摘要：行政机关内部法律关系纷繁复杂，主要包括行政机构内部劳动人事争议中的法律关系和行政机关之间纠纷解决中的法律关系。理清行政机关内部法律关系，对于更好的解决行政纠纷，完善我国行政机关纠纷解决机制起了推波助澜的作用。
关键词：行政机关；内部法律关系；纠纷解决机制
我国正处于社会转型的特殊历史时期，且这个转型期还将持续很长一段时间。在一元的社会结构向多元化的社会结构转变过程中，社会主体的多元化将导致利益的多元化，加之社会主体权利意识的日渐增强，令社会纠纷日益增多，且纠纷的形式将日益复杂。司法因其自身难以克服的局限性使得诉讼这一纠纷解决方式并不能成为万全之策。行政机关解决纠纷机制因“直接、快捷、专业性强、成本较低”等优点逐渐为国家、社会、当事人所青睐。我国行政机关解决纠纷机制有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政信访等多种形态，可以解决多种行政纠纷问题。在行政纠纷的多种形式中，行政机关的内部纠纷占了很大一部分。我国行政机关机构复杂，人员众多，其中的内部人事关系和行政机关之间的权限争议，是此种行政纠纷的两种表现。本文拟从这两种行政纠纷入手，对行政机关的内部法律关系进行梳理，以期对我国行政纠纷解决机制的完善有所裨益。
一、行政机构内部劳动人事争议中的法律关系
剖析行政机关的内部法律关系，首先要先界定行政机关内部行为的性质。WWW.133229.cOm行政机关内部行为是指行政机关对其所属机构及其工作人员所实施的不直接涉及相对人权益的有关组织、指挥、协调、监督等行为。行政法学界对于行政机构内部行为是否属于行政行为，有两种观点：一种是否定说，其理由是：①内部行为只影响政府内部，其得失问题，通过承担内部行政纪律处分的方式解决，不在行政诉讼之列，不属于行政行为的范畴；②内部行为是基于行政隶属关系而为，内部隶属关系不是法律关系，而是组织关系。另一种是肯定说，称其为内部行政行为。其主要理由是：该种行为也是为法律所规定的，因此是产生法律效果的行为。笔者认同否定说，因为对予行政行为概念的界定是以行政诉讼制度为其产生的背景并为行政诉讼制度服务为目的的，对于不宜由司法审查的内部行为应当排除在行政行为之外，不能称其为行政行为；在概念指称上，也不能界定为内部行政行为。
根据行为的性质也可以把行政机关内部行为分为两类：第一类是工作性质的，如上级机关对下级机关或行政首长对所属机构人员工作上的指示、命令、批准、批复等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等；第二类是人事性质的，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福利待遇等。第一类内部行为由于不涉及具体相对人的权益，行政机关之外的公民、法人或其他组织与之没有直接利害关系，故不能称为行政行为。第二类内部行为则不同，它直接涉及国家公务员的权益，公务员在其实施具体行政行为时，它完全是代表行政机关而为，是行政机关的化身，而在行政机关对其实施监督任免、考核、调动、决定工资、福利待遇等行为时，它是作为行政机关的相对一方，与行政机关发生法律关系。这类法律关系介于第一类内部行政法律关系与外部行政法律关系之间，甚至更多的接近于外部行政法律关系，例如行政机关辞退、开除公务员，给其人身权、财产权导致的影响几乎与行政机关吊销外部相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同。所以，内部人事管理行为和外部具体行政行为一样，都可能侵害到相关公民的合法权益，只不过作为内部管理关系的对象是具有特殊身份的公务员。因为行政机构内部劳动人事争议中的主体是行政机关和公务员。因此，行政机构内部劳动人事争议中的法律关系主要是行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷关系。
关于行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷的处理，目前《公务员法》只规定了可以复核和申诉。我国行诉法第12条第三款规定，人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。但如果这类行政行为影响公务员作为公民的基本权利，人民法院应该受理。即行政机关对内部劳动人事纠纷的处理结果只要不涉及相对人作为公民的基本权利和地位，相对人就不能向法院请求司法救济。
法律面前人人平等。公务员不能因为其双重的身份而否定其作为普通公民所享有的权利。为受到某些内部行政行为侵害的公务员提供司法救济是平等原则的要求。对行政行为的研究着眼于对外部相对人的合法权益进行司法救济，对内部行为的研究则应当着眼于对公务员的合法权益进行司法保障。传统的行政诉讼理论着重于对外部相对人进行司法救济的研究，而对于同样具有公民身份的公务员权利的司法保障则较少论及。事实上，公民经法律程序进入国家公务员队伍以后，其原来的身份及其法律地位并不因此而丧失；公务员无论担任多高的行政职务，他仍然不失为一个公民，其作为公民的法律权利义务依然存在。目前，部分行政法学者也认识到内部行政法律关系中，如果行政机关的内部管理行为涉及到工作人员的基本权利，严重损害公务员的权益，应该被纳入行政诉讼的范围。对公务员实施开除或辞退等有关公务员基础身份的处分，对被处分人的权益构成极大的影响，这类行政行为也应当接受司法审查。将行政机关的部分内部行为纳入行政诉讼受案范围，很有必要。
除上述两种解决方式外，还有一种间接地解决行政机关权限争议的方式，即行政诉讼。在法律对行政机关的权限有明确规定的情形下，无权行政机关对行政相对人依有权行政机关的行政决定（如许可或确认）所为的行为进行处罚或否定，或者有权行政机关对行政相对人依无权行政机关的行政决定所为的行为进行处罚或否定，就可能引发权限争议；通过行政相对人提起撤销之诉，法院经审理判决撤销无权行政机关的行政决定或维持有权行政机关的行政决定，这种权限争议就被间接地解决了。另外，对于消极的权限争议，由行政相对人提起行政不作为诉讼，也可以在一定程度上得到解决。不过，由于我国不是判例法国家，法院对特定案件的判决不具有推而广之的效力，这些类型的行政诉讼难以成为常规的、有效的权限争议解决方式。况且，一旦发生相关行政机关主动介入引发权限争议的情形，按现行规定，法院就不能直接判决行政机关之间的权限争议，只能逐级上报至相关上级行政机关解决权限争议，然后才能就讼案作出判决。这样将使案件久拖不决，影响司法效率和相关权益的维护。因此，必须构建新型的诉讼种类才有望解决。
