中国自古以农立国，自然形成了以农业为中心的社会经济结构，在这种社会经济结构下，政府的管理体制也体现了以农业经济为中心的制度特征。但从清末开始，政府开始对传统工商机构进行改革。这种改革并不是国家政权自觉主动的制度安排，而是迫于内忧外患和国际大势的一种滞后性的、在落后体制内的制度调整。新的工商管理机构与落后的封建衙门之间有着千丝万缕的联系，表现出改革的不彻底性。
一、户部、工部和内务府时期
清政府的工商管理机构主要有两个系统:一是户部、工部等中央政府机构主持的全国管理系统，二是负责皇宫内部、皇族的内务府系统。
户部古代称作“地官”“大司徒”或称为“大司农”至唐宋以后即称为“户部”清朝的户部是天聪五年（1631年）所设六部的第二个部。当时以贝勒或亲王或郡王一人总理部务。下设满承政二人，蒙、汉承政各一人参政八人启心郎一人。户部总的职掌是管理全国疆土、田亩、户口、财谷之政令。具体包括户籍、土地、农垦、货币、租税、漕运、救荒、官吏奉饷等方面。其系统内机构设置包括十四个清吏司及井田科、八旗奉饷处、理审处、饭银处、捐纳房、内仓、南北档房、司务厅、督催所、当月处、监印处等政务主管、档案管理和文书办理部门，以及钱法堂、宝泉局、户部三库、户部仓场衙门、所属税关。
工部古代称为“冬官”“大司空”隋唐以后改为“工部”。清朝的工部是天聪五年（1631年）沿袭明制所设六部的最后一个部。以贝勒或亲王一人总理部务，下设满承政二人，蒙、汉承政各一人，满参政八人，蒙、汉参政各三人，满、汉启心郎三人。其总的职掌是“掌天下造作之政令与其经费”[IJ具体地说就是，凡土木兴建工程、水利工程、各项器物制作工程等官办事业都由工部负责管理。在京者，由各衙门报工部勘估兴修。各省则由督抚造册送部。各地报送估销之册，统由工部核查备案。
内务府是清代掌管“宫禁”事务的机关。凡皇帝家的衣、食、住、行各种事务，都由内务府承办。《光绪会典》定内务府的职掌时说：“掌上三旗包衣之政令与宫禁之治，凡府属吏、户、礼、兵、刑、工之事皆掌焉。”具体说就是包括宫室财务收支、制造匠作、修造工程、稽查保卫、刑罚、太监、工女等都项事务的管理。其中掌管宫室经济事务的机构有广储司、会计司、营造司、都虞司和武备院等。内务府以及它所辖管的部门共有50多个，所有人员除匠役、军丁及太监不计外，职官计有忙的户部人数多十倍以上，是清王朝最庞大的部门机关。从内务府的实际活动范围来看，它所辖事务不仅为皇室之事，还涉及工农业生产、建筑工程和制造工程、文化教育、卫生等多项事务。
从上述可以看出，清代中央财政经济管理机构的设置有以下几个特点：一是非常重视对地方的控制。其十四个清吏司均以各省命名设置。二是全国的财政经济实物分隶于各清吏司，无专门的管理司衙。三是突出皇族、满族的经济利益。四是国家的经济职能分散于多个职能机关。五是在实际的运转过程中呈现出分工不明确、职责不专、管理混乱、效率低下的弊端。概言之，由于中国传统社会是以农业经济为基础，工商业经济不发达，所以政府管理经济事务的机构也比较简单，往往从属于政治机构，那些兼有经济职能的机关，无论是户部、工部还是内务府，都是沿袭传统的六部制在运作，都由各级行政官员兼任主管，这些官员缺乏对工商业及经济事务的专业知识和经验。这个管理体制缺乏专业和系统性，且是以农业经济为中心建构起来的，当社会经济结构发生变化时，这个管理体制又缺乏明显的灵活性，久而久之无法适应社会经济发展的需要。其变革也就不可避免了。
二、总理衙门时期
1860年第二次鸦片战争结束后，清政府成立了一个“抚夷局”来专办与侵略者议和之事，以恭亲王奕訢为主理事。当年九月与侵略者签订了《北京条约》，十二月上书筹议善后事宜，首次奏请设立“总理各国事务衙门”但同时又说：“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制。这说明当时清政府设立总理衙门是迫于形势不得己而为之的权宜之计。随着形势的发展，1861年1月13日咸丰下谕：“设立总理各国通商事务衙门，着即派恭亲王奕訢、大学士桂良，户部左侍郎文样管理，并着礼部颁给'钦命总理各国通商事务关防。”
总理各国事务衙门，一般简称“总理衙门”又简称“总署”仿军机处的体系，设有大臣和章京两级。总理大臣由皇帝特简，有从亲王、郡王、贝勒中选任的，有以军机大臣身份兼任的，总理大臣上行走则在内阁各部院堂官内选任。其内部下设：英国股、法国股、俄国股、美国股、海防股、司务厅、清档房，另设同文馆和总税务司等。总理各国事务衙门的职掌范围较宽，最初掌管对外通商和交涉事务，并兼管对外贸易和海关税务。后职掌逐渐扩展，凡有关洋务的铁路、电报、关税、3000多人，比掌管全国疆土总理各国事务衙门己具备“洋务内阁”的性质。而原管各衙门的职掌，则起了不小的变化，有的己无实权，有的形同虚设。总理各国事务衙门成立后，即设南、北洋通商事务大臣。在南洋的为“办理江浙闽粵内江各通商事务大臣，以江苏巡抚兼领，为南洋大臣”。在北洋的为“办理牛庄、天津、登州三口通商事务大臣，为北洋大臣1865年4月，由于任通商大臣的江苏巡抚李鸿章署理两江总督，于是南洋通商大臣改为两江总督兼管，后遂成定制。南洋通商大臣名为统辖南方各通商口岸通商事务，但实际上广东、福建、浙江、湖北各省的通商事务，各有关督抚直接对皇帝负责，所以，南洋通商大臣并不能统辖南方一切新旧通商口岸。
“总理各国事务衙门”和“南北洋通商大臣”虽说是晚清政府为顺应时局的变化而设立的新型机构，但它显然是一个应对时局的权宜性机构。在当时中国发生“数千年未有之变局”的状况下，它不得不膺负起兴办洋务的任务，随着洋务运动的兴起，具有近代性质的工商企业己经开始产生。但清政府的国家机构此时并没有进行适时的改革，政府系统内没有专门机构来负责工商实业方面的事务。涉及工商实业方面的事务就由总理衙门和南北洋通商大臣来处理，但由于总理衙门的职掌过于宽泛，南北洋通商大臣与地方督抚的权限又厘定不明，导致他们都在主管工商事务的同时，又都没有对工商事务进行认真、专业的筹划。显然，政府的制度安排己滞后于现实社会经济活动的需求，阻碍着国家社会经济的发展。
三、戊戌变法时期
甲午战争的结局强烈地震撼了所有的中国人，影响深刻。就经济方面而言，战争的结局宣告了既有自强运动的失败，迫使中国人重新思考国家的出路何在。国人对发展工商业以富国的紧迫性有了更深刻的认识和更迫切的危机感。为应对时局，朝廷大臣纷纷奏请设立专门的工商管理机构。1895年，湖广总督张之洞上《吁请修储才折》，对朝廷以往的工商政策提出批评，提出于各省设商务局。1898年6月12日光绪帝发布上谕，命各省整顿商务；7月25日命刘坤一、张之洞试办商务局，鉴于铁路和矿务的重要地位；8月2日令于京师专设矿务铁路总局；8月21日令于京师设立农工商总局。戊戌变法中设立的上述工商经济管理机构，迈开了晚清工商行政管理机构改革实质性的一步。虽然商务局的设立比较缓慢，但己进入实践阶段;农工商总局己具有总理全国事务的职能。由于对各省成立的商务局没有明确的隶属关系，总局与各省督抚的权利界定也不明确，并且，这些刚刚建立的或正在拟建中的新型工商机构，由于变法的迅速失败而没能发挥实际作用。但可以肯定，它们代表了正确的改革方向，为随后的变革奠定了基础。
四、清末新政时期
庚子之役的惨败，使清政府深感数十年来“积弊相仍，因循粉饰”，徒学“西艺之皮毛”，未学其“富强之始基”，以致有今曰之惨败。为了挽救危亡，稳固社稷江山。1901年1月29日慈禧太后在西安以光绪帝的名义发布“预约变法”的上谕；1901年7、8月间，刘坤一与张之洞联名上奏《江楚会奏变法三折》指出“修农政、劝工艺、定矿律、路律、商律”工商业的地位随着形势的发展显著提高，发展工商实业的呼声促使清廷中央开始思考设立专门机构来管理工商实业发展的现实问题。1903年4月22曰清政府发布上谕：“……载振奏请设立商部，业经降旨允准，兹着派袁世凯、伍廷芳先订商律，作为则例……”同年9月，清廷谕令“现在振兴商务，应行设立商部衙门，商部尚书着载振补授，伍廷芳着补授商部左侍郎，陈璧着补授商部右侍郎，所有应办一切事宜，着该部尚书等妥议具奏”。自此，具有现代意义的工商行政管理机构——商部正式登上了中国近代舞台。政府机构的变革正是社会经济结构变革的反映。
商部的诞生经历了一个漫长的过程，从19世纪60年代的洋务运动发轫，直到1903年的商部正式登场，有着深刻的历史原因。首先，它是清政府救亡图存、解决财政危机的产物。恰与当时《时报》所语：政府鉴于商战不利，惧将无以自存于生计竞争之世也，于是创立商部。其次，它是社会经济发展的产物。随着西方资本主义经济势力的深入，中国传统的经济结构被打破，在国家积弱积贫、国势日下的历史大变革时期，作为具有资本主义经济特征的近代工商业在救亡图存中的重要地位更加凸现。正如华侨商人张振勋所言：“当此库款支绌，财力困敝，问诸国而国己无帑之可拨，问诸官而官亦无款之可筹，问诸民而民更无力之可顾。除息借洋款外，其能凑集巨资，承办一切者，惟赖于商。7]这一具有代表性的思想认识的发展最终在政治上提出了相应的诉求——设立专门行政机构来主导工商实业的发展。
五、结语
鸦片战争以降，中国社会沧桑巨变。随着西方资本主义侵略的深入中国传统的经济管理方式及运行机制己不再适应发展的需求。为了挽救危机、应对时局，对其进行变革己成为清政府中央统治阶层的唯一选择。在近代中国，经济的转型主要表现为:在传统经济结构的逐步瓦解过程中，资本主义近代工商业逐步得以萌芽和发展。而作为管理经济事务的工商行政机构的转型变革也是一个逐渐移植资本主义近代先进的工商业管理方式和经验的渐进过程。其主要特点就是在政府的主导下、在封建体制范围内、被迫追随世界潮流来力图改变国家落后命运的一种近代工业化之路。综观中国近代工商管理机构的演变与变革过程，可以看出，其职责是在逐渐向为工商业者提供服务和保护的方向演进，这是历史的进步，应予以肯定。具体说来，第一，它由原来代管或兼管的机构向一个专门化的机构转变，并最终适应社会经济和国家时局的需要产生了具有近代意义的新型的工商管理机构。第二，逐渐变革过程中的工商管理机构，其队伍是在不断地壮大，人员组成也在日益专业化、知识化，并逐渐从传统向近代转型、推进。第三，建立了从中央到地方垂直的工商管理系统，中央部门的权威得到了加强，符合近代意义的经济集权体制的要求。第四，就工商管理系统而言，其内部分设了近代含义的分科理事的机构组织形式，分工明确，有法可依，提高了管理效率。总之，尽管清末新式工商机构是在封建政治体制内被动的引进的，并且在实际的社会经济事务中履行其职责时还存在许多局限性，但商部的设立其本身就是对传统的一种突破，是国家向近代工业化转型中迈出的标志性的一步。因为它的诞生及其所作所为，对中国近代社会经济产生了重大影响。
