第1篇：“无漏洞”救济视角下行政管理审判体制改革探讨
一、现状述评
（一）总体认识
1.他山之石。通俗讲，行政管理审判体制是指通过一定的技术手段和方式，将行政审判机构进行系统化、常态化的设置。英美法系对司法审查的通说是行政审判或行政诉讼，但不存在与我国完全相同的行政审判制度。随着社会的发展和进步，作为行政审判的司法审查已经不单是保障私人的自主权，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序过程中广大受影响的利益得到公平表达。例如，美国的司法审查涉及到刑事、民事、社会经济、政治等领域。法国的宪法委员会由图有虚名的非司法性机构转变为司法性机构，司法审查独具欧州特色。德国的司法审查调节社会生活的范围极为广泛。
在体制上，司法审查形成了美国一元主义和法德二元或多元主义两种典范。一元主义意指司法审查专属普通法院；二元主义的行政审判体制由最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭三级构成。而德国的二元或多元主义是指行政法院分为三级，联邦行政法院、高等行政法院、初级行政法院。
2.中国行政审判体制现状。我国的行政审判体制与两大法系相比，既有相似之处，又有不同之处。主要体现在：（1）司法审查模式与英美法系接近。（2）行政审判模式与以法德为代表的大陆法系接近。中国现有四级法院内部设立行政审判庭。行政诉讼采取便民原则，一般从基层法院起诉，二审终审。
现有行政审判体制的弊端主要体现在：（1）人民群众的司法需求不断增长，期待越来越高，现有行政审判体制已无法做到人民满意。（2）现有行政审判体制的缺失主要表现在：第一，公民对行政裁判服判率低，上诉率、申诉率高。上诉、申请再审案件绝大多数都由处于弱势一方的行政管理相对人原告提起。第二，独立性不强。一是行政审判庭设置地方化，完全按照行政区划，司法机关工作人员受地方党政机关或者地方利益集团的不当控制或干预，丧失应有的独立权力和地位，出现个案审判司法屈从于行政权力的异化现象，地方保护事例较多。有学者指出，中国法院是“政府内的法院”，甚至会出现行政机关控制行政审判庭并为其所用的情形。二是行政法官任用或升迁由地方党委决定，属于地方干部。三是行政审判庭不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。行政审判经费源于地方财政。（3）司法权威低，未真正树立起来，主要表现在：一是行政审判庭及行政法官地位低，经常被政府或其他行政机关漠视或冷遇；二是行政审判权趋向行政化，主审法官审案不判案，庭长、院长判案不审案。（4）行政法官职业大众化，整体素质和职业水准低。一是多数行政法官无从事行政执法经历，且流动性大，队伍不稳定。二是行政法官职业素质参差不齐，有法学专业硕士、博士研究生毕业，也有电大、夜大、函授大学、自考等缺乏系统学习和培养。（5）行政审判的角色地位未找准、摆正。一是缺乏配套的正当程序和可操作标准，法院在行政纠纷案件中，更多的角色是帮忙。二是行政审判庭缺乏解决行政纠纷解决的实质性能力。第一，行政机关败诉，不意味着行政管理相对人胜诉。一方面行政管理相对人通过少量撤销具体行政行为诉讼得到了司法救济；另一方面，行政机关撤销原告提起诉讼的行政行为后，不会再作出有利于原告的行政行为。法院判决行政机关重新作出具体行政行为，但没有法律规定的强制性。行政机关的行政行为撤消后，案件即告终结。行政管理相对人的争议并未得到妥善解决。有学者称行政诉讼是“半截子工程”、“锯箭疗法”。第二，行政行为关系重大公共或善意第三人利益，法院不会判决撤销该行政行为。行政管理相对人的撤销诉讼无法实现。（6）司法监督不力。如果说司法审查不力将纵容政府的任意行为，过多的司法干预不仅抑制政府效率和及时行动的能力，而且违反民主原则。现实的困境是司法监督不力，必然纵容行政机关任意行为，乱行为。（7）“立案难，审不动”现象成了行政审判的绊脚石，始终存在，时轻时重。主因在于：一是行政纠纷本身的特殊性，即没有明确规定由法院审理；二是出于某种利益考虑，干预立案；三是审不动，行政机关轻视基层法院的能力，而新闻媒体、行政机关等外界也过分干扰。（8）执行难。行政机关败诉多，无视司法权威，拒不执行行政裁判。鉴于人事和财政等依附于行政机关，法院不得不妥协。
（二）对行政审判体制改革的探讨
理论界和审判实务界都一直在为行政审判体制改革共同努力，但收效甚微，概括起来，有以下9种方案：（1）选择管辖。即现有行政审判庭四级两审终审体制不变，打破地域限制，由原告选择管辖法院，彻底摆脱行政干预。（2）原审基层法院行政审判庭不变，取消二审法院终审，设隶属最高法院的上诉行政法院，审理各地行政上诉案件，其级别类似于高级法院。（3）打破行政区划，设立行政法院，独立于普通法院，四级垂直管理。（4）维持当前行政审判体制，提级管辖，基层法院不再审理行政案件。（5）维持现有行政审判体制，实行异地管辖或集中管辖。（6）维持现有行政审判体制，由高级法院统一立案，分级审理。（7）在异地管辖、集中管辖，高级法院统一立案、分级审理基础上，实行三审终审。（8）实行中央和地方两套司法审判系统，分权管辖，现有行政审判庭设置不变。（9）在最高法院设立“司法巡回区”或者“巡回法院”。以上9种行政审判体制改革方案，有优点，也有缺点，均实现不了行政审判体制改革的目的。
二、行政审判体制建构的基本要求
（一）坚持党的领导
中国共产党是建设有中国特色社会主义事业的领导核心。行政审判事业是社会主义事业的主要组成。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“坚持党管干部，尊重司法规律”。行政审判体制改革必须坚持中国共产党的领导。
（二）坚持独立原则
行政审判体制改革要真正实现实质意义上的审判独立，摆脱行政倾向化、地缘化。行政审判机构独立和行政法官独立构成了审判独立有机体。行政审判机构独立是行政法官独立的前提和保障，行政法官独立是行政审判机构独立存在的真正价值所在，是法院独立在审判过程中的具体化。行政审判体制改革必须先解决行政审判机构的独立问题。
三、行政审判体制的建构
前文已探讨了9种行政审判体制改革方案，总结分析，利弊各半，不完全符合我国实际国情。笔者认为，应当在“无漏洞”视角下建构我国行政审判体制。“无漏洞”的立法模式起源于德国，是对公民合法权益的完全、充分保护。“无漏洞”视角下的行政审判体制建构，应包含以下内容：
（一）取消基层法院“行政审判庭”建制
在基层法院立案庭设“行政案件委托受理点”窗口，由行政审判专业法官1人专门负责，隶属该基层法院相对应的中级法院立案庭行政案件受理科管理。
（二）赋予基层法院行政案件协调、和解权
行政纠纷案件来到基层法院后，立案窗口的行政审判专业法官与基层法院立案庭应先启动行政案件和解、协调程序，进行和解、协调。和解、协调不成的，立即受理。
（三）在中级法院立案庭设立基层行政案件受理科
与基层法院立案庭“行政案件委托受理点”窗口密切配合，做好行政案件受理工作。中院行政审判庭内设“基层行政案件巡回法庭”，不定期巡回审理基层行政案件。中级人民法院负责审理其管辖范围内一审行政案件，属行政案件一审法院。当事人对一审行政裁判不服，向高级人民法院上诉。
（四）高级人民法院行政审判庭内设“行政案件上诉裁决庭”
专门审理不服中院一审的上诉行政案件。行政上诉裁决庭由若干“行政上诉案件巡回区”组成。行政审判体制建构示意图如下：
“无漏洞”视角下的行政审判体制建构示意图（图1）
分析上图1，其优点至少有七：一是彻底解决基层法院行政审判庭缺人员，建制不全问题；二是杜绝行政审判庭成为法院老、弱、病、残、能力不足人员避风港；三是解决基层法院行政审判专业不足问题；四是解决基层法院行政案件少，行政审判庭办理民事案件现象。五是充分利用、整合行政审判资源。六是杜绝地方政府干预，解决行政审判的行政倾向化、地方化问题。七是在基层法院立案庭设行政案件委托受理点，中院设行政巡回法庭，高院设上诉案件巡回区，赋予基层法院行政案件和解、协调权，能够充分体现“司法为民”，发扬优良司法传统，更好地便民、利民、为民，给公民提供无漏洞、有效的权益保护，充分实现司法独立、公正、高效。
第2篇：自学考试全国开放式学习平台初探
自学考试是我国高等教育的一项创举，以其开放、灵活、费省、效宏等特点，深受社会欢迎。自学考试虽然给予考生不同程度的自主和选择，但总的来看还是比较封闭，与国外开放教育相比，其开放程度并不高，面对学习型社会的教育需求，自学考试还要提高自学考试制度的兼容性，在质量标准、专业设置和课程体系、学习媒体、学习支持和服务系统、考务考籍管理、评定和认可、社会助学等方面还要进一步开放，实现形式的开放与内容开放的统一。
自学考试全国开放式学习平台，指以全国自学考试统一质量标准为基础，省际、校际学分互认，考生在全国范围内自主选择和自由流动，使自学考试成为最宽阔的教育平台，可以接纳一切有求学要求的人，与其他教育形式有接口和立交桥，可以为所有参加自学考试的人提供有效的学习帮助，使之达到预期的学习目的，确保学业成功率。
一、建立自学考试全国开放式学习平台的必要性
高等教育国际化和终身教育发展给自学考试带来的机遇。2000年，世界教科文组织召开了世界各国教育部长会议，达成了教育如何迎接21世纪的挑战的三点共识：一是教育是终身的；二是教育是国际化的；三是教育是个性化的。作为我国高等教育的重要组成部分，自学考试也要主动适应这一发展的趋势。
1．建立自学考试全国开放式的学习平台，是教育国际化的需要。面向世界，为自学考试未来的国际化发展奠定自身国内基础。贸易全球化和经济一体化的发展，使人类居住在一个地球村，随着我国加入世界贸易组织，教育国际化的时代大潮也席卷而来，我国的教育市场逐步走向开放，越来越多的国外教育机构来我国办学。相应的，我们也要走出去。目前虽然已有22个国家承认自考文凭和学分，但影响面还很小，自学考试要走向世界还有很大差距，要使自学考试的学历文凭获得更多的国际认可，甚至吸引国外考生参加中国的自学考试。像美国的ETS一样，成为享誉国际的教育考试品牌。要加强国际间合作与交流，发展涉外考试项目。新世纪经济的国际一体化和教育的国际化将是历史的必然，人才的流动、国际间的合作势必增多，国际人才市场、就业市场的“通行证”的需求量也必将加大，形成一个很大的需求市场，作为主要承担水平考试的教育考试机构，应看准这一市场，以自身已形成的考试资源的优势，在此领域发挥应有的作用。把由地域标准来衡量自学考试教育质量，转向按国际人才培养标准来衡量其质量，向国际标准看齐。我们应在国际大背景下重新审视自学考试的理念、功能、质量标准和运行规则，要将国际化的思想和需求融入到各项工作中去。
2．建立自学考试全国开放式的学习平台，是国内经济和社会发展的需要。随着我国国内经济体制和政治体制改革不断深化，市场经济体制不断健全，大市场、大流通、大融合，带来人口的大流通，人才的大流通，信息大流通，资金大流通。这些都敲响了自学考试的大门，要求自学考试早日成为全国开放式学习平台。作为开放教育形式之一的自学考试，更要主动适应社会发展和经济发展的需要。
3．建立自学考试全国开放式的学习平台，目前具备了较好的条件和手段。计算机技术和信息技术的快速发展，人类逐步进入网络时代，为教育资源的共享提供手段和平台，也为自学考试全国开放式的学习平台的构建提供了较好的条件。2006年7月19日，中国互联网络信息中心发布了第十八次“中国互联网络发展状况统计报告”，调查结果显示，中国互联网又进入一个快速发展期，其中网民人数、上网计算机数分别达到了12300万人、5450万台，与去年同期相比分别增长了19.4%和19.5%；中国域名总数为2950500个，其中CN下注册的域名达到1190617个，与去年同期相比，增长了91.3%；中国网站总数达到了788400个；网络国际出口带宽总量达到214175M；中国内地的IPv4地址数达到了84786688个。
4．建立自学考试全国开放式的学习平台，是加强国家对教育的管理，保证教育质量的需要。高等教育要坚持科学发展观，实现外延发展向内涵发展的可持续发展模式的转变，切实提高高等教育质量。从教育行政学的角度，加强国家对教育的管理，保证教育质量，改变传统的管理体制和管理方式，解决条块分割，实现标准统一，当然也要避免大一统，一统就死。打破地方壁垒和地域界限，打破地方保护主义，避免画地为牢，实现自学考试一体化，实现教育资源全国范围内的共享和联通。
5．建立自学考试全国开放式的学习平台，是自学考试成为终身教育好形式的客观需要。自学考试要成为终身教育的好形式，终身教育特点决定了必须实现自学考试全国开放式学习平台。其一，终身教育的全时空性：现代传播技术和远距离教育的发展，使得人们可以从多种渠道获得信息和知识，教育的获得日益呈现出实时性和全天候性的特点，人们可以在“任何时间”、“任何地点”，得到所需要的教育，而没有时间、地点的限制，教育变得灵活迅捷有效。其二，终身教育的社会性：终身教育克服了传统教育与社会现实的疏离，社会的发展变化能较快地影响教育，使教育也能尽快地适应社会发展的需要。终身教育的本质要求就是教育社会化和学习化社会。其三，终身教育的开放性：终身教育本身就是一种开放型教育，它是相互学习、相互交流的结果。终身教育的开放性表现在国际间的人员交流、财务支援、信息交换（包括教育内容和教育观念）和教育机构的国际合作、跨国的教育活动和研究活动等方面。建立全国开放式的学习平台也是未来学习型社会对自学考试发展的必然要求，也为自学考试发挥继续教育作用创造良好条件。
6．建立全国开放式的学习平台，是自学考试激活内部竞争发展机制的需要。自学考试的内部竞争即机构间的竞争、地区间的竞争、专业间的竞争显得活力不够，由于受计划模式的影响，自学考试开考至今，仍然存在着条块分割状况，如各省自考机构自成一体，画地为牢，“地方保护主义”色彩浓厚，跨省开考十分困难；有的地区有某种专业开考需求，其机构却无开考能力，有开考能力的机构又很难插入；同地区，同一专业中允许一个大学主考，而其他有能力主考的大学则资源闲置。封闭式开考模式和学习机制，使得缺乏竞争，就缺乏活力，这对自学考试的发展十分不利，也是我国自学考试发展极不平衡的原因之一。所以，建立全国开放式的学习平台，为了充分发挥各地区、各机构、各大学的优势，调动他们的积极性，引进竞争机制、开展内部竞争是十分必要的。这也是自学考试在外部竞争中长期保持优势的必备条件之一。
二、改善国家对自学考试的宏观管理是实现自学考试全国开放式学习平台的重要前提
高等教育自学考试建立了较为完整、系统、规范的教育管理组织体系，但还要进一步改善国家对自学考试的宏观管理。
1．进一步完善自学考试管理体制。我国新教育管理体制的基本框架是实行中央领导下的地方分级管理体制，确立了以县为主基础教育管理体制，高校逐步面向社会自主办学，职业教育逐步走向社会化。在这一基本的管理体制框架内，要处理好国家和地方的管理职责、任务和关系，要做到该管的管，不该管的不管，在考试领域，政府该管的没管，不该管的又管得太多。政府该管的是考试质量。政府不必直接管的是考试的编制和实施。既要统一标准，又要调动地方积极性，给以一定的自主权。要有国家统一标准，才能实现全国开放式学习平台。管理体制改革要做到统而不死，放而不乱，就必须在简政放权的同时，加强国家对宏观的指导和管理，大政方针必须集中统一，具体办法应该灵活多样。自学考试管理向“指导——监督型”职能转变，要强化立法职能，要强化指导服务职能。进一步扩大省考委的自主权。高等教育必须与社会经济发展相适应才能发挥其经济效益，自学考试必须充分发挥现有资源配置方式的优势，扩大市场调节部分。我国幅员辽阔，各省、市、自治区经济发展水平差异很大，地区发展不平衡也影响到自考的发展，过分统一不利于自学考试为区域经济服务。考试计划、考试内容以及考试标准在不同地区的差异性是不同经济发展水平的特点所要求的。另外，过分统一不利于各省考委发挥各自的特长，按各自的条件规划发展。
2．进一步探索新的运行机制。在社会主义市场经济体制不断完善的过程中，政府开始转变职能，各种教育要素和社会资源不断进行着重新组合与配置。1998年全国统一专业考试计划、统一课程考试大纲、统一课程考试教材、统一课程考试试题、统一课程考试时间办法的实施，主考学校只剩下评阅试卷、指导课程实习与实验、指导毕业实习和撰写毕业论文、授予学士学位、在毕业证书上副署盖章等环节，出现了主考学校对自学考试工作热情下降的现象。新的变化要求明确新的责任机制，改变过去以考试机构为主、主考学校为辅的格局，变为双方根据自学考试事业共同协商的工作制度、工作内容、工作职责、工作流程、工作要求等，以工作协议的形式确立双方的合作关系。工作协议应包含自学考试工作机制、工作内容、工作职责、工作流程、工作要求，明确双方的职责、利益、关系等，使双方变为强强联合的合作体，遵循市场经济的原则，实现利益共享、风险共担，以此充分调动主考学校参与自学考试的积极性，将严格的国家考试与主考学校优质的教育教学资源结合起来，不断提高自学考试作为我国高等教育形式的质量。
3．政府行为要到位。高等教育自学考试是一种国家考试制度，也是一种高等教育形式，其双重特征与政府社会厉害相关。因此教育行政部门应把自学考试看作教育事业不可或缺、不可替代的组成部分，加强综合协调管理。但是目前有一种误解，就是把高等教育自学考试看成是一种纯粹市场行为的社会化考试。因而，在机构设置、人员编制、经费投入、政策制定等方面，管理模式多样，政府行为缺位。自学考试目前仍然是以省市管理为主，但各省市的差异很大，存在四个不统一：管理机构名称不统一、主管部门不统一、管理人员身份不统一、经费来源使用不统一。以上四个不统一，导致管理规范难统一。另一方面，全国考委在专业计划、课程考试、教材大纲等方面存在统得过死现象，不利于自学考试的发展，要做到有统有分、统分结合，政府应科学管理、严格管理、规范管理。
4.修订高等教育自学考试暂行条例或确立新的法律法规以统一国家和地方对自学考试的管理。25年来自学考试取得了长足的发展，也出现了新形势新问题，新挑战，在基本政策面适时进行必要的及时的调整。结合学习型社会对个人自主学习、终身学习的要求，进一步完善自学考试作为国家认证考试的服务职能，进一步完善和优化自学考试的教育功能，进一步明确考试机构和主考学校的职能，调整管理政策做到有收有放，在保证标准的统一规范的同时，也要注重调动各级自学考试管理机构和主考学校的积极性，整合社会教育资源建立服务于个人自主学习的全国开放式学习平台。
5.借鉴科举，提高自学考试的统摄功能，建立统筹性的考试制度。历代科举的基本功能是选才，而教育的主要功能是养才，这两者实际构成一种制衡机制：科举的施行必须以教育为基础，教育的效能须接受科举的检测。科举制的权威性，主要表现在它的统摄功能。在深化教育改革的历程中，考试内容、方法必须与时俱进外，也要对考试制度进行结构性的调整，使决定学历、学位或资格的考试，从学校、教育行政部门及其他主管部门分管的状况中独立出来，并建立与“国家教育部”平级的“国家考试院”统摄其事。各省区的考试机构，则理应由各地已创设有年、积累了丰富组织考试经验的自学考试机构升格而成，并相对独立于各地的教育行政部门。自学考试有足够的实力承担所有的学历、资格考试，并保证其规范性、公正性和科学性。扩大各级自学考试机构的主考范围，强化其权威，借鉴科举制中考试单独设立的形式，为全社会人才选拔提供公平、权威的考核途径。将业余教育和短期培训的考试权转移于自学考试机构，从成人高考到主要科目的结业考试，均宜交自学考试机构主持。既不否定各种教育形式的存在，也在更大程度上体现科举制的公平竞争、等值考试的精神。
