论文摘要：我国目前正处在公共危机事件的高发时期，从2008年初的低温雨雪冰冻灾害到今年初的西南五省市持续干旱，从四川汶川8.0级特大地震到青海玉树大地震，从最近频繁发生的小学、幼儿园暴力杀人事件到富士康员工坠楼事件，从王家岭矿难到沪昆铁路列车脱轨事故等，都说明了在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共危机事件所带来的严峻考验。越来越多的人认识到，必须加强政府公共危机的预防和处理能力。对于政府而言，面对各种危机，最重要的战略选择应是建立一套完善的突发公共事件危机管理机制，并在此基础上不断增强政府以及整个社会的危机管理能力。本文从政府的角度出发，对我们公共危机管理的现状和不足做出系统的阐述，并从预防管理和对应策略两个方面提出几点意见，以建立更加完善的政府公共危机管理体系，提高我国政府危机管理能力。
论文关键词：政府公共危机,公共危机的预防管理,公共危机的对应策略
一、危机、公共危机和公共危机管理
（一）危机
美国学者罗森豪尔特把危机定义为：“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”[1]危机有六个特点：突发性、破坏性、不确定性、紧迫性、信息不充分和资源严重缺乏。
（二）公共危机
公共危机事件是指一种危及全体社会公众的整体生活和共同利益的突发性和灾难性事件。公共危机的种类很多，按引发危机的主体划分可以分为自然危机和人为危机。自然危机主要包括自然灾害、重大生物灾害等；人为危机包括恐怖袭击、经济危机、政治危机和突发公共卫生危机等[2]。
（三）政府公共危机管理
所谓政府公共危机管理，就是以自然灾害、社会灾难为代表的公共危机发生或者可能发生时，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，以政府为主体的组织做出的预防、处理的全过程。
二、政府公共危机的现状分析
（一）不稳定因素的增长
1.经济因素
根据世界发展进程的客观规律，一个国家发展到人均GDP500美元到3000美元时，往往对应着人口、资源、环境与公共等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡、伦理失范等问题，形成一些不稳定因素，因此各类群体性事件、安全事故、黑社会犯罪团伙所制造的一些事件以及敌对分子的破坏活动不断出现[3]。我国在2003年人均GDP首次超过了1000美元，2008年达到4327美元，可见随着改革开放的进一步深入，经济和不稳定因素的双增长，我国正处于各类危机事情高频率爆发的时期。
2.政治因素
尽管当今世界正处于和平与发展的时代，但是由于以中国为代表的发展中国家的崛起，旧的世界政治经济格局被打破，国际力量对比出现新态势，政治力量的角逐日趋白热化。随着我国经济社会的不断发展和改革开放的深入推进，利益格局和社会结构发生了新的变化，各种矛盾交织，利益诉求复杂。可以预见更为频繁的政治危机将伴随着中国的崛起。
（二）我国公共危机管理自身存在的问题
1.缺乏健全的法律制度
依法治国是我国的基本国策之一，是党领导人民群众治理国家、管理社会的基本方略。实践证明，没有健全、完善的公共危机管理的法制，就没有高效的突发事件的政府管理。经过2O多年的法制建设，我国危机管理的法制已经有一定的基础，但是从整体上来看，法律法规体系尚不健全和完善。[4]
2.缺乏公共危机管理专门机构
2006年1月份国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》在“组织体系”中规定：国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。可见我国并没有成立专门的公共危机管理机构，而是在危机出现后成立以政府为领导中心的临时应急小组，值班室转成了应急办，以应对各类的突发公共事件。
3.缺乏危机管理人才
从急性传染病到金融危机，从恐怖袭击到电脑病毒，从生产事故到自然灾害，面对现在社会形态众多的突发事件，公共部门要做到及时预警、准确识别、有效地管理危机，专业化的训练有素的人力资源是一个重要的约束条件。在我国，虽有消防、防汛、公安等行业性应急单位和相关职业人员，但尚无跨部门、跨地区、跨行业的综合性应急管理机构，专业的应急管理人才稀缺。由于缺乏专业人才从事调研，我们公共部门的突发事件预案制定大多相互克隆，缺乏针对性，潜在危害很大。
4.缺乏完善的信息发布系统
从满足政府危机决策的需要来衡量，我国信息系统还存在明显的缺陷。一是信息机构的管理体制不利于政府危机决策。我国的信息机构采取分级管理制，信息部门容易受制于各级政府，从而出现信息失真现象，不利于政府决策。二是信息机构人员数量明显不足。三是信息搜集能力薄弱，往往是根据上级下达的指示和任务搜集相关信息，在信息搜集方法上也缺乏科学性，如单纯依靠下级层层填写、汇总统计报表的方法获取信息等等。
5.没有充分发挥非政府组织作用
公共危机发生后，社会往往要求起中介作用的非政府组织能参与到危机管理中来。然而，我国的非政府组织发展的现状决定了其不能适应这种需要，产生了社会需求与非政府组织供给不足乃至缺位的困境。
首先，法律地位不明确。我国现行的法律制度造成有的政府部门不愿意承担责任，轻易不批准非政府组织的注册成立。其次，社会文化的不信任。我国长期以来行成的依附性臣民文化影响深远，市场经济发展所带来的拜金主义、利己主义甚嚣尘上，社会资本体系全面扭曲，使得非政府组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这一切，都成为中国非政府组织发展中的无形的障碍。
三、政府公共危机的预防管理
（一）完善我国危机管理的法律法规体系
首先，必须在宪法中对危机状态的确认与政府紧急管理权等作出明确、详细的规定。国家需要一种权威和权力，能够在危难的时刻更有效地调动起一切人力、物力来应对灾难，能够采取强有力的措施，在灾区建立起秩序。
其次要对现有应急法律规范进行系统的清理，从而消除立法矛盾和冲突，克服应急法律规范之间缺乏协调统一的弊端，破除部门利益和地方利益的局限性，实现应急法律规范体系的协调统一。
（二）建立常设的危机管理机构
与国际社会相比，我国没有一个独立和常设的危机管理协调中心，灾害发生后，一般都是临时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性，缺乏对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。在今天这样一个危机频发的社会里，只有建立常设的危机管理机构――政府危机管理控制指挥中心，才能将政府的危机管理纳人到科学、规范、有序的轨道。
（三）制订并及时修订应急预案
应急预案是公共危机监测预警机制的重要组织部分，它的总目标是控制紧急情况的发展并尽可能消除危机，将危机对人、财产和环境的危害减少到最低程度。[5]
据统计，目前，我国已完成国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案，基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。但是，由于公共危机事件的极端不确定性，应急预案编制出来以后还应进行预案的演练，以检验预案是否合理有效，发现问题及时进行修正完善。
（四）转变政府职能，强化政府问责
公共危机治理是各级政府部门的职责和责任，一个负责任的政府，是不容许出现不负责任的官员的。只有建立起“官员问责”制度，用与其权力相对应的责任追究或承担机制以及各种监督手段加以督促，才能使官员树立起依法行政的责任意识。“问责制”下，贪赃枉法、失职渎职与平平庸庸的官员必须引咎辞职或被免职，有利于促进政府官员的责任感、危机感和紧迫感，提高他们的责任心。
（五）提高公众的危机意识
中国传统的历史文化养成了中国人以不变应万变的性格，向往“永世不易”的理想社会，老百姓的危机意识比较淡漠。因此，在危机预防管理中政府必须做到:一是要警钟长鸣，经常进行危机训练和演习，提高公民的危机意识，树立危机观念;二是要大力普及有关危机知识，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的职责，整体提高国民的危机意识和危机应对能力。
四、政府公共危机的对应策略
（一）建立规范的信息公开制度
信息公开制度，可以让公众最大程度的了解危机真相，及时准备，有效预防。政府是信息沟通和管理的指挥者，政府部门及时发布准确信息，做出明确的说明和解释，将会有利于危机事件向好的方面转化。我们在四川汶川大地震中及王家岭矿难中，己经看到政府与公众共享信息的举动和效果，看到了政府的务实、作为和公信力。事实证明：信息越公开，社会的自主能力和承受能力就会越高，社会就会越稳定。
（二）快速反应、及时处理
政府对公共危机的反应越迅速，就越会使自己处于有利地位。通过快速反应，进行危机评估，及时分析原因，果断采取措施，制定应变方案，明确分工和组织责任，落实保障措施，尽可能把危机造成的损失控制在最小的范围内，从而有效地战胜危机。比如近期我国在一月之内连续发生多起小学、幼儿园暴力杀人事件，处理越及时，越早采取保障措施，就能尽可能地避免更多的暴力事件发生。
（三）发挥非政府组织协助作用
首先，政府要转变危机处理观念，积极展开与非政府组织的合作，并与非政府组织建立起合作互助、分权自治、权责统一的危机管理机制。其次，建构适应非政府组织参与公共危机管理的社会文化，如志愿精神、公益精神、见义勇为精神和社会公信力等。
五、结束语
中国国际公共关系协会常务副会长兼秘书长郑砚农即曾经说过,遇到危机的时候,你绝对不可以改变事实,但是你可以改变公众对你的看法。我们有理由相信，一个坦诚的政府，加上一套完善科学的危机预防和处理策略，就是最好公共危机管理体系。
参考文献
1 美]诺曼·R奥古斯丁,危机管理,中国人民大学出版社,2001.
2 薛澜,张强,钟开斌,危机管理:转型期中国面临的挑战,清华大学出版社,2003.
3 薛澜,张强,钟开斌,危机管理:转型期中国面临的挑战,清华大学出版社,2003.
4 姜敏香,王学军,我国政府危机管理体系存在的问题及对策,理论学刊,2006.
5 何任叔,突发事件应对法,首都师范大学出版社,2008.
2010 年5月25日
