论面向公众的政府门户网站的资源组织及其质量

　　论文关键词：政府门户网站； 资源组织； 质量评价
　　论文摘要：政府门户网站是公众利用政府信息与服务的入口，政府门户网站的资源建设应以公众为中心，满足公众的需求。本文分析了面向公众的政府门户网站资源组织与利用之间的密切关系，论述了政府门户网站资源组织指导思想，介绍了美国、加拿大资源组织的成功经验，指出我国政府门户网站资源组织的差距，并提出我国政府门户网站资源组织质量评价要点。

　　“政府门户网站是指一级政府在各部门的信息化建设基础之上，建立起跨部门的、综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的政务信息与业务应用，并获得个性化的服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务”。[1]政府门户网站作为电子政务的载体，是政府与公众进行交互的桥梁，是公众利用政府信息与服务的入口。政府门户网站的资源组织及质量是公众能否方便地利用政府信息和服务的关键一环。在发达国家，政府门户网站与社会公众之间有着密切的关系。如澳大利亚本土用户调查表明，39%的成年人通过上网查询政务信息，64%的成年人通过上网办理电子支付事项。[2]而我国的互联网用户调查显示，在上网用户中仅有25.4%的人访问过政府网站，其中又只有2.5%的人在政府网站上办理过业务，[3]政府网站的利用情况并不乐观。从具体情况来看，资源组织情况良好的网站更受用户青睐。如“中国上海”政府门户网站自2001年9月对网站资源进行了重组式改版以后，页面浏览量超过了1500万次/月。[4]利用Google进行搜索，通过对网站资源进行重组式改版而使访问量骤升的现象比比皆是（检索词：“改版”、“访问量”，搜索网站：“gov.cn”）。
　　
　　一、 资源组织的指导思想
　　1． 以服务公众为核心价值。政府门户网站以服务公众为中心，是建设服务型政府的内在要求，也是网站自身发展的必然要求。门户网站建设只有切实以服务为目标，以公众为中心，突出服务的极端重要性，让公众方便地享受政府信息服务，快捷地办理事务，才能获得较高的持续稳定的支持，发挥最大效益，并保持自身的可持续发展。[5]以服务公众为中心，需要设身处地地从公众的角度进行栏目设置，栏目内容组织涵盖民生焦点，按公众的习惯设计政务信息获取方式和网上办事方式，而将政府部门之间的界限通过后台数据交换、系统共用、政务协同等方式隐藏在网站后台。
　　2． 网站内容和功能要有科学的分类标准。合理设置网站功能分区，如按照政府网站基本功能，设置信息服务区、办事服务区、互动交流区等。根据公众需求，对每一分区进行细分。网站主板块按照公众角色类别分类，如公众、企事业单位、外籍人士、公务员等。每一板块根据信息分类和服务分类，细分为系列分支内容，以方便每一角色类型的公众快速找到所需的信息和服务类别。政府新闻、政务信息、互动交流等应以合适的空间比例呈现，摒弃将政府新闻、政务信息作为主要内容占领网站绝对版面的做法。
　　3． 向公众提供“一站式”导引。为公众提供“一站式”导引，是政府门户网站资源组织的重要思想之一。目标是公众通过政府门户网站的“一站式”导引功能，很容易地进入政府各个部门的电子政务系统，访问或检索各政府部门提供的政务信息和服务项目。尤其是对于跨部门的政务服务项目，公众只需要一次性地提交办事材料，门户网站之间可以协同办理，公众通过一个出口了解事务办理进度，获得反馈结果。这样既可以节省公众办理事务的成本，又能提高政府工作效率。
　　4． 以提供尽可能多的在线事务办理为目标。服务是整个电子政务的生命线，提供公共服务是政府门户网站的核心内容。各部门政务系统应无缝衔接、为企业和个人提供统一服务的“无缝政府”。“无缝政府”是电子政务发展的最高阶段，无缝服务是政府门户网站追求的理想目标。尽管目前还没有哪个国家的政府门户网站完全实现在线事务办理的无缝服务功能，但世界各国都在朝着这一目标努力。[6]
　　5． 强调公众参与，加强互动性。引入公共参与机制、加强政府门户网站的互动性，是提高政府门户网站服务能力，最终使虚拟电子政府更加智能、更加人性化的一种重要手段，是贯彻以人为本、以服务对象为中心的重要手段。更主要的是，通过政府门户网站这个载体，吸引公民参政议政，与政府进行实时互动交流，使得政府门户网站真正起到官民互动的“桥梁性”作用。
　　
　　二、 美国、加拿大政府门户网站管理的成功经验
　　目前，美国、加拿大、欧盟等发达国家政府门户网站主要按用户角色和主题分类，并细分到2-3级类目。美国政府门户网站采取G2C、G2B、G2E、G2G模式，加拿大政府门户网站采取G2C、G2B、G2I模式组织资源。主页面导航、信息分区清晰明确，数量少而精。栏目内容丰富，涵盖用户生活、学习、工作所需的各种政府信息与服务。同时专门设置“参考中心”或“资源中心”，汇聚各类资源，并按不同类别组织，提供用户浏览或查询。
　　1． 美国联邦政府门户网站。多种方式组织资源。美国联邦政府门户网站美国联邦政府门户网站主要按用户对象和主题类型组织资源，但也采用了诸如信息类型、机构级别、字母顺序等多种辅助方式。主要按“For Citizens”、“For Businesses and Nonprofits”、“For Federal Employees”、“Government to Government”四种用户角色组织资源和服务。每种用户角色下面再按主题组织信息和服务。在“For Citizens”页面右下，还有更具体的用户角色，如儿童、父母、老年人、军人、学生、找工作者等。用户可以在相应类目下获得所需的信息与服务。如“学生”下包括国内外求学、如何获得学习费用、大学生活、在线学习、毕业找工作等。美国政府门户网站的主页面，即是点击“For Citizens”呈现的页面，充分体现了以公众为中心的思想。
　　在主页左边，分别设有机构板块、互动板块、参考中心板块和免费订购板块四个部分。机构板块分为美国政府部门（按字母排序）、联邦政府（分为行政、司法、立法部门）、州政府、地方政府、部族政府（按字母排序）。资源组织是按政府级别划分，辅助字母顺序。在互动板块提供了E-mail、电话交流方式、常问问题指南（可浏览或检索）等。在参考中心板块按信息类型进行划分，包括：政府缩略语、日历和重要日子、互动信息、统计数据、政府历史文献、法律法规、图书馆、地图、新闻、政府出版物等。
　　在该网站标题栏，还有网站索引（按主题字母顺序排列）、常问问题、帮助等栏目标识和政府网站搜索引擎（可以搜索所有政府网站），以便对用户寻找信息与服务提供指引。
　　2． 加拿大政府门户网站。突出在线服务理念。加拿大政府门户网站按公民、加拿大企业和非加拿大用户三大类组织资源和服务，非加拿大用户也分为公民和企业两类。其首页布局分为：导航栏、我们的政府、服务、资源中心、互动区域、政务要闻、热点服务、搜索引擎、政府规划、专题介绍、加拿大介绍等十一板。这种区分方法没有美国联邦政府网站门户简洁，而且在一级栏目看不到按用户对象组织资源的方式。但这种区分方法突出了两点：一是重要信息，二是服务。在“服务”板块，分别设置了 “个人服务”、“企业服务”、“国际化服务”三个栏目。
　　“个人服务”栏目按主题和用户两种方式分类，分左右两区同时呈现在一个页面上。按主题的分类包括：工作、财政福利、职业保险、纳税、职业培训、身份证件、旅游与护照、医疗健康、消费者信息等15个子主题。按用户角色的分类包括：父母和子女、老年人、青年、残疾人、新移民、海外加拿大人、土著居民、居住在偏远或农村地区的居民等八类。
　　“企业服务”栏目分加拿大和非加拿大两类企业，共设置了12个服务主题，基本涵盖了从企业创建相关的开办企业、商务投资，到企业运营管理相关的纳税、人力资源管理、进出口，再到相关法律规定等各方面。“国际化服务”栏目设置了“加拿大信息”、“为加拿大人服务”、“前往加拿大”、“加拿大与国际社会”四个专题，内容的覆盖面非常广泛，几乎涉及到了出入境、国际关系等相关的各个方面。
　　该网站将政府机构、省政府等资源归于“资源中心”。“资源中心”按照资源的关键词首字母序排列。网站“服务”栏目没有设置政府职员、政府对政府用户类别，显示该网站以民众为中心，主要为民众提供信息和服务的思想。
　　
　　三、 我国政府门户网站资源组织和发达国家的差距
　　我国的多数政府门户网站资源组织与国内外较成熟的较优秀的网站相比，存在一定差距。虽然政府门户网站在线服务能力的提升需要政府机构的实质性整合，不可能一蹴而就，但是网站资源和服务的组织可以通过重组努力，以更为方便用户的方式提供用户浏览或检索。
　　1． 以公众为中心的理念不突出。按用户类型组织资源的方式没有受到充分重视。既便有网站按用户类型组织资源，多数也只停留在“网上办事”栏目。事实上很多信息是与特定用户角色有关的。以用户类型分类的“网上办事”栏目在政府网站首页中的突出程度远远次于政务信息发布，在主页显著的位置多由诸如“今日某某”、“某某概览”、“人事变动”、“政府新闻”、“政务信息”、“法律法规”等通告性信息发布栏目占据。
　　2． 网站区域划分不够明确。信息、服务、互动等不同功能的内容分区不够明确，往往是错综复杂地交叉混放于页面上。同一个主题、同一类资源也被反复地放在不同的位置呈现。公众生活、学习、工作所需的常用信息、服务功能没有被突出出来，也没有起到突出政府门户网站希望推广某项信息和服务功能的作用，反而混淆了视线，增加了用户快速判断定位特定资源的反映时间。
　　3． 资源分类不够科学。不同栏目之间界线不明，如在同一网站同时出现“政务公开”、“工作动态”、“人事任免”“新闻发布”等同属于信息发布的栏目，或者同时出现“网上举报”、“网上信访”、“监督投诉”等同属于公众申诉的互动栏目。有些网站栏目名称不能让用户很快地了解其所应该包含的内容，如“吉林参事”栏目，而未按用户熟知以及日常生活或企业运作所需的主题分类组织资源。
　　4． 信息资源不够完备。与公众民生有关的信息和公众关心的政府信息上网不全。有时是整个主题的资源缺失，或者是一个主题类型的一部分资源不全。如笔者在中央政府网站查“生育”主题，再按地名查询，可以查到北京普通市民办理生育服务证的信息，但在湖北地名下则无相同信息提供，只有特殊人群如流动人口办理婚育证明的信息。
　　
　　四、 资源组织质量评价要点
　　针对面向公众的政府门户网站资源组织，需要构建与之相应的质量评价体系以推动、引导其向前发展。目前已有的评价体系如计世资讯，在很大程度上只评价与其指标相应的资源的有无，是一种功能框架评价，较少涉及到公开度、符合度、易用性等内容组织层面，而这些层面对客观评价具体网站的资源组织质量是十分重要的。
　　1． 公开度。信息公开是公众民主参与政治的基础，公开度包括公开的项目和公开的程度。美国有《政府信息公开法》、《美国联邦信息资源管理政策》等有关法律，确保社会各界可以最大限度地获得利用政府信息，从国家政策到公民生活，无所不包。2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》的制定出台，为各级政府提高工作透明度和促进依法行政指明了方向。有了公开度保证，才有网站资源完整度保证。
　　2． 符合度。符合公众要求与期望。不仅是以政府为主体确定哪些信息和服务应该上网，更要考虑公众对政府网站提供资源类型的期望。这就要求研究公众信息需求，选取用户社会生活的各个方面为主题，进行资源组织。如加拿大个人服务分为：工作、财政福利、职业保险、纳税、职业培训、身份证件、旅游与护照、医疗健康、消费者信息等，充分考虑了公众对工作、社会保障等信息的需求。
　　3． 集成度。集成度保证用户能够通过尽可能少的入口检索和获取所需的信息和服务。这一方面要求门户网站后台的各个业务系统能够共享数据，另一方面需要有大量的各类型数据库作保证。我国很多政府和行业建有自己的综合或专业数据库，如人口基础信息数据库、法人单位基础信息库、空间地理基础信息库、宏观经济网站数据库等。这些数据库按级别、按行业各自为政，总数众多，用户查找起来并不方便，需要按类型进行整合。如人口基础信息，美国政府门户网站不仅可以查本国各级别政府的人口情况，还可以查世界各国人口情况。
　　4． 检索度。提供强大的检索功能，方便用户查找所需的信息和服务，已成为电子政务发展的潮流和方向。检索度包括：（1）提供多种方式的信息浏览（按角色、主题、机构级别等）；（2）无处不在的导航栏和相关内容链接；（3）既有覆盖全站又有针对具体数据库的强大搜索引擎（按主题、关键词等模糊、精确搜索）；（4）主题详细的网站地图。如中央政府门户网站使用了由ＴＲＳ公司研制的融互联网搜索和数据库搜索为一体的新型深度搜索引擎，可以运用整合的多数据库搜索和异构搜索引擎进行联合搜索。
　　5． 亲和度。构建具有亲和力的政府门户网站，在资源组织方式、栏目设置、栏目名称、网站布局、色彩风格等方面均需按公众需求细思量。应该摒弃网站上屡见不鲜“政务公开”、“政务互动”、“某某动态”、“人事任免”这样让人立刻有进入网上衙门之感、缺乏易用性和亲和力的专业名词。以“中国上海（http://www.shanghai.gov.cn/）”为例，用户在醒目的位置，看到的是如上海年鉴、概览、政策法规、市民办事、企业办事、互动社区、便民问答等为名的一看便懂的栏目名称。将“政务互动”改为“互动社区”，便具有了亲和力。
　　6． 可用度。没有死链接，信息更新及时，信息符合用户需要，信息资源完整，网上办事项目多、可执行，网上互动有及时反馈等，这些都属可用度范畴。而网上办事是政府网站的主要功能之一，也是政府网站的发展趋势。在澳大利亚，用户无须了解政府内部的组织结构和职能分工，就可通过一个“窗口”直接获取诸如退休金领取、证件申办或更新、修建住房、求职、交税、孩子入托、公司注册等服务。政府企业网站除提供关于企业开办、税收、许可、法律方面的信息外，还提供2900多种政府面向企业的服务事项。根据计世资讯的2007年中国政府公众网站评估结论，在线办事能力不足仍然是我国政府门户网站功能的“最短板”。[9]
　　总之，以公众为中心进行政府门户网站资源组织，为用户提供一个统一的政府资源入口，从而最大程度地方便用户利用政府信息和服务，是电子政务的发展趋势。随着公众知情权意识、民主参政以及上网办事需求的提高，对政府门户网站的需求必然越来越强烈。在公众需求的推动下，面向公众的政府门户网站将会得到更多关注和更快发展。
　　
　　参考文献：
　　[1]李广乾.中央政府门户网站和地方政府门户网站的区别[Z].http://blog.chinabyte.com/79/liguangqian/29079.shtml,2008-04-15.
　　[2]黄涛.面向目标 面向顾客 面向问题——澳大利亚电子政务建设模式评述[J].信息化建设,2006,(6):41-42.
　　[3]中国互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告[R].http://www.cnnic.net.cn/index/0E/00/11/index.htm,2008-04-15.
　　[4]上海政府网在世界81个城市政府网站评比综合第三[N].文汇报.http://www.gov.cn/gzdt/2006-07/04/content_326583.htm,2008-04-15.
　　[5]苏武荣.服务是政府门户网站的灵魂[Z].http://www.echinagov.com/echinagov/redian/2007-9-13/14508.shtml,2008-04-15.
　　[6]张少彤,张向宏.借鉴加拿大政府网站 打造人性化在线服务[Z].赛迪顾问.http://www.echinagov.com/echinagov/zixun/2006-9-11/7832.shtml,2008-04-15.
　　[7]幻梦.2007中国政府公众网站评估研究报告主要结论[Z].http://www.echinagov.com/gov/govmade/2008/1/22/22059.shtml,2008-04-15.
　　[8]张新红.中国政府门户网站建设的现状与趋势[J].电子政务,2006,(5):6-12.