一、引言
公共管理硕士（MPA)专业学位研究生是为适应社会公共管理现代化、科学化和专业化的要求而设立的，其培养目标是为政府部门及其他公共组织培养德才兼备、适应社会主义现代化建设需要的高层次、应用型、复合型的管理人才。公共管理硕士专业学位研究生教育肩负着为公共部门输送高水平人才的重任，要提高公共管理硕士专业学位研究生的培养质量，导师的指导作用至关重要。同时，由于其需要一定的在公共部门的工作经历为支撑，公共管理硕士专业学位研究生教育又是一种应用性很强的个性化教育。可以说，导师对研究生的个性化和应用性的培养是公共管理硕士专业学位研究生教育的显著特征。然而，目前我国许多高校普遍采用的仍然是单一导师制，存在着一定程度的知识结构欠缺以及与社会实际相脱离等方面的问题，不能够有效保证专业学位研究生的培养质量。公共管理硕士专业学位研究生培养的双导师制正是在这样的背景下产生。
所谓“双导师制”就是一个研究生有两个导师，即校内一个导师，校外一个导师，或者是校内双导师m。2013年11月27日，教育部与人力资源和社会保障部共同发布《关于深入推进专业学位研究生培养模式改革的意见》，要求专业学位研究生培养实行校内外双导师制，专业学位研究生培养将以职业需求为导向，并且将专业学位研究生的培养视为我国高层次应用型专门人才的主要途径。在改革方向上，公共管理硕士专业学位研究生将以公共部门和社会需求为导向，以实践能力培养为重点，以产学官研相结合为途径，建立与经济社会发展相适应、具有中国特色的公共管理专业学位研究生培养模式。 对于公共管理硕士专业学位研究生的教育来说，专业学位研究生培养方案的制（修）订应有相关公共组织的专家参与；专业学位论文评阅人和答辩委员会成员中，相关公共组织具有高级职称（或相当水平）的专家应不少于1/3。同时，教育部、人力资源和社会保障部鼓励培养单位对研究生导师按专业学位和学术学位分类评聘，推广校内外双导师制，组建由相关学科领域专家和行（企）业专家组成的导师团队共同指导研究生。
二、公共管理硕士专业学位研究生实施“双导师制”存在的主要问题
我国公共管理硕士专业学位研究生教育尽管一直在倡导双导师制，但真正实行的高校很少。在一些高校的“双导师制”实践探索中也暴露了一些问题。例如，校外导师的责权利不清，造成他们在培养学生时无法有效地设定目标；校内外导师之间缺乏有效沟通，在培养学生的细节上政出多门；学生积极性不高，不能主动与校外导师沟通，造成资源配置的浪费。双导师制实施过程中存在的主要问题突出表现在以下几个方面。
1.双导师制流于形式
在公共管理硕士专业学位研究生教育实施过程中，许多高校按照有关部门和教育指导委员会的要求，在组建由校内教师组成的教学团队的同时，聘请了一些有实际工作经验、符合学历要求、在政府部门和其他公共组织担任领导职务的人员作为校外导师。但是，研究生培养过程中，基本上是—个学生—位指导教师。导师的责任主要体现在对学生学位论文的指导，其他方面很少过问，甚至缺少基本的沟通。在教学过程中，授课教师主要是校内教师，聘请的校外指导教师少量可以举办专题讲座，多数不介入教学活动。如某高校从事公共管理硕士专业学位研究生教育的教师共计125人，其中校内导师73人，校外导师52人。在52名校外导师中只有13人举办过专题讲座，其他人只是参与研究生学位论文的指导工作或参与学位论文开题、匿名评审、答辩中的某个环节。在公共管理硕士专业学位研究生的培养过程中并没有真正实施双导师制。
2.校内外导师之间缺乏有效沟通与交流
通过对承办公共管理硕士专业学位研究生教育高校的调查发现，虽然有些高校在部分公共管理硕士专业学位研究生的培养过程中配备了双导师，但是在整个研究生培养环节各负其责、各行其是，导师之间缺乏有效的沟通与交流。学生的学习和成长需求信息不能在导师之间有效传递，也就使得两位导师都不能做到真正全面了解学生，必然也就不能够做到人才培养的有的放矢。
3.客观环境影响双导师制的实施
这里所说的客观环境主要是指高校公共管理硕士专业学位研究生培养的实施方案，研究生导师的聘用条件、具体责任、考核评价制度等。我国从事公共管理硕士专业学位研究生教育的高校虽然类型多样，但是从专业学位研究生的培养过程看多数院校仍然沿袭着学术型研究生的培养方式，注重校内导师作用的发挥，忽视校外导师的作用。从导师选聘条件看多注重学历、职称、教学和科研能力，较少关注教师的从业经历、实践能力、所具有的公共组织管理能力等。如某高校选聘校外导师的申请表中就包括发表过多少学术论文和专著、主持过多少省级以上科研项目等。也就是说完全用聘用校内导师的方法来选聘校外导师，其结果也必然不会有多少校外导师符合要求。
在公共管理硕士专业学位研究生的培养过程中，大多数高校注重课堂学习过程（虽然授课方式已经多元化，案例分析、情景模拟、课堂讲授等已经贯穿于课堂学习过程），轻视课外实践和校外实践基地作用的发挥。如有的教师把课外实践作为重要授课内容之却得不到相应的经费和组织支持；有的教师没有任何领导经历和组织经验，也没有从事过相关的课题研究，却在为公共管理硕士专业学位研究生讲授领导科学、公共政策分析等课程，其实际授课效果也就可想而知。
实地调研结果还表明，许多高校对于校内导师和校外导师的职责规定的不明确。制定导师工作职责的主要目的是为了明确导师在研究生培养过程中的责任，从而规范导师培养研究生的过程，提高研究生的培养质量。就公共管理硕士专业学位研究生教育承办院校已经制定的教师职责来看，往往叙述得比较笼统，没有清晰地界定校内校外导师各自的责任以及在各个环节的重点工作。
4.主体因素影响双导师制的实施
主体因素是指校内导师和校外导师自身的素质、工作热情、责任心等。从我国的实际情况看，公共管理硕士专业学位研究生的校内导师多数具有较强的科学研究能力，具有较高的学历和职称。但是，大部分校内导师缺乏在政府部门和其他公共组织的实际工作经历，甚至没有与政府部门和其他公共组织进行过任何形式的合作。校外导师的选聘资格大多集中在领导经验、学历水平等方面，而对于其是否有充分的时间和精力指导学生实践和学位论文考虑不多，致使校外导师的教学能力、学位论文指导能力参差不齐，而且没有充足的时间从事研究生的指导工作。一些校外导师由于担任领导职务，日常工作繁忙，很少有时间和精力思考如何更好地培养和指导学生。由此，必然影响到校外导师作用的发挥，也必然会影响公共管理硕士专业学位研究生的培养质量。
三、公共管理硕士专业学位研究生双导师制有效实施的对策建议
1.应高度重视双导师制的重要作用
我国于2001年正式启动公共管理硕士专业一学位研究生教育项目，15年来，培养规模不断扩大，培养模式不断创新。在注重师资多元化培训的同时，努力建设“双导师”型的优质师资队伍。国内外经验表明，师资队伍是公共管理硕士专业学位研究生教育教学活动开展的灵魂和核心，“双导师”型师资队伍的建立是公共管理硕士专业学位研究生教育成熟的标志。
从国际社会来看，将公共管理作为一个专业开展相关教育活动诞生于18世纪的德国，但是，把公共管理硕士作为一种专业学位教育而付诸实施的是美国4。早在19世纪初，美国就开始进行与公共管理相关的教育活动。至今，美国的公共管理硕士专业学位研究生教育已有近一个世纪的历史，专门为美国各种类型的公共组织尤其是政府机构培养高层次、应用型的公共管理高级人才。美国公共管理硕士专业学位研究生教育的师资由全职教师、兼职教师与客座教师组成，不同类别的教师在教学过程中发挥着不同的作用。哈佛大学肯尼迪政府管理学院、锡拉纽兹大学麦斯威尔学院、普林斯顿大学威尔逊公共和国际事务研究所、纽约大学瓦格纳公共服务研究生院等知名院校都已经形成了教师之间、教师与学生之间以及学生之间知识双向沟通的教育方式，同时，注重对校内外导师教学活动全面的考核和评估，以确保公共管理硕士专业学位研究生的培养质量。
鉴于此，我国承办公共管理硕士专业学位研究生教育的院校应当高度重视教师队伍的专业化建设，按照国家和全国公共管理硕士教育指导委员会的要求，通过多种举措努力建设“双导师”型的教师队伍，以确保公共管理硕士专业学位研究生培养目标的实现。
2.通过建立教育质量认证体系推动双导师制的建设
从我国的实际情况看，各培养单位根据公共管理硕士专业学位研究生教育的特点和公共管理实践发展的需求，制定并实施了一系列建设和发展措施，也取得了一定的成效。然而，我国仍然缺乏一个起主导作用和规范作用、系统化的公共管理硕士专业学位研究生教育质量指导性的评价机制。虽然明确了 “双导师制”的建设方针，但是各高校对“双导师”的界定不尽相同，并且缺乏相应的考核机制。一些院校的实践性教师或导师只是流于形式，并没有承担应有的教学任务或研究生一指导工作。
目前，公共管理硕士专业学位研究生教育质量认证体系在我国尚属空白，亟须在借鉴国内外相关经验的基础上，建立一个科学、合理、成熟、有效的教育质量认证体系。教育质量认证体系的建立，可以明确各个培养环节的考核指标和评价参数，为“双导师”型师资队伍的建设指明方向。
3.完善相关制度以明确导师的职责
正如前文所说，我国多数培养院校在公共管理硕士专业学位研究生培养的相关制度中虽然都表示要重视教师队伍建设，从培养高质量、应用型公共管理人才的视角出发，要建设“双导师”型的教师队伍，但是，在具体落实过程中存在着明显的不足。其中一个突出问题是，没有明确校内导师和校外导师的职责，即使对于各自的职责有所描述，也缺乏具体的管理、监督和检查。
为此，应当重新审视已有的制度和教育教学方案，明确校内和校外导师的工作职责，对于各自应承担的任务，在研究生培养过程中的各个环节应当发挥什么样的作用，应当达到的基本标准，应当如何加以监督和考核等，都应当清晰地表达出来，从而以制度化、规范化的形式来约束教师的行为，引导他们按照公共管理硕士专业学位研究生的培养流程进行工作。
应当充分认识到校外实践基地的建设和实践基地导师作用的有效发挥对于专业学位研究生培养的重要性。目前，我国绝大多数公共管理硕士专业学位研究生培养院校都建立了校外实习实践基地，然而，实践基地所发挥的作用却有着较大的差别。为了充分发挥校外实践基地的作用，培养院校应当在相关的制度中明确校外实践基地应发挥的作用，要定期检查实践基地是如何发挥作用的，具体的实施主体要定期汇报校外实践基地的建设与发展情况。校外实践基地的作用、实践导师的作用、取得的绩效、今后建设发展的方向和目标等都应当纳入监督考核体系中。
4.通过多种举措建设高素质的“双导师”型教师队伍
师资队伍是公共管理硕士专业学位研究生教育中的关键因素之一，是影响和制约研究生培养质量的重要条件。在“双导师”型教师队伍建设过程中要着力增强校内导师的社会实践能力，在条件允许的情况下应建立公共管理硕士专业学位研究生校内导师到政府部门或其他非政府公共组织任职的机制。当然，要实现这1点需要承办院校和公共组织达成共识，并加以着力推动。
建立公共管理硕士专业学位研究生校内导师到政府机构和其他公共组织任职的机制，是填补教师与授课对象之间“知识鸿沟”的重要方式。院校应当为从事教学活动的校内导师创造在公共部门挂职锻炼或从事实践活动的机会，推荐他们到政府机构或其他公共组织担任一定的管理工作或进行实践调研，在具体的公共管理实践活动中掌握政府管理、公共决策等所要解决的关键问题，丰富他们的实践经验，提升他们对于公共组织的管理水平，由此达到缩短课堂教学与公共管理实践活动的距离。这一举措的有效实施，能够在一定程度上实现校内导师的“顶天立地”。所谓“顶天”，即能够适时把握公共管理理论和方法的学科前沿，掌握最新的科学研究成果以及国际社会公共管理学科发展的最新动态；所谓“立地”，则是校内导师密切与政府机构和其他公共组织联系，通过项目合作研究、政策咨询、项目评审等多种方式，加强与政府机构和其他公共组织的沟通与合作。
在着力提升校内导师整体素质和教学能力的同时，要进一步强化校外导师的聘用和管理。我国承办公共管理硕士专业学位研究生教育院校的现实情况表明，许多公共管理硕士专业学位研究生培养院校的校外导师数量明显不足，未能达到每个研究生配备一名校外导师的基本要求。因此，首先要加大聘请校外导师的力度，聘请国内外政府机构和其他公共组织的资深管理者和高层领导者担任校外导师，充分发挥他们公共管理实践经验丰富、有较好的公共组织管理能力的作用。通过开展专题讲座、联合组建实训基地、担任教学实践环节的导师、参与学位论文指导等，实质性地融入专业学位研究生的培养过程中。
5.畅通教师与学生沟通交流的渠道
研究生与导师的沟通与交流有助于教师全面深入了解学生的需求，有助于学生及时解决学习和工作中遇到的问题，也有助于学生综合素质和能力的培养。教师与学生的沟通交流不仅要在教学和实践过程中，更要在学位论文的写作阶段。
美国普林斯顿大学伍德威尔逊学院特别强调教师与专业硕士研究生沟通的重要性5 ，认为应当通过教会学生精湛的分析技术使其具有熟练地分析复杂问题和评估与解决问题的能力。我国也十分重视教师与研究生的沟通与交流，许多培养院校都制定了较为详细的工作计划。对于公共管理硕士专业学位研究生的培养，应当在现有的基础上更加重视学位论文写作阶段的沟通与交流，及时了解学生学位论文写作的进展情况，及时纠正论文写作过程出现的问题和方向的偏离。在保障学位论文的科学性与逻辑性的同时，全面提升公共管理硕士专业学位研究生的论文质量。
6.建立健全监督考核机制和激励机制
为进一步提高“双导师制”的运行效能，应当建立和完善相应的监督考核机制。对于校内导师和校外导师应有不同的考核指标，不仅要考核教师的教学能力和教学水平，而且要考核其实践能力及与学生沟通交流的能力。同时，还要监督和考核教师的工作积极性和主动性。通过多种形式和多样化的指标，实现对教师全方位的考核。
与此同时，要建立和完善激励机制。对于业绩突出的教师应当给予精神和物质的奖励，当然这种奖励应结合学校的实际来实施。为此，应当进一步加大办学经费的投入，强化公共管理硕士专业学位研究生培养各个环节的质量和效果，在提升双导师制运行效能的基础上，培养出符合我国经济社会发展需求的高质量的公共管理人才。
作者：曹煜玲(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连 116025)
