[作者简介] 韦小鸿，华南理工大学公共管理学院教授，系主任，广东 广州，510640；范旭，华南理工大学公共管理学院教授，副院长，广东 广州510640； 李胜会，华南理工大学公共管理学院副教授，广东 广州，510640，包苗苗，华南理工大学公共管理学院研究生，广东 广州，510640
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2012）09-0055-0005
广东产业转移工业园是在产业结构调整转型升级的大背景下，为了实现产业转移、加速产业集聚、培育产业集群而发展起来的，它的出现对于资源的优化配置、基础设施的共享、环境污染的集中治理、土地资源的集约利用都起到了无可替代的重要作用。产业转移工业园的建设，承接和推动着珠三角地区的产业转移和升级，同时也将珠三角和粤北山区以及东西两翼的差距有效缩小，平衡了区域内的经济发展。目前，广东省大力推进“双转移”政策，不仅会加快广东的经济转型，也将进一步推动产业转移园的建设和发展。结合以往园区建设的经验和教训来审视园区未来的发展，园区整体规划、配套设施建设以及更好的服务平台将是以后园区建设和发展的工作重点。
一、广东省产业转移工业园现状
（一）广东省产业转移工业园的相关政策
2005年3月，广东省政府制定出台了《关于广东省山区及东西两翼与珠三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（粤府[2005]22号），这份文件将产业转移正式上升为“全局和战略的高度”，正式拉开广东省产业转移园建设的序幕。2005年8月，广东省经贸委发文对产业转移园进行认定；2008年5月份广东提出的产业转移和劳动力转移“双转移”，既是广东经济转型的新引擎，也对产业转移园的开发建设起到了推动和指导作用。另外，在产业转移造成的环境安全问题上，广东省亦在2006～2009年制定了许多政策，对转移园及转入企业的环境保护提出了许多具体要求，还划拨了专项基金用于扶持转移园环保设施的建设。
（二）广东省产业转移工业园发展现状
作为产业转移的主要载体，产业转移工业园是按照政策规定，转移双方根据合作开发协议，经国务院、省政府批准，由山区或东西两翼地区政府合作共建的的工业园区，包括“开发区”、“工业园区”、“高新技术产业开发区”等多种形式，可采取扶持共建、合作共建、托管建设、股份合作和产业招商等多种建设模式。
目前产业转移在广东已形成规模，截至2011年底，经广东省认定的产业转移园有36个，主要集中在惠州、肇庆、茂名、湛江、阳江、云浮、汕头、揭阳、潮州、汕尾、清远、韶关、梅州、河源等地，同时还有许多未经过认定的县（市）级以及区级产业转移园分散于各地。根据有关统计数据，2008年至今，425亿元财政投入用于产业转移园的基础设施建设，7000亿元投资资金的涌入使得35个省级产业转移工业园产值、税收连年翻番，累计创造产值逾5000亿元，税收逾240亿元，相当于再造一座中等城市。除此之外，不断拉大的珠三角与东西北地区之间区域差异系数出现历史性拐点：从2007年的0.721降至2010年的0.633，城乡居民收入比也从3.15∶1缩小到3.03∶1。截至2011年6月，广东省35个省级认定产业转移园入园项目（含意向）2988个，总投资额超7029.7亿元。而2011年10月东源县蝴蝶岭工业园获得省级认定。据统计，从2008年至今，省产业转移工业园累计创造工业产值已经超过3000亿元，税收190亿元。
（三）广东省产业转移园区的成效
经过短短几年的集中开发建设，广东省产业转移工业园区成为当地经济发展重要增长点。自2008年以来，省产业转移工业园累计创造工业产值6600多亿元。2011年，全省36个省产业转移工业园共引进项目3160个，总投资额7427.9亿元，全年实现工业总产值3468.31亿元，税收137.39亿元，同比增长77.5%和26.2%，分别是2007年“双转移”战略实施前的54倍和26倍。它们引进10亿元以上的大型项目和项目组团超过80个，形成了9个省级产业集群升级示范区、6个省级循环经济工业园区或循环经济工业基地。据统计，2011年，东西两翼和山区规模以上工业增加值同比分别增长20.0%、14.8%和19.5%，比全省高7.3个、1.3个和7.9个百分点，工业增加值合计占全省的17.9%，比2010年高0.2个百分点，广东省城乡收入比近8年来首次缩小到3倍以内。6个产业转出市累计转出企业超过6000家，淘汰关停企业约7.22万家，淘汰关停企业涉及投资总额602亿元，平均单个企业投资额83万元；新引进的企业约1.47万家，投资总额1.03万亿元，平均单个企业投资额7044万元，为前者的84倍，其中先进制造业、高技术制造业和现代服务业企业占55% 。
“双转移”战略实施以来，全省共培训农村劳动力225.6万人，转移就业382万人，近17万户贫困家庭通过劳动力转移实现脱贫。本省农民工数量由790万人上升到958万人，外省农民工数量则由1777万人下降至1703万人。东西两翼和山区新增吸纳本省农村劳动力比重增加了10个百分点，珠三角地区则下降了10个百分点。一些产业转移工业园中，东西两翼和山区本地劳动力占七成以上。
二、广东省产业转移园区存在问题
虽然广东省产业转移工业园建设取得显著成绩，但各园区发展水平极不平衡，发展中普遍面临着规划、土地、资金、人才、环境等瓶颈制约。
（一）规划问题
缺乏宏观规划，主要表现为区位布局不合理和产业定位不明确。东西两翼及山区的工业转移园“遍地开花”，开发规模缺乏科学规划，重复建设现象严重，土地资源集约化利用不足，这些都导致了土地资源的严重浪费，致使园区开发后续用地指标不足。另外，有些园区未结合本地区的实际情况发展优势产业，而是一味争相引进高收益的产业，从而导致园区间的产业布局雷同。
（二）土地问题
随着园区建设的快速推进，各园区用地指标普遍紧缺，园区开发后续用地指标不足，出现“项目等地”现象。省委、省政府明确规定，10亿元以上的重大项目用地计划由省专项安排，但因为没有实施细则，一些大项目因为缺地无法进园。与此同时，有些企业存在“圈地”倾向，想方设法多占地，更有甚者，拿到用地后就以种种理由拖延建设进度。另外，园区建设中存在重复建设、征用土
地制度不合理等现象导致土地资源的大量浪费，致使园区开发后续用地指标不足。如佛山禅城（清新） 产业转移工业园因违法违规用地被叫停，8613 亩不符合土地利用总体规划。
（三）资金问题
广东省产业转移工业园主要是由转出和转入两地政府合作共建，但由于合作双方的合作形式松散且合作层次偏低导致园区建设和发展资金缺口较大。转出地多为珠三角县、区级政府，转入多为山区及东两两翼县、区级政府，双方在对园区的建设和发展的财政支持上能力有限，支持措施也相对较少。虽然省财政安排了每个山区及东西两翼地级市4000 万元补助资金，但是面对园区高达上亿甚至几个亿的基础设施投入，资金的缺口之大直接导致园区基础配套建设进程缓慢。另外，一些产业转移方政府未能及时提供必要的园区开发资金，而转入地财政有限，同时又面临信贷管理体制不顺及土地开发成本增加的现状，使得产业转入地自筹建设资金难度较大，园区的开发进度也受到较大影响。
（四）人才问题
目前，省内的产业转移工业园内的产业大多数以劳动密集型为主，其所雇佣的劳动力主要是文化水平和专业化程度偏低的外来务工人员。在劳动力整体素质低下，缺乏高水平专业化人才的情况下产业转移工业园的发展必然受到很大的限制和阻碍。另外，由于缺乏专门的人才激励政策，再加上地域、工资等因素，很多高素质人才不会考虑到产业转移园就业。
（五）环境问题
由于缺乏长远考虑，园区的规划不科学，很多产业转移工业园区都出现了环境问题，一些产业转移工业园成了污染集聚地，其中污水排放是重点。部分园区的配套设施尤其是环保设施建设滞后，36个产业转移工业园仅建成污水处理厂12座，一些园区的污水处理设施甚至还未动工，17个产业转移工业园尚未完成整园环评。对于固体垃圾和生活污水处理的设施更加落后，产业转移的同时也带来了污染转移的隐患。
（六）招商引资问题
当前广东省产业转移工业园普遍面临资金难、招商难等问题。各园区虽然已经确定了各自的主导产业，但大多以电子制造装配、五金加工、纺织服装为主，导致不同园区产业体系趋同、同质竞争现象严重。很多园区没有自己的支柱产业和龙头企业，各企业和产业集中度、关联性不强，难以形成产业链，更无法实现循环生产。而在政府层面上，未能及时出台针对产业转移方的激励政策和相应的配套政策，如出口优惠、异地改造贴息、税收优惠和运输补贴等，这就严重阻碍了园区的招商引资进程。另外，同一地区内的产业转移工业园区数量过多。重复建设的后果是不仅造成土地资源紧缺和限制了园区规模的发展，而且直接导致地方政府缺乏足够的扶持财力来支撑多个园区的建设和发展，同时也导致了园区间招商引资的恶性竞争。
（七）利益问题
广东省出台的一系列文件中已经明确，“利益共享”是推动“双转移”的一项基本原则，目前各园区转入、转出双方均已签署了基于利益共享的协议。但实际操作过程中，多数未得到有效落实。究其原因，有部分转出方基于担心削弱自身经济实力等原因导致的观望情绪，也有个别转入方存在“等靠要”等落后观念，“双转移”中存在“一头冷一头热”现象。
三、产业转移园区建设中的政府职能和角色定位
地方政府在产业转移工业园区中的作用本质上是地方政府在区域经济发展中的经济角色和功能问题，但又区别于其他经济行为，有其特殊性的一面。
（一）制度供给者
在社会经济活动中，市场机制对资源配置起着基础性作用，在产业转移这一过程中也不例外，市场无疑是产业转移的总导演，价值规律依然是产业转移最权威的指挥棒，但政府作为经济发展的“牵引器”，政府的宏观调控引导与产业政策的鼓励在产业转移中也起着非常重要的作用。具体到产业转移工业园的建设和发展中，由于市场机制自发性、盲目性、滞后性等缺陷将导致出现强势企业过度侵占土地、资源垄断、公共产品和服务的匮乏等市场失灵问题，而制度供给可以纠正产业转移工业园区建设中的上述“市场失灵”问题。因此，要降低工业园区建设成本，政府必然要借助宏观调控来提供相应的系列化制度供给，如综合运用财政、金融等经济手段以推进园区制度供给。
政府的制度供给将有效促进工业园区的有效发展。首先，政府应该提供有利于产业转移工业园区有效运作的制度框架，通过完善的交易制度、良好的监管制度、公正的司法保障等手段来促进园区的合理运行。其次，面对不断升级的区域经济竞争，政府应加强比较优势研究，合理制定发展规划，从而引导和推广其向符合国家和地区长远利益的方向发展。
（二）经济调控者
政府对发展的作用毋庸置疑，但这种作用有时是积极的，有时却是消极的。市场经济条件下，市场优先于政府，以市场为基础来界定政府，政府应当是有限的政府，也就是说要充分发挥市场作用，市场规模越大，政府规模越小，市场能够解决的问题就交给市场，在“市场失灵”的领域再求助政府。在市场经济中，政府的作用就是矫正市场失灵，通过干预经济纠正因市场失灵而引起的不合理的资源配置。但是政府对经济的干预依然要遵循以下三个基本原则：（1）从范围层面讲，政府干预是对市场机制的补充，以弥补市场的缺陷和不足；（2）从目的层面讲，政府干预并不是要代替市场，而应是促使市场机制恢复其功能；（3）从结果层面讲，政府干预后的情况必须要比干预前有所改善和好转。具体来讲，地方政府的主要经济职能包括提供地方性公共服务，依法监管市场，维护市场秩序以及直接参与地方性基础设施建设。另外，地方政府在经济调控方面的权利则主要体现在地方公共基础设施建设和本地公用事业服务两个方面。
（三）公共产品和服务供给者
公共产品和服务的供给是政府的传统职能，这同样适用于产业转移工业园区的建设和发展过程中。产业转移工业园的外部经济优势主要体现在公共基础设施和专业技术性人力资源的共享，从而有利于企业降低生产成本，提高生产效率。因此，“现代化的基础设施、便利的交通通信、配套的生产服务设施等的供给和外来技术人员和劳动力的管理与培训也成为园区发展的重要推动力。良好的基础设施建设和其他公共产品
的供给，对于提高企业的经济效率，形成区域产业集聚，提高产业优势和区域竞争力大有裨益”。另外，政府提供有效的公共性服务也是公共产品供给的重要内容，比如提供技术和需求预测；开办公共培训机构；举办各种信交流会、发展论坛、产品博览会等；建立大型专业化市场等。
四、政府推动产业转移工业园区发展的对策建议
产业转移园的发展离不开地方政府的引导和相关扶持。在前文对地方政府政府在产业转移园发展中的角色进行准确定位的基础上，提出地方政府对产业转移园合理的制度供给、明确的产业布局和充足的公共产品和服务供给这三项政策建议，以此来进一步推动广东产业转移园的发展。
（一）合理的制度供给
1. 工作机制与合理规划
政府在产业转移园工作机制方面应当做到以下几点：一是成立珠三角产业转移转出地及承接地联席机构。通过建立相应的工作制度，明确双方责任，完善产业转移合作机制。如定期召开专题会议，突出一个重点，有针对性地出台一个政策性文件，有计划、有步骤地推动园区发展，加快广东产业结构优化升级步伐，实现全省经济协调发展。二是两地政府要充分协调沟通。进一步优化合作模式，完善合作条件，建立行之有效的运行保障机制，简化审批程序，确保已定优惠政策落实到位，以增强双方共同推进园区发展的热情和动力。三是制定产业转移相关配套政策，如省级财政扶持政策、金融信贷支持政策、地区等别税制及产业转移项目免征或减征企业所得税等。
产业转移工业园的规划要着眼于整体布局和长远利益，其中园区选址、园区规模、产业布局和产业定位等都是衡量规划合理与否的重要指标。一是做好总量规划，必须遵循逐步推进，成熟一批，建设一批的原则，分批次、分阶段审批省级产业转移工业园，切忌一拥而上，遍地开花，导致重复建设。二是要做好区位布局规划。产业转移工业园的总体布局，不能总是受制于行政区划的界限，适时的边界选址，从经济区域的角度，充分考虑土地资源、招商资源等在空间上的合理配置，这样既减少了对工业用地的压力，又可集中两地优势资源以降低建设成本，实现利益共享和共同发展，形成规模效应。三是要做好园区产业定位规划。园区招商引资时，要按照产业规划目标，根据本地的资源、交通等特点，发展专业化的特色产业集群，形成主导产业和产业优势。四是要做好园区土地利用规划。政府还应制定土地利用相关政策，如“无地招商”的工业园区引资策略、调高土地工业用地基准价格和用地门槛、坚持集约用地，合理安排用地指标，从而提高土地的利用率，减少土地资源的浪费。同时，省政府应在新增建设用地年度计划中，单列产业转移园用地指标，并实行动态管理。
2. 绩效考评与利益分享
（1）制定产业转移综合考核评价方法，建立有效的激励机制，充分调动积极性。不但要考核园区的规划建设和招商引资情况，还应考核基础设施建设、完善产业配套、做好农村富余劳动力培训及相关服务、提升产业转移吸引力等方面的情况，并以此作为地方政府政绩考核的重要内容之一；（2）在利益分享方面，“双转移”的利益共享机制，尤其是调动转出地积极性方面的政策措施还有待进一步细化完善。在总结深汕特别合作区模式、顺德（英德）产业转移工业园“飞地”模式的成功经验，建立转出、转入地政府利益共享机制，充分调动转移双方的积极性。
（二）明确的产业布局
（1）产业转移工业园按产业类别规划布局，由省级相关经济部门统一布局，统一规划，有保有压，均衡发展；（2）鼓励各地选准和培育主导产业，形成特色鲜明的产业链，实现“一园一产一特色”；（3）政府制定产业转移引导目录，组织园区根据主导产业定向招商；（4）制定科学的园区产业发展规划，设定合理的产业准入门槛，实行产业差别准入，严格控制引进限制类项目；（5）鼓励并支持大型跨国公司进入并投资建设产业转移工业园，并制定相关优惠配套政策，并允许建立“工业飞地”。
另外，在环境问题上，限制或禁止污染行业进入产业转移工业园。前期园区要做好充分的防治工作，坚持“环保优先”、“生态优先”，把资源承载能力、生态环境容量作为承接产业转移的重要依据，把好项目入园关，加强对入园项目环境影响的评估。中期要加大政府的监管和惩罚力度，环保部门做好整园环评，重点控制污染源头，督促园区企业开展清洁生产，出现污染后要及时治理，集中治污。同时要督促转移园加快基础设施建设，尽快实现每个园区都建有污水处理厂。
（三）充足的公共产品和服务供给
1. 完善基础设施建设
广东省产业转移工业园自2008年建设以来一直面临招商难、融资难、珠三角地区的政府和企业积极性不高的问题，其根源就在于产业转移工业园的基础设施不完善。对此，省委省政府在加大投入的同时要做好专款专用的保障工作，使得专项资金真正落实到完善园区的相应配套设施上去；同时，要为园区培植优势产业提供需要的环境条件，构建良好的服务平台，建立相关的管理机制，为园区的企业解决实际问题。
2. 加强招商引资力度
一是理清招商思路，明确园区主攻方向。把引进一批产业层次高、经济效益好、辐射带动能力强的重大工业项目作为园区建设的主攻方向，不断增强园区发展实力。二是采取灵活方式，拓宽招商引资渠道。制订招商引资奖励政策，提高招商引资积极性；成立驻点招商组，派驻珠三角开展招商，主动出击，上门招商；注重以商引商，通过春茗座谈会、企业家会议等向外推介园区投资环境；建立产业转移园区网络平台，定期发布招商信息，实现网上招商；通过举办招商会，强化宣传推介，提高园区知名度。
3. 加大产业转移园区宣传力度
由于产业转移工业园区大多处于地理位置相对比较偏远的地区，导致很多企业在产品上和市场上都体现出一定的地域性。而园区内企业技术创新、骨干企业技术进步都需要园区这一平台性组织的支撑和服务。为此，园区需要在整体功能、服务质量、创新活力和社会形象等方面下足功夫。所以，为了推进区域经济发展，降低产业成本，提高园区产业竞争力，加大宣传力度，培育和打造产业转移工业园区品牌势在必行。加大对产业转移工业园区的宣传不仅
有利于园区的进一步发展，还可以更好地塑造产品形象和服务理念。同时，工业园区的宣传也将区内企业形象和产品信誉推广出去，这也为工业园区招商引资的顺利进行提供了保障。
发展区域经济，建设产业转移园，在推行园区建设的过程中，政府不仅要为园区提供合理的制度，提供公共产品和服务，而且要运用自身的调控手段，优化资源配置，调动一切积极因素扶助、支持园区企业。但是，过度的行政介入又会出现“政府失败”的困境，所以政府的介入和调控必须是有条件和有原则的，政府应遵循间接干预的原则，监督、管理、规范和引导是产业转移园发展中政府的主要作用。
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