住宅小区物业管理在过去几十年发展过程中逐渐形成了自己的行业规模，是房地产经济快速发展、居民生活水平提高的表现。但由于我国物业管理起步较晚、相关的法律制度不完善、物业管理公共管理权限不明等问题，引发了住宅小区各主体间的纠纷与矛盾，甚至引发严重的社会问题。本文由日前备受关注的小区火灾案件入手，在已有的物业管理理论研究基础上，结合国外公务理论和实际情况，提出对小区物业公共管理权限的见解，以完善我国物业管理体系建设。
1 由一个案件说起：小区物业的管理困境
2015年10月28日，发生在宁波一处民宅的一场火灾令人痛心疾首。28日上午，宁波海曙文苑风荷小区内，一处民宅突发大火，一名母亲和儿子被防盗窗困在了火场。由于小区消防道路被私家车甚至小型货车占道，导致消防登高车无法驶入，只能停靠小区门口，消防员仅依靠消防梯为失火民宅破除防盗窗。半个多小时后，两人被消防员救出，送医后经抢救无效死亡。面对这场民宅火灾，消防队员极力救援，最终母子仍错失生机，令人痛心疾首，难以释怀。
事故过后，引发深思。私家车占道、防盗窗难破，是妨碍救援的主要诱因。我国《消防法》规定：“任何单位或个人不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物。”然而，现实情况是，消防车遭占道、抢行等现象时有发生，消防通道被社会车辆占据，导致消防通道被堵，极大影响了救援效率。人们不禁反问，小区公共道路遭堵为何得不到有效管理?管理权由谁来行使?
在市场化的现代经济体系中，物业市场在中国孕育并发展，物业管理成为与社会主义市场经济体制相适应的一种新型房屋管理体制，其所涉及的范围之大影响到每个家庭。现如今论及城市小区公共事务治理与物业企业的管理服务是离不开的。作为一种面对社区的基础性公共管理体制，其在发展过程中必然或多或少出现矛盾和问题，譬如物业管理的性质、管理权限的依据、管理事务的边界等。这些问题不加以明确，小区物业公司管理困境将无法得到改善。
2 物业管理体制的运行现状
(一)住宅小区难于管理的问题突出
现代物业管理制度与建筑物区分所有有着密切关系，它是区分所有权产生以来人们为追求物业利用和管理优化、有序的结果。共有公共设施的存在使得业主对于这种“非竞争性”的公共产品负担着维护的义务，而如果缺少专业化、社会化的物业管理，业主难以建立起井然有序的共同的物业利用秩序。物业管理企业在这种情况下应运而生。在本质上，小区业主是物业管理的权利主体，而物业管理企业是业主的授权下进行物业管理的具体实施，代表业主的意志行使管理职能。在物业管理内容方面，国务院颁布的《物业管理条例》重点规范了住宅小区的物业管理活动。然而，物业管理在自身发展和处理小区事务的过程中也显露出了不少矛盾。小区物业管理的制度基础并不牢固，经常陷入业主与物业公司长期对抗困境。由于管理权限的模糊、管理方式的不科学，加之部分业主对公共资源的抢占行为，导致小区公共资源的利用秩序被破坏。目前，物业管理已逐渐市场化，政府更多采取一种不干涉的态度，交由市场机制对业主和物业管理公司的纠纷进行自我解决。业主方面并不对物业管理公司的管理和服务时常认同，也并不承认物业管理公司的公共管理权，认为其只是单纯的代管理者，无权对业主在公共领域的行为过多干涉。正如业主们肆意将私家车停放于小区主干道和消防通道，认为这是其享有物权的合理权利，因此对小区物业的车辆停放规定或劝阻视而不见。部分业主占用公共空间的行为长期得不到规范和制约，造成了恶性蔓延，加大了物业治理的难度。
(二)物业公共管理权缺失导致行为规制的无效
目前，政府对基层社区的管控和治理已逐渐发展为社区自治的模式。但是，我国在推动社区自治的发展进程中，社会自我治理力量并未形成有效行动机制，权利义务关系和管理权限并不明确。城市住宅小区这个系统内部的居民有着普遍的权利感，有时将自身权利无限放大，无视其与物业管理公司的管理契约，肆意侵害小区公共物业资源。这种权力介入机制的缺乏、物业管理权的虚化，是导致小区公共秩序混乱的重要原因。
3 物业公共管理权限的理论基础
(一)公共产品理论
美国著名经济学家保罗·萨缪尔森在其著作《公共支出的纯粹理论》中，给公共产品做了经典定义：“公共物品是指具有非竞争性和非排他性的物品。”明确提出“公共产品必须是由集体中所有成员均等消费的商品，如果集体中的任何一个成员可以得到一个单位，那么该集团中的每一个成员也必须可以得到一个单位。每一个成员对商品的消费不会造成其他成员消费的减少。”根据萨缪尔森的理论，社会产品可以分为纯公共产品、准公共产品和私人产品。在日常的现实生活中，准公共产品的范畴很广，包括道路、教育、医疗、物业管理等等。依照公共产品理论，我国的物业管理具有准公共产品的属性。物业管理的事务面对公众，对受其管理的所有业主而言，都是非竞争、非排他的。然而，这种排他也不完全，业主可以依其意志更换物业，物业也可以将其管理或服务的事项分类交由其他专门公司进行代管。因此，物业管理的准公共产品性质表明，物业管理在市场化运行中需要有公权力主体的监管、政策法规的制约，以实现其资源和合理配置和有效运作。
(二) 公务法人理论
在法国行政法理论中，公务法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体，它以实施公务为目的，可以是国家行政组织，也可以是具有独立法律人格的社会组织。我国法律并未引入公务法人制度，但我国存在的多数“法律、法规授权组织”存在许多类似之处。随着行政事务的增多，行政民主化、灵活化、多样化成为一种势不可挡的必然趋势。越来越多的社会服务仅靠政府是绝对提供不了的，于是在某些新出现的公共服务当中，越来越多地将复杂的行政事务以地域或事务为标准分配于社会的其它组织。公务学说适应了行政活动的范围和形式不断拓宽的特点，行政机关的活动超出了传统意义上行使权力的行为。德国和日本的行政法理论认为，除了公法人可以成为公务法人之外，一些私益法人也可成为公务法人，只要私法人具有独立法律人格、享有权利并能够独立承担责任。实质上，物业管理应是政府公共性服务职能的重要内容。虽然从管理性来分析，物业管理企业还是一个私法人，是有独立法律地位的企业法人，按企业的管理方式开展经营管理活动。因此，物业管理具有管理性与公共性。在市场化经济发展的今天，物业管理公司在一定领域内承担着公共事务的管理职能，其活动应当在遵循相关法律法规之下，在政府主管部门的监督指导下行使一定的公共管理权限，实施物业管理活动。
(三) 公共治理理论
公共治理在现代行政中强调政府与社会共同管理，形成合作网络。公共治理是“为实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众公共行动主体彼此合作，在互相依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。公共治理实质上是一种合作管理，是公共权力部门整合全社会力量，管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务，实现公共利益的过程。“从物业管理的角度来看，住宅小区是一个集居住、服务、经济、社会功能于一体的社会缩影”。物业管理是在政府引导与监督之下，作为政府之外的第二部门对小区资源合理优化配置和管理，这要求物业管理应当处理好政府、企业与社会之间的关系，实现社会共治。
4 物业管理改革创新的构想与建议
(一)加快物业管理领域立法的修缮
我国《物业管理条例》自2007年修订后至今已有8年之多，但是各地具有针对性、地方性特色的法规体系仍未建立起来。如今，我国房地产市场发展较快，不完善甚至滞后的法律法规体系在规范业主和物业管理企业之间的关系、处理矛盾和纠纷时显露出了无力感。例如小区内出现的车辆对公共小区道路的侵占，业主肯定物业管理公司对外来车辆的停放规制行为，但当自己的车辆占道时却以自己是小区业主而拒不承认自己的侵占行为，并无视物业公司对自己车辆占道的管理。这样一来，小区物业公司便陷入了对业主行为无法有效管理的窘境，那么，本文开头的真实案例的发生也就不足为奇了。近年来，广东虽然制定了《广东省物业管理条例》、《广州市物业管理暂行办法》等法规政策对物业服务企业、小区业主的违规行为、处罚内容等做了规定，但在实际的物业管理活动中由于实施不足、缺乏有效监管，违规行为举证难、处理难、争议大，出现的纠纷和问题仍未能及时解决。
(二)明确物业公司实际公共管理权
在今天看来，公务理论对我国诸多社会领域的管理问题仍具有极大的启发意义。根据我国建设部颁布的《物业管理企业资质管理办法》，物业管理企业应是具有独立法人资格的。物业管理公司与其他具有经营性的企业并不完全相同，其日常活动是在一定领域中行使公共管理行为，具有公共性和管理性。作为具有公共属性的私法人，物业管理公司与小区业主发生提供公共服务和管理的关系，以物管公司的名义行使其权限范围内的各种活动，并承担相应的法律责任。因此，物业管理公司实际上承担了基层社区管理者的相当职能，对一定领域内的物和人进行公共管理。然而，由于其公共管理权并未在法律上得到确认，因此其实际管理经常受阻。明确物业管理公司公共管理权，使其合法管理行为能获得业主及小区外来人员的认可并得到遵守，小区公共秩序才能得到更好的维护。
(三)政府充当规则引导者与监督者角色
随着市场经济的发展和政府职能调整，政府在较大程度上放松了对社会的管控，对社会关系的治理关注相对较少，尚未建立一套行之有效的社会调节程序。虽然物业管理公司在小区管理中是最直接管理者，但政府作为规则引导者和监督者的角色必不可少。小区物业公司行使公共管理权的过程中，往往会出现行动机制未有效建立、行动力量不足、物业处理权力有限的真空地带等问题，需要政府的适当干预和引导。这种干预和引导并非对小区事务的直接控制，而是对复杂事物进行补位式的主动介入。
作者：刘丹媛 来源：卷宗 2016年6期
