，政府应该为商业保险市场提供再保险和最后贷款，并尽量减少对风险基础保费信号的扭曲。特别是在巨灾市场初期，过早过多地介入市场，对于整个巨灾市场的今后发展与完善是不利的。
佛罗里达州保险市场上的“费率门”事件就是政府干预市场造成不良影响的实证。为促进佛罗里达州财产保险市场的稳定、提高保险覆盖率等，佛州政府对保险市场进行干预，成立了具有半官方性质的佛罗里达住宅财产和意外联合承保组织，允许它以较高的价格向风险很高并且无法从商业保险市场获得保险保障的居民提供飓风保险；成立佛罗里达飓风巨灾基金，赋予其政策优惠以扩张资本规模，向州内保险公司提供巨灾损失再保险；对保险费率进行管制。这些干预措施影响了私人保险市场的正常秩序，这使得私人保险市场与政府之间的矛盾开始显现。比如，在安德鲁飓风之后的很长时间里，监管部门和私人保险公司之间对保险费率的合理性问题一直都存在着争议，并成为影响私人保险市场和政府关系的最敏感因素。
佛罗里达州的巨灾保险市场展示了当私人保险市场无法有效应对频繁发生的巨灾风险时，政府干预是带来什么后果。面对这一巨灾保险困局，并不能对政府干预进行简单的否定或肯定，因为经验已经表明，巨灾保险问题往往会超出经济问题的范畴，演变为复杂的政治问题。从这个意义上说，很难用一个统一的标准来判别佛罗里达州巨灾保险市场的成功与否。
同样，我国在构建巨灾保险体制过程中，如何权衡上述矛盾，将是一个新“困局”。
(三)困局三：政府的角色——最后再保险人还是最后贷款人？
目前，基本上所有实施强制巨灾保险制度的国家都扮演着巨灾损失最后再保险人或最后贷款人的角色。从国际经验看，政府通过建立巨灾基金分散巨灾风险，承担最后再保险人的角色(Asian Development Bank，2008)，但政府多大程度上参与分散巨灾风险，取决于各国保险市场的情况，也取决于各国政府的态度。政府在巨灾风险中的角色并没有得到完全一致的认识(Commius，2005)。同时，巨灾债券化使得保险人可以利用资本市场进行风险分散，这既是对传统再保险的补充，也是挑战。
最后再保险人是基于传统意义上的角色，指政府在整个巨灾保险机制中所起的最后向市场提供的最终再保险的角色，以保证市场在无法分保时有人能予以支持，以保证巨灾制度的继续运行。
无论是最后再保险人还是最后贷款人的角色，都不是纯粹的市场化的巨灾风险运营模式。从巨灾风险失灵的重要原因分析，巨灾风险在跨时风险分担上的欠缺，提出了把政府作为最终贷款人的角色要求。政府可利用强大的跨时投融资能力，强化原保险公司与再保险公司承担巨灾风险的能力。从这一意义上看，政府作为最后贷款人对于市场的影响要小于最后再保险人。
但是，由于巨灾保险市场特点，特别是我国保险市场不够发达，巨灾再保险市场有限以及保险证券化程度低的现状下，政府作为最后再保险人，对于整个巨灾保险市场的构建有着很强的托底意义。但这种作用，对于商业保险市场的发展存在负面激励。如何结合我国实际定位政府的这种角色，又一个“困局”。
四、西方主要国家巨灾保险制度中政府与市场职能比较分析
世界上主要的灾害多发国家和地区大都采取政府支持或直接介入的形式，一方面由政府制订有效的公共政策，提供适当的财政资助，另一方面有保险公司的广泛参与，采取市场化的运作方式，形成一个国家性或地区性的保障体系。各国经验显示，巨灾保险可以大大减轻巨灾事件给国家财政造成的负担，而政府的过度参与灾害的事后补偿往往会适得其反，达不到很好的管理效果。
中国救灾支出、民政事业费支出情况
(一)美国国家洪水保险计划(NFIP)
美国国家洪水保险计划依据1968年《国家洪水保险法》而建立，其目的是提供消费者可以负担得起的洪水保险，解决由于洪灾损失的逐步升级而使广大纳税人承担的救灾款不断上升的问题，以及通过对洪泛区征收洪水保险费，引导土地开发远离洪泛区。以社区为基础并带有一定的强制性。参加洪水保险计划是以社区为单位，而且只有在充分实施了洪泛区管理条例的社区参加NFIP后其所在地房屋所有人才有资格购买洪水保险。提供基本的保障。国家洪水保险保障的对象只是居民家庭以及某些小型企业的财产，而且有最高承保限额的规定。
图1 1950-2010年间全球自然巨灾发生频次
图2 1950-2010年间全球自然巨灾经济损失和保险损失
私营保险公司参与日常业务运作。国家洪水计划虽然主要由联邦政府管理和运作，但私营保险公司以代理人的角色参与。私营保险公司向居民出售洪水保险，其保费收入上缴国家洪水保险基金，在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续和垫付赔偿资金，但赔付也由国家洪水保险基金支付。
国家参与承担风险。一般而言，NFIP虽享有免税待遇，但经费和赔付资金来源只是所收取的保费，但在损失超过历史平均水平时，NFIP有权向财政部进行有息贷款，如果有更多融资需要，国会授权提高其贷款限额，甚至可能会提供特别拨款。
(二)美国佛罗里达州飓风灾害保险制度
佛州的飓风保险制度内容丰富。政府不仅参与飓风直接保险市场，还直接提供飓风再保险保障。佛州公民财产保险公司(Citizens)和佛罗里达咫风巨灾基金(FHCF)是整个飓风灾害保险运行机制中重要、不可或缺的组成部分。
佛州
公民财产保险公司由佛罗里达风灾承保协会及佛罗里达住宅联合伤亡和财产承保协会在2002年合并而成，是享受政府免税待遇的非营利团体，专门承保那些私营保险商不愿承保的飓风风险，但它也为一般的家庭和企业提供具有广泛责任的住宅保险。
Citizens在签发保单及支付赔款方面和一家商业保险公司无异，但如果Citizens发生亏损，就有权向州内有营业执照的保险人根据其市场份额进行摊派，而这些摊派最终会转嫁到被摊派保险公司的被保险人身上，从而实现保险成本在州内所有被保险人之间的共同分摊。飓风巨灾基金(FHCF)是州政府经营的巨灾再保险项目，于安德鲁飓风发生后在1993年11月成立，以应对有关飓风再保险的取得性问题。
基金来源由州内承保住宅险的业者根据各公司所面临巨灾损失的风险程度出资赞助，并提供州内保险人的再保险需求。州内保险人均必须参加。FHCF每年根据风险暴露的程度预设承保最高总限额及行业免赔额，这是决定每个保险公司各自的免赔额和承保最高限额的基础。
(三)日本地震保险制度
日本的地震保险体制是以1964年新泻地震灾害为契机，1966年国会审议通过而建立的。与此同时，日本还颁布了地震保险相关法律和地震再保险特别会计法案，以确保地震保险制度的顺利实施，该制度规定以各保险公司出资成立日本地震再保险公司，专门负责地震再保险业务。之后，日本的地震保险制度在使用过程中还作了多次修改，特别是在1995年阪神大地震后，对地震保险的内容、保险费率的确定以及政府和保险公司各自的职责等方面作了较大的修改。
1996年，日本出台了新的地震保险制度。新制度将家庭财产与企业财产分开，并采取不同的保险政策。日本的家庭财产地震保险作为家庭财产保险的附加险出售，不能单独投保。日本的家庭财产地震保险由商业保险公司向公众出售，然后全额分保给JER。JER将会自留一部分风险，然后将剩余风险分成两部分，一部分根据保险公司的市场份额转分给市场，一部分分给政府，即由民间保险公司与政府共同承保，震后损失赔偿按照损失分级确定。日本的企业财产地震保险采取商业化模式运作，政府不直接参与。但可通过间接方式对企业地震保险的经营采取必要的干预和限制。
(四)新西兰巨灾保险体系
新西兰的地震保险制度被誉为全球运作最成功的灾害保险制度之一，其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系，走政府行为与市场行为相结合的道路来尽可能分散巨灾风险。
新西兰地震风险的应对体系分别由分属政府机构、商业机构、社会机构的地震委员会、保险公司和保险协会三部分组成。地震委员会设立专门基金，资金来源一部分是投资收益，另外一部分是居民购买财险时强制收取的震灾险。一旦灾害发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿；保险公司依据保险合同负责超过法定保险责任部分的损失赔偿；而保险协会则负责启动应急计划。为了分散保险公司与地震基金的风险，保险公司通过国际再保险市场分散风险。当巨灾损失金额超过地震委员会的支付能力时，由政府作为风险的最后承担者来兜底，但地震委员会每年须向政府交纳一定比例的保证金。
国际巨灾保险模式比较
通过上述几种模式的比较分析，可以看出，由于巨灾风险的特殊性，这些国家的政府都直接介入或间接支持，积极发挥国家的信用作用，制定有效的公共政策，重视工程性防损减灾措施的实施。各国都是立足本国国情，针对主要的巨灾风险进行单独的有效经营管理，注重传统和新型的巨灾风险控制手段的运用，构建全国性或区域性的保障体系。尽管各国巨灾制度各有不同，但都或多或少的体现了政府的作用以及充分发挥市场的作用，建立了多层次的风险分担机制，以求发挥各方作用尽可能分散巨灾风险。
五、中国巨灾保险市场构建中政府与市场职能的界定
Freeman和Scott(2005)、Schwarze和Wagner(2009)认为，政府对巨灾市场的干预应考虑到各国保险市场的发展程度、风险状况和政治文化等因素。一是保险市场的发展程度。如果一国保险市场的发展程度较高，保险市场可以被作为解决巨灾损失的重要途径。反之，政府进行强有力的干预就更有必要。二是风险状况。如果面临的巨灾风险相对较低，那么该国会倾向于提供覆盖多风险的综合性巨灾保险项目；如果面临着某些特别严重的巨灾风险，则会倾向于专门的巨灾保险项目。三是政治文化因素。看重社会团结和国家福利的国家往往倾向于建立政府支持的巨灾保险项目，看重竞争和市场效率的国家更倾向于依靠私人保险市场。
科学地划分政府与市场的职责，使之既遵循市场规律，又符合我国国情，是化解“困局”的现实选择。将政府的职责定位为组织引导，为巨灾保险制度的实现提供法律、会计、税收与金融等多方面的政策支持，而将具体业务的经营、损失的转移等交由市场，由商业保险公司自行运作。这样可以兼顾公平与效率，充分调动市场的积极性。
界定二者在巨灾风险管理中的责任与功能，并不是要将两者割裂开来，而是应该在充分认识到不同的前提下，更好发挥各自的作用，在此基础上进一步加强市场和政府的密切联系，促使整个巨灾保险机制良好地运行。
(一)政府的职能
1.建立巨灾保险法规和制度。这是巨灾保险发展的前提。政府须在这一领域发挥其应有的作用，必须制定巨灾保险的相关法规和法律，实行一定政策倾斜并作相应的制度安排，将巨灾保险列为政策性重点扶持的保险项目。
2.培育和支持巨灾保险市场。政府应积极发展和完善基础设施和服务，鼓励和支持商业保险公司承保巨灾保险业务。比如，政府应该加强防灾减损基础设施建设、出台相关建筑规范、绘制巨灾地区区划图。此外，政府还应当在巨灾风险的数据收集、风险建模、产品发展等方面为商业保险市场提供便利。
3.财税政策等方面的支持。政府可以为保险体系运行提供可行的监管、制度和税收框架设计等规定。可以建立巨灾基金的优惠税收政策等，发挥灾害管理制度检查、激励的作用。
4.融资支持。当发生严重巨灾事件时，政府可以为巨灾基金提供偿付能力担保融资，同时对于严重程度稍弱但更为经常性的灾害事件则鼓励向全球再保险市场进行风险转移。
5.巨灾保险的宣传与风险教育。政府应通过多种途径增进人们对巨灾风险的认知，提高人们的风险意识以及对风险防范、风险转移和融资等方面的了解。
6.
为保险公司产品设计和定价提供基础支持。
(二)市场的职能
市场的作用不仅限于灾害损失的事后补偿，而是贯穿于事前的防范、事中的监督管理全过程。保险手段可以把市场化的风险管理、风险转移、风险分散和损失补偿手段引入到灾害管理体系中，形成有效的灾害补偿机制和体制。
1.巨灾产品定价。保险公司可以利用其精算的资源在灾害保险产品的定价方面提供经验数据支持。保险的费率按风险大小来确定，在灾害区域内的人们按照事前契约的规定来承担灾后造成的损失。
2.巨灾产品销售、核保及服务。保险市场可以利用其完善的系统网络资源，将灾害保险产品及时地传递到需要者手中，并提供对相关服务。
3.巨灾风险管理。保险是建立在事前风险防范基础上，可以对巨灾进行有效的风险管理包括事前风险评估、建立风险模型、减灾工程管理、防灾防损工作等。
4.理赔及支付。保险公司通常可以很好地应对巨灾后的大量理赔工作，对补偿款的发放、补偿资格的审核等各项工作。
5.风险融资。保险公司可以通过巨灾保险、巨灾再保险、或有融资等市场化的手段，对巨灾损失进行事前的风险融资，有效解决财务负担的问题。
六、结论与政策建议
在构建“政府主导、市场运作”的巨灾保险多维补偿机制中，需要在公平与效率、干预时间与手段以及政府的最终角色中做出权衡。科学地明确而不是片面地割裂政府与市场的职责，是解决问题的关键。
1.政府应该积极发展和完善基础设施和服务，鼓励和支持商业保险公司承保巨灾保险业务。但是，政府应该避免直接经营和提供巨灾保险，以防对商业保险市场造成“挤出效应”。如果商业保险市场因为承保能力有限而无法提供解决方案时，政府应该为商业保险市场提供最后贷款，并尽量减少对风险基础保费信号的扭曲。
2.在政府干预巨灾市场的节奏与时间上，初期必须考虑过早过多介入巨灾市场而产生的对商业保险市场的挤出效应。政府应该在市场完善后逐步退出巨灾市场，以减少其负面效应。
3.从巨灾体系建设的三个方面，灾前预防、灾中救助和灾后重建进行分析，并借鉴发达国家的经验，政府过度参与巨灾风险的事后补偿，不利于控制巨灾风险，同时也会增加政府的财政负担，政府应该把财政资源用到更具效率的地方。相对于巨额灾后损失补偿，有限的财政资源更应该用到巨灾风险的灾前控制和巨灾事件应急系统建设上。
4.关于政府以何种身份“兜底”的问题。建议在巨灾体制设计中，考虑到若巨灾风险突破市场所能承受的极值时，建议逐步将政府角色从传统的最后再保险人向最后贷款人角色转变。
