基于寻租行为的政府投资项目代建制审计分析

论文摘要：本文研究了政府投资项目代建制下寻租行为产生的内在机理，分析了审计对寻租行为的遏制作用，并在此基础上构建了由政府业主、代建企业、审计部门三方组成的完全信息静态博弈模型。最后文章通过对模型均衡解的分析，提出了遏制寻租行为的对策。
论文关键词：寻租行为,代建制,审计
　　工程项目代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式，是由项目出资人委托具有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。2004年7月，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》，明确提出“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。作为一种新的政府投资项目管理模式，代建制打破了“投资、建设、管理、使用”四位一体的投资管理体制和模式，提高了政府投资项目管理专业化水平。同时，代建制通过委托代理合同建立起了外部化的委托代理关系，政府官员不直接参与工程实施过程，与工程设计、监理、施工、供货各方没有直接的业务往来，大大压缩了政府权力的寻租空间。但代理制并不能完全避免权力寻租，还有可能产生新的寻租途径，需要审计部门发挥“免疫系统”作用，完善监督制约机制。
　　一、代建制下的寻租分析
　　（一）寻租行为的定义
　　公共选择理论认为，寻租行为是指维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性寻利活动。具体而言，就是通过信息不对称，利用行政法律的手段阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，来维护或攫取既得利益。寻租活动经常出现在大型政府采购活动和主要公共建设项目中。代建制下的寻租行为，是代建企业和政府业主(即政府主管部门)为追求自身利益最大化而进行的、以损害社会利益和经济效益为代价的非生产性寻利活动。
　　（二）代建制下寻租行为产生的内在机理
　　政府投资项目中，政府业主以公有产权代理人身份来行使职权，对资产不能享有法律上的剩余所有权。作为“理性经济人”，政府业主会追求自身利益最大化，于是创设租金就成为其获取利益的一种重要手段。当与委托人的利益发生冲突时，很难要求其严格执行有关法规来保证代建制效益的充分实现。正是这种委托人与代理人的个人效用函数的不一致，天然地产生了委托人与代理人之间激励不相容的问题。代建制模式下，政府业主虽然不直接参与工程实施过程，但依然拥有代建资格发包控制权，在工程项目供给有限的情况下，可能将正常的发包控制权待价而沽，从代建人手中获得“权力租金”。
　　另一方面，由于代建企业也是理性的经济人，是追求利润最大值的主体，因此，当寻租的成本小于寻租的收益时，多数代建企业都会去寻租。而且近年来我国城镇固定资产投资规模大幅增长，建筑行业也随之兴旺起来，各式各样的建筑企业蜂拥而起，过多的建筑企业追逐过少的建筑业务，这些都必然导致工程建设市场恶性竞争和不正当竞争。个别建筑企业，为了获得项目代建权，授意经营人员不择手段地腐蚀拉拢相关政府工作人员，进行寻租活动。
　　假设某一政府投资项目通过实行代建制本应节约费用为V，而实际节约的费用为Y，则当：
　　(1)V—Y=0时，政府业主和代建企业正常工作，不会产生寻租行为。
　　(2)V—Y>0时，政府业主与代建企业之间可能产生寻租行为。设S为政府业主在寻租行为中获得的收入，V—Y=M>0为代建企业的非法收益，一般情况下应有Y+S≤V成立。
　　(3)V—Y时，不存在寻租行为。因为代建企业不会以额外支出S为代价来获取小于零的收益，只会通过合法建设取得正常利润。
　　二、审计是遏制代建制下寻租行为的有效手段
　　《审计法》规定，“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计”。国家审计署《审计机关国家建设项目审计准则》规定，“审计机关在安排国家建设项目审计时，应当确定建设单位（含项目法人）为被审计单位。必要时，可以依据法定审计程序对勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目有关的财务收支进行审计监督”。作为保障国民经济健康运行的“免疫系统”，国家审计在政府投资项目建设过程中，也应发挥预防、揭示和抵御各种障碍、矛盾和风险的功能。
　　（一）审计提高寻租成本，遏制寻租行为
　　寻租现象的本质是权力失控、失范和滥用，监督机制的缺失必然导致经济上的腐败。新制度经济学派认为，个人通过成本和收益的比较来对自己的行为作出理性的选择，而制度则是影响个人行为选择的最重要因素。现实的经济、政治制度约束着个人的选择，告诉个人何种选择能达到最大的收益。因此，要实现政府投资项目代建制的效率要求，有效治理寻租行为，必须建立起有效的监督制约机制。完善的审计监督，可以通过检查和揭示代建制下的寻租行为，使寻租者受到刑事或民事处罚、党纪或行政处分，增大寻租行为的风险与成本，使寻租者的预期成本大于预期收益，最终放弃寻租。
　　（二）审计割断寻租活动中的不正常联系
　　寻租行为的目的是维护既得利益，或对既得利益进行有利于自己的重新分配。当出现既得利益时，许多与利益相关的人总要通过某些不合法的寻租手段去争取最大的利益。对于一项政府投资项目而言，国家审计人员由于与其没有直接的利益关系，因而具有相对的独立性，可以比较超脱地处于寻租链条之外，从而比较客观公正地监督公共资金的使用过程，揭露资金安排者、工程决策者与各种可能受益者之间的寻租行为。

特别是全过程的跟踪审计，从项目立项跟踪审计到竣工结束甚至后续工作，这从根本上起了一个警示作用，给那些起贪念之人一个警告，是寻租者实施非法寻租行为不可逾越的障碍。
　　（三）审计促进内部控制完善，消除寻租土壤
　　任何一个好的制度，只要执行不力，制度本身就会失去了存在的意义。代建制在我国建设领域推行时间还不长，作为一种新的工程管理模式，在实践过程中暴露出了一些问题。审计监督可以在项目的建设过程中不断地提醒和纠正管理者和施工者所犯的或是将要犯的错误，加快代建制管理模式的运用，使政府投资项目建设事业的发展更加完善并与国际接轨。而且审计监督越是深入，就越能更透彻地认识到新制度所存在的问题，如代建企业法律定位问题、法律保障问题和代建收费问题等。审计迫使人们深入地思考新模式的问题，促使政策制定者和执行者不断去提供意见并进行修正，从而逐渐消除寻租行为滋生的土壤。
　　三、博弈模型的假设和建立
　　代建制下寻租行为产生的腐败问题以及审计部门对此的监督，构成了一个三方博弈。涉及到的主体有政府业主、代建企业和审计部门。政府业主和代建企业之间的关系，表现为设租人与寻租人之间的合作博弈关系，只要双方有利可图，寻租活动就有可能发生。他们之间的利益分配可以通过讨价还价模型来解决。审计部门按照《审计法》的要求，监督项目建设全过程，保证财政资金的有效利用。
　　（一）定义各参数，分析各方的策略集合
　　代建企业策略集合是：对政府业主寻租，寻求非法利润；不寻租，正常工作。假设代建企业通过寻租得到的非法收益为M，对政府业主的行贿额为S。政府业主策略集合是：接受贿赂，违规操作；不接受贿赂，正常工作。审计部门策略集合是审计和不审计，而审计时又存在成功和不成功两种结果。设其审计成本为C，若发现政府业主和代建企业之间的寻租行为，审计部门受到奖励I，政府业主和代建企业分别受到处罚F2和F1。若寻租行为未被审计发现，则审计部门受到处罚F3。
　　（二）确定各策略集合下三方各自的支付函数
　　政府业主和代建企业之间有寻租行为时，审计部门审计并且成功，则政府业主、代建企业、审计部门的支付分别为:-F2、-(F1+S)、I-C；若审计失败，对审计部门来说除了审计成本之外，还将受到处罚，政府业主和代建企业获得非法收益。此时三方对应的支付分为:S、M-S、-C-F3。政府业主和代建企业之间有寻租行为时，审计部门不审计，此时三方对应的支付为:S、M-S、-F3。当政府业主和代建企业不存在寻租行为，正常工作时，审计部门进行审计，无论成功与否，三方对应的支付均为:0、0、-C；当政府业主和代建企业不存在寻租行为，正常工作时，审计部门不进行审计，三方对应的支付为:0、0、0。
　　（三）建立博弈模型
　　在假定混合策略下，审计部门审计的概率为q1；审计成功的概率为q2；政府业主和代建企业之间存在寻租行为的概率为q3。基于以上分析和假设，得出如下博弈模型:
　　

　　根据最优解q3*=C/Q2(I+F3)，可以看出，代建制下的寻租行为取决于C、q2、I、F3。由均衡解可以看出，为了降低寻租活动发生的概率，可以通过降低C，提高q2、I、F3来减少q3*。即通过降低审计部门的审计成本，提高审计质量(降低审计风险)和加大对审计部门的奖惩力度来减少寻租行为的发生。
　　(二)审计部门审计均衡概率的意义
　　1.当政府业主利益最大化时，审计部门将以最优概率q1*=S/q2(F2+S)进行审计，如果审计部门以q1>q1*的概率进行审计，政府业主的最优选择是正常工作；反之，政府业主将选则违规操作；若审计部门的监督概率q1=q1*，则政府业主的最优选择是随机的。显然，审计部门在决定是否审计时，必须考虑到其审计的覆盖面不能低于S/q2(F2+S)。因为只有这样才能迫使政府业主选择不寻租从而发挥审计的威慑力。
　　政府业主的受贿额S和政府业主的非法收益M是常量，审计部门无法改变。从q1*=S/q2(F2+S)可以看出，q1*取决于两个变量q2和F2，而与审计部门的审计成本c无关，因此，可以通过提高审计成功的概率q2和加大对政府业主的惩罚F2来有效降低审计部门的监督概率。当S比F2大得多时，q1*趋于1。这表明当政府业主违规的收益与其可能得到的惩罚相比非常可观时，审计覆盖面应趋于100%。当审计部门审计任务繁重放弃审计的可能性增大时，q1*趋向于0。这时可以通过加大对政府业主的惩罚力度来震慑政府业主使其不进行寻租活动。
　　2.代建企业的利益最大化时，审计部门将以最优概率q1*=(M-S)/(F1Q2+MQ2)对代建企业进行审计。如果审计部门以q1>q1*的概率进行审计，则代建企业的最优选择是不寻租；反之，代建企业将进行寻租活动，行贿政府业主；若审计部门的审计概率q1=q1*，则代建企业的最优选择是随机的。为发挥审计的威慑力，审计部门对代建企业审计的覆盖面不能低于(M-S)/(F1Q2+MQ2)。
　　从q1*=(M-S)/(F1Q2+MQ2)可以看出，q1*取决于两个变量F1和q2。因此，为了降低审计部门的审计概率，必须提高审计成功的概率q2，加大对代建企业寻租的惩罚F1。当M比F1、S大得多时，q1*趋于1。这表明当代建企业寻租的收益与其可能得到的惩罚相比非常可观时，审计覆盖面应趋于100%。当政府业主审计任务繁重放弃审计的可能性增大时，q1*趋向于0。这时可以通过加大对代建企业的惩罚力度来震慑代建企业使其不进行寻租活动。
　　需要指出的是，本文建立的审计博弈模型是对现实审计博弈关系的一种理想化的数学抽象。它是建立在理性人假设基础上的，研究中所采用的模型仅限于完全信息静态博弈模型。根据审计问题的实际情况，加入审计部门的声誉、代建企业间的竞争等更多的影响因素，可以构建更为复杂更接近现实的博弈模型。虽然这种理想模型与实际问题还存在一定的距离，但通过对博弈模型的分析仍可以得出一些具有指导意义的结论。
参考文献
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