本文意在使用两种模式来分析80年代中期以来法国公共行政“现代化”的本质、内容及其渊源。作为对这些改革进行评价的起点，我们应用了胡德的“新公共管理”模式，它包括7项原则〗，使我们能够简明扼要地与别的国家进行比较；另外就是霍尔和赖特的新历史制度主义，它便于我们分析改革政策到底是如何制定的。这两个模式互为补充。正像赖特指出的那样，如果不同的政府在面临共同的问题时大体上所采取的都是私营部门的管理方法，那么，具体措施方面的不同则取决于不同国家的历史背景和制度构成。
文章的第一部分分析了1988年以来有关现代化改革的内容，以及这些措施与胡德7项原则的适应程度，第二部分追溯了改革的渊源和沿革，第三部分考察了影响改革的四种制度性因素。
1988年以来的现代化改革从表面看，法国1988年以来历届政府的改革有着明显的连续性，每次改革都是以前改革的继续和对变化了的社会经济趋势的回应。80年代早期，主要的改革政策集中于权力下放以及在新的公共服务框架内使地方政府和医院人员的聘用合理化。1988年，尽管密特朗重新当选为总统，但此后的历届政府却把改革焦点放在传统的政府各部及其分支机构上。每一届政府的工作都是建立在前任的基础之上，只不过使自己的计划更为雄心勃勃和现实可行。有一些目标是共同的最突出的是完善服务，设立服务标准，向政府各部的地方分支机构分解责任以实现特定的目标，以及改善培训。然而，在别的方面，不同政府的目标并不相同，措施方法也不一致。尽管如此，它们的政策都不完全符合胡德“新公共管理”模式的所有7项原则。
1989年罗卡尔政府开始实施“现代化改革纲要”。当时的改革有四项目标，第一项涉及行政机关自身的工作关系（workingrelations)，包括人力资源管理、职员的培训与考核以及内部的信息沟通；第二项是“权力下放”，改革的目标是让各分支机构的主管拥有更大和更明确的责任，使官员的责任行使尽可能接近服务对象;第三项目标是引进绩效评估；第四项目标是提高服务质量，优先考虑公共服务的可及性。
为了实现这些目标，做了一些制度方面的调整：首先是设立了部际评估委员会、国家科学评估委员会和一个规模不大的评估基金会，目的是对所有行政部门进行绩效评估。其次是成立了类似于英国执行机构的“责任中心”，规定任何一个分支机构，在与它的中央主管部门谈判后，都可以通过签订合约成为责任中心。第三是改革了公务员的培训，增加了新的培训内容，如信息系统、管理技术和绩效评估等。
1993-1995年的巴拉迪尔政府尽管为时短暂，但也采取了许多改革措施，包括在人口稀少的乡村和问题比较突出的市郊成立“信息服务中心并于1993年成立了“行政重组与权力下放委员会”等。
1995年7月，朱佩的新政府颁布了施政纲要，提出了五个方面的政策目标：第一是“重新界定政府的任务和一线公共服务的范围”，尤其是政府与市场、中央政府与地方政府、法国与欧盟之间的（职能）边界。第二是改善公共服务的途径和质量，增强服务的透明度，“更好地考虑公民的需要和期望”。第三项目标是“改革中央政府”，把它未来的作用限定为“规制”——包括预测、分析、政策制定、立法与评估。所有的事务性任务将由地方完成。第四项目标是下放中央各部承担的所有“非规制性”的事务工作，仿效“责任中心”的作法重组各部的分支机构。最后一项目标是“改革公共管理”，使公共服务现代化，把公务员的工资、晋升与绩效结果挂起钩来。
改革中所采取的主要立法措施——权力下放法令、行政组织的目标设定和业绩评估、面向公众的“服务宪章”以及公务员培训与职业管理的改善——对于新公共管理的学者来说并不陌生。可是在胡德的7项原则中，只有5项可以在现代化方案中找到。“放手让专门机构进行管理”体现在权力下放、“责任中心”以及与权力下放后的单位签订的服务合同等方面。“明确的绩效标准及其衡量”体现在与权力下放后的单位签订的合同中，双方对要实现的目标有明确的规定，合同的改变要看所取得的成绩。“更加强调对产出的控制”，是朱佩一揽子改革的目标之一，尤其体现在对良好业绩的奖励方面。“将公共部门分解成更小的单元”，这一点明显地体现在强调权力下放、调动个人的工作积极性方面，其目的正是为了提高单个机构的业绩表现。
“强调资源利用方面的克制与节约”，这一点在罗卡尔和朱佩的改革中尽管都不明显，但却是隐含的重要前提。
缺失的两项原则中一项是“公共部门内部实行更多的竞争”，两次改革都没有涉及让公众自由选择不同的服务提供者。另一项是在公务员的聘用、辞退、提升和薪酬方面没有采取“私人部门的管理模式”：拒绝采取竞争性的考试录用和更加灵活的升迁措施.对高级职位用“猎头”的方式寻找合适人选的方法尚未提上议事日程。
总之.法国的两次改革（罗卡尔政府和朱佩政府）有许多不同之处.在与胡德的7项新公共管理原则比较时，又可以发现有两项是缺失的。至于为什么会这样，让我们来考查一下这些政策是如何制定出来的吧。
改革的渊源和沿革
罗卡尔和朱佩的改革计划可以追溯到许多政府官员和学者对法国以往的改革、欧盟的变化、以及欧洲其它国家的行政改革所进行的研究。罗卡尔的改革班子中有许多学者，他们要么是公共服务协会的中坚力量，要么是横跨学术研究、政策制定和政策执行三个领域的改革家。
罗卡尔改革的思想起源可以追溯到80年代有关政府作用的讨论。在Defferre的权力下放改革中，社会党人从战后的集权、干涉主义模式转而支持给地方团体“赋权”（empowerment)，发挥它们的“主动性”。为了支持“单一欧洲法案”，他们承认，市场经济的原则应被运用到所有的企业，以形成统一的欧洲市场。然而，这并不等于说，在提供公共服务方面，市场的逻辑优于政府的逻辑。丁^沾概括了这一被广泛认可的观点管理不会告诉我们公共服务的基础是什么”，因此行政改革是为了“产生一种新的管理文化，它既能体现公共服务的特殊本质，又能与经济和企业管理方面的成就相结合。”Vallemont则强调要赋予“一线”公务人员更多的责任，使他们更好地完成本职工作，这意味着要与工会就改革问题进行谈判。
私人咨询机构在政策的制定中所起的作用不大，但在改革的实施过程中则不然。另外，在朱佩政府的改革纲要实施时，还出现了一个“内部”咨询网络，这似乎是借鉴了“责任中心”的做法。第一批责任中心成立于90年代中期——选择的是一些自愿部门，主要是基础建设部的省属分支机构，还有工业部的5个地区分支机构；第二批29个责任中心包括了教育、内政、司法、社会事务、农业和“青年与体育”6个部的省属分支机构和地区分支机构。第三批包括了中央行政部门的5个下属机构或服务机构。
朱佩和他的改革班底在很大程度上依赖的是专门报告。这些报告考察了当前政界和学界对一些问题的争论如在公共服务方面采用私营部门的管理方法，在供水、排污、垃圾的收集与处理等公共工程项目和地方政府服务方面实行法国式的竞标方法等一并借鉴了学者们对早期行政改革所做的分析。然而，随着中右联盟的选举胜利，私有化改革的重新兴起，以及为了按照马约规定的标准减少财政赤字的压力，到1993年，改革思潮发生了变化。
总之，如果改革的起源可以追溯到一系列的研究，那么这些研究本身其实是在已有的制度架构内形成的一-如政治竞争结构、公共行政的传统制度模式，公务员队伍中的工会组织以及法国成为欧盟成员国之后其决策和政策所受的制约。制度化架构因素不仅会使改革者了解改革对象可能的反应，也会影响特定的政策选择。可是，制度的影响往往不是則后一贯的：罗卡尔和朱佩的改革“路径”就不是完全一致或前后相继。制度方面的不一致性，尤其是行政传统方面的不一致，是导致罗卡尔和朱佩改革不尽相同的原因。而制度中的一致性因素却有助于解释胡德模式中缺失的两个原则，B卩“公共部门中更多的竞争”以及“管理实践中采取私营模式”。
制度背景
1、政治竞争
法国经常举行各类选举，选举规则也各不相同。能够改变政府的有两类选举——每7年一次的总统选举和每5年一次的议会选举。地区选举每6年一次•欧盟选举每5年一次（两者都采取了比例代表制）.市的选举每6年一次（采用的是复杂的混合选举制）。此外，也许还会有公民表决（例如1(州《年和1"2年）。总统也可以提前解散议会.就像年密特朗和年希拉克所做的那样。在这种情况下，任何一个政党或政党联盟很难在选举中和意识形态方面获得绝对多数，这样的制度文化鼓励的是适度的中庸政策。
政治竞争在制度方面的一个表现是，两大政党中都有为数众多的议员、部长和总理（包括罗卡尔、朱佩、巴拉迪尔和若斯潘）。他们以前都是公职人员，因此从思想上对国家机器的作用和传统一直很认同。不足为奇的是，左翼的认同感比右翼更强。所以，在1%8年的第二次竞选活动中，密特朗的口号就是“既不要公有化•也不要私有化”。
1998年，罗卡尔的少数政府原则上倾向于达成妥协，他并没有把市场经济的原则应用于公共管理，而是借鉴私营部门的某些技术以鼓励公务员更加积极、主动、高效地工作。他还通过对个人和地方团体的“赋权”使之承担了更多的责任，从而获得了左翼和绿党双方的支持。
希拉克贏得1995年的总统选举后，朱佩有新总统和议会多数的大力支持，在推行激进改革方面似乎比他的前任们地位要稳固。但他不久就面临政治方面的压力。1利5年后半年，铁路与社会保障系统的公务员举行了一系列的抗议、示威，政府的威望降到了历史最低点。尽管有希拉克的胜利和议会多数的支持，朱佩政府此后仍极力避免冲突。可是，这种更为谨慎的做法并不能阻止它在1997年的失败。若斯潘的上台是基于几个政党的松散联盟所形成的微弱多数，与分属不同阵营的现任总统一样，他更同情公务员，认可国家的作用，因而也像他的前任一样面临着内在的制度压力。
2、行政组织
不言而喻，在一般情况下行政改革政策在很大程度上受公共行政机构中现有制度安排的影响，其中有四个制度因素对现代化改革尤为重要，尽管它们的作用方向各不相同。
第一个因素是传统。自从拿破仑时期以来.法国的各个地方都由中央集权的政府机构来提供相同的公共服务。在别的国家是由地方政府或自治团体雇员提供的许多服务，在法国是由各部的分支机构提供的。这样做的后果之一是人们怀疑在全国不同的地方和不同的政府层级是否能适用同样的服务和措施。另一个后果就是国家公务员（260万）比其他两类“公务人员”——公立医院的医生(8()万）和地方政府雇员（140万）的总和还要多。因此，改革必然会在这一庞大的队伍中造成极大的震荡。涉及公务员的去留和薪酬的改革（如按绩付酬）更伤脑筋，因为这三类公职人员有着不同的雇佣条件和工资制度。
第二个因素是行政决策的法律框架，它有两个前提.一是“程序正当”和“待遇平等”的理念，二是行政法的构成。已有的法律框架影响着改革的理念和战略选择。有一些分析家看出私人部门基本的管理技术与行政法之间存在着内在的紧张关系，前者关注竞争、速度、效率、个人责任和对顾客负责，后者则要求缓慢、详细、平等以及方法公平。
第三个因素是为了服务于“普遍利益”而对政府行为一致性的强调。在每个省和地区，省长作为“国家的代表”对“普遍利益”负有责任。也就是说.这要求公共服务之间有效的合作。如果把权力下放到分支机构的目的之一是分散责任以激励公务员的积极性.那么，由于改革同时还强调强化省长的权力以提高地方一级公共服务机构的合作.那些分支机构真正享有的创造性空间其实很有限。
第四个因素是权力分散化和专业化行政机构的增加。在战后快速的经济增长和城市化过程中，法国许多地方的地方政府和分支机构建立了很强的合作关系。尤其是地方城市的发展与基础建设部的分支机构的积极介人是分不开的，该部鼓励自己的工程人员为地方建设充当经纪人的角色。同时，地方也需要更多的权力下放.因为它意味着决定会更快地得到执行，事情会更有效率地做出。
尽管几乎所有的改革都深深植根于行政性的制度安排和程序，但因为制度性因素的影响并不是一贯的，所以不同的路径选择才有可能。
3、劳工市场
法国公共行政机构中已经定型的劳工市场组织使任何行政改革的政策都举步维艰，更不要说引人竞争和针对个人的绩效考核。
与许多别的劳工市场不同，政府公务员是高度组织化的，1946年，政府应该成为“模范雇主”的思想刚刚兴起，“公务员法”便通过了，工会活动从制度上得到了鼓励。现在，所有的政府部门都必须单独成立一个“联合协商委员会”，就公务员聘用的各个方面与工会进行磋商。此外，任何一位公务员都可以请假去参加竞选和成立竞选班子，而在职期间所有权利都会保持不变，所以，公职服务通常都是政治生涯的起点。如前所述,参与改革前期准备工作的大多数政治家都有过公职经历.而且对“谈判文化”都相当了解。要想有效地实施几乎任何一项改变公务员的工作或聘用条件的措施，政府都必须经过深人细致的谈判获得工会支持。
公务员的录用和职位晋升都要通过竞争考试，而同一职位上的晋级则遵循资历原则，这是被广泛认可的原则。采用这些典型的科层制程序是为了保证公务员在工作中保持政治中立（尽管自相矛盾的是，根据保护政治权利的原则，他们在自己的职业生活中可以积极地介人政治）。这些正式的规则和文化都不利于个人评估与按绩付酬。
在这种情况下，罗卡尔希望通过建立“责任文化”和提供新的“光明”前途来获得公务员工会的支持。他的困境部分地在于，工会的不满与日俱增，这与之前的希拉克政府冻结工资的政策有一定关系。而朱佩政府与工会之间的问题更大，尽管严格说来，在整个现代化改革过程中二者之间的对立从来就没有停止过。1995年后半期，政府被迫要处理两项迫在眉睫的事情：政府与国营铁路局的合同需要重签，社会保障计划出现赤字。考虑到政府的财政困难.朱佩决定对国营铁路局和社会保障系统都采取紧缩的政策。但是，没有一个人会预料到两大组织中的工人和雇员会被大规模地动员起来。
政府被迫进行了谈判，并在几个方面做了妥协。结果.工会对政府仍是将信将疑，政府也不愿再贸然做出更多的妥协。总之，法国的制度安排内含着权力分配的不对称，它使人们对公共部门借鉴私人部门中根据个人的表现来进行聘用和辞退的方法并不十分认真。
4、作为欧盟成员国
欧盟的共同决策结构形成了完全不同的制度架构。马约签定之后，法国政府的决策范围不仅缩小了，有关长期性政策的制定也必须依赖一定的“制度路径”。80年代后半期以来，这种制度因素对行政改革的影响越来越大。
有些欧盟政策鼓励行政机构和行为的变革，其中之一是竞争政策。尤其是在“单一欧洲法案”和“内部市场”的立法通过之后，除非经欧洲委员会的同意，政府再也不能对企业提供任何形式的援助。传统的公共采购优先、软贷款、政府补贴、税率特许和其他形式的非关税保护措施将成为非法。在个别有争议的问题方面，各国政府也许会得到欧洲委员会的让步，但是它们对自己的工业政策几乎没有任何权力。
另外一项政策涉及欧盟项目的资助。因为需求大于供给的关系，资助项目的竞争很激烈。成功的申请一般有赖于地方议会、地方分支机构与企业或非政府组织间的密切合作。许多申请还涉及地方政府的参与，而它们往往又得到中央政府的支持。这样，地方议员更加呼吁向分支机构放权，以便于顺利地申请欧盟的项目。一位地方议员曾就此解释说，“申请任何一项欧盟项目的程序都非常复杂，需要在地方一级的不同机构紧密合作。要在申请期限内完成本来就不容易，如果没有有效的放权，要想申请成功，我认为几乎不可能”。其结果就是各省和地方分支机构越来越意识到了与地方企业和非政府组织的合作问题。
欧盟成员国之间也存在着相互学习和影响的问题。随着欧盟政策权限的扩大，高级公务员越来越多地涉足欧盟政策的制订工作。到80年代末期，几乎每一个部都参与了共同政策的制定，但成员国之间的相互了解非常有限，因此需要学习。相互学习的结果之一就是法国进行了高级文官的培训改革。1998年，国家行政学院大约三分之一的培训与欧盟有关，并且开设了成员国行政机构的比较研究课程。它还鼓励自己的学生在别的成员国就业。地区行政研究院也有类似的“欧洲化”培训项目。
欧盟对法国在制度上的影响更多的是在文化方面而不是战略方面。政治家和高级官员们都意识到了它对本国改革思路的影响，他们认为，通过欧盟的共同决策机制以及对相似、相关体制的比较借鉴，改革的文化内涵有了显著的改变。同样，单一欧洲法案和欧洲共同市场也使提高效率和效益成为所有改革中必然的战略考虑。
结论
新历史制度主义的方法能清楚地解释罗卡尔和朱佩改革中的相似之处。公共行政机构、政治以及劳工市场中的传统和规则都隐含着政府应积极主动的思想——调动公务员的积极性、更好地为公民的普遍利益服务、使公民在利用公共服务方面享有更多的权利和更便利的途径，都是这种思想的体现。同样，制度因素的不一致性也导致两种改革措施的不同：罗卡尔自下而上的方法是基于在某些分支机构和省份进行的企业化和协商管理的实践，而朱佩的方法则延续了60年代戴高乐派自上而下的技术专家治国式的改革路径。
新历史制度主义的观点还有助于解释法国的“现代化”政策是如何产生和发展的。用赖特的话来说就是，“民族历史”（nationalcontext)与“制度架构”（institutionalshaping}在很大程度上决定着改革者如何理解“共同问题”（commonproblems)以及采纳“私人部门的管理技术”的决心。对改革持批评态度的人认为改革从根本上讲遵循的是新自由主义的逻辑，只是改革家们缺乏勇气，或者资源（或两者兼而有之）去面对公务员有组织的力量。可是，从我们对制度因素的分析来看，这一结论似乎有些牵强。没有人要效仿撒切尔或里根的做法“打乱工会”，或“驯服公务员”，相反，我们的分析表明，正是制度因素决定着政府能够通过积极培训，或赋予其“责任”来发挥公务员的聪明才智。
我们对制度的分析还表明，权力的配置不对称，公务员在决定其命运方面拥有不容忽视的影响，但是他们却反对对基本的制度规则进行大的调整。两次改革都反映出战后的一种传统，g卩，政府应该成为“模范雇主”，重视培训和协商.这是一种更接近“质量圈”的管理办法，而不是打击工会的做法。两次改革还反映了干预主义的福利国家思想的主导地位，保卫普遍利益、促进社会繁荣并在制度上予以支持是它们一贯的做法。
这是否意味着，胡德的“新公共管理模式”并不如他所暗示的那样具有“全球性”？当然，这并不是说，“公共部门更多的竞争”和“在人员的聘用和辞退方面”借鉴私人部门的管理技术这两项原则的缺失是因为良种撒于贫瘠之地（另外还遭遇干旱与无人料理之害）。我们的制度分析只不过表明了为什么在法国人看来这些思想与他们自己毫不相干，只不过是外国新自由主义者的一种离奇执着而已。
