随着20世纪80年代西方国家新公共管理的兴起传统公共行政理论受到了无情的批判。以珍妮特•V。登哈特和罗伯特•B。登哈特为代表人物所提出的新公共服务理论成为新公共管理的替代模式。通过对传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论的理论基础和价值取向等进行比较分析，本文认为，公共行政理论受之于所处时代，并为之服务，且对其所处社会的发展和进步起到了重要作用。新公共服务理论作为一种理论创新，代表未来公共管理理论发展的方向。
一、传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之差异
(一)理论基础不同
西方传统公共行政的第一个理论基础是马克斯•韦伯的官僚科层制理论。科层制作为理性和效率的工具，一方面，适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，科层制又以非人格化、制度化特征否定了家长制下的“人治”传统，奠立了真正意义上的理性契约精神。正如本尼斯所言：“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的作法W1丨。科层制作为一个等级实体，具有等级与权力相一致的特征。一是专门化。在职能专业化的基础上进行劳动分工，明确化分机构人员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工；二是层级制的权力体系。各种职位按等级制的原则依次排列，上下级之间的职权关系严格按等级划定，每一个下级机关是在上一级机关的控制和监督之下的，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权利；三是技术化。主张技术专长，对官员注重知识和能力，凭自己的专业所长，技术能力获得工作机会，享受工资报酬；四是公私分明。官僚制的设计把官员与其管理的物资和生产资料完全分开，官员和职员自己不实际占有管理物资和生产物资。实行“职务机关的财富（以及资本）与私人的财富完全分开，以及职务运作场所（办公室）与住所完全分开的原则。所以，依韦伯看来，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。
传统公共行政的第二个理论基础是威尔逊的政治与行政两分法。威尔逊在其开山之作《行政之研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政”⑷。杰拉尔德•凯登也认为，“政客应当统治，公共官员应当遵命而行。政治官员在政治舞台上通过竞争当选，官僚则在官僚舞台上通过竞争录用。政治官员的选择看其政治能力，官僚的选择看其官僚能力，应当通过法律和宪法，禁止两者同时占据一个位置和互相交换，使两者的分离制度化。所以，执行政策而不参与政策制定是在政治与行政两分法之下公务员的一个重要特征。
新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门的管理方法。经济学理论尤其以公共选择理论中的委托——代理理论和新制度经济学中的交易成本理论为其支撑点。新公共管理理论倡导者是从“理性经济人”假定中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据，从交易成本理论的成本——收益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据。由于这些经济学理论的共同特征是强调市场机制的优越性，提倡政府减少对市场的干预，所以，新公共管理理论崇尚大量地依靠市场机制去引导公共项目并“相信市场和私营企业的管理方法……用经济理性主义的语言表达的种种理念W6丨。同时，新公共管理也运用了私人部门的管理理念。20世纪以来，由于信息化、知识经济、全球化的进程和国际竞争的加居IJ，对西方国家的私营部门形成了巨大的压力。私人部门为了适应环境，很快进行了管理变革，并取得了极大成功。新公共管理提倡者认为公共部门和私人部门之间不存在本质上的区别。而且，在管理方式和效率上，私人部门还要比公共部门更胜一筹，所以，私营部门中卓有成效的管理方法如绩效管理、战略管理、目标管理、灵活且具有弹性的组织模式、顾客至上、结果控制等都被纷纷引入公共部门的管理之中。
新公共服务理论第一个理论基础是民主公民权理论。“9°11”之后，美国人民重新注意到政府的重要性，重新称颂救火队员的公益献身精神和服务于国家的道德精神，是对过去20年不注重公益（Pbiineest)和公共服务(publicservice)精神的一大讽剌……要注重诚信和公共服务，认为政府和社会的改革需要从国家治理角度来看，而不是用简单的经营理念先哲亚里士多德在《政治学》中首先提出公民权。他认为公民权事实上就是公民通过参与城邦工作，来实现他们完美人格的一种理想。“亚里士多德的公民是相互作用的人，因此，他们积极主动的生活就是一种直接具有崇高道德的生活”18丨。让•雅克•卢梭把公民界定为把社区利益放在心上的人。公民权被看作是一种包含有对社区及其成员的承诺，对公共事务的参与水平以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。新公共服务理论对民主公民权的重视，实际上也是对更为积极的和更多参与的公民权的复兴。正如埃文斯和博伊特所解释的那样：一个复兴的公民权概念应包括“关心共同利益，社区整体的福利，一个人所拥有的尊重他人权利的意愿，对不同宗教信仰、政治信仰和社会信仰的容忍，承担社区的决策重于一个人的私人偏好，以及承认一个人有责任保护公众和为公众服务W9丨。
作为新公共服务理论的第二个理论基础——社区与公民社会理论越来越受到关注。随着西方社会的日益多元化，社区被视为促进统一和利益综合的重要途径。而政府的作用主要在于促进社区的形成和发展。在一定意义上，政府的这种努力有赖于建立一套徤康、积极的协调机构，这样一个社区机构是建立在人们彼此关怀、信任和协作基础之上，通过强有力的有效沟通和冲突解决系统，使个人与集体之间起调节作用并且使得个人和集体保持一致。“……小集团构成了一种人们需要在社区关怀的环境中实现其个人利益的'公民社会公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评价的地方，这种个人对话和评价不仅是社区建设的本质而且也是民主的本质.
新公共服务理论的第三个理论基础是组织人本主义思想。由于传统的官僚层级制限制人类活动的视野，不利于充分发挥人的作用，所以，人本主义试图把公共组织改变成为更少地受权威控制和支配的、更有利于个人积极性、主动性、创造性发挥和自我实现、自我满足的组织。“组织人文主义至少包括三个主题，特别适用于官僚伦理理论的发展。它们分别是：（1)以人道方式对待组织成员，将会带来更大的组织效率；（2)促进组织变更，以人道方式善待员工；（3)以人道的方式对待组织中的个人，是组织本身追求的一个目标M"丨。由于组织人本主义“能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展W'所以，人本主义的精华也成为支撑新公共服务理论的一个重要基础。
新公共服务理论也把后现代的话语理论作为一个重要的理论渊源。后现代公共行政理论家主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过“对话”要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念1事实上，后现代主义主要认为，由于人们在后现代世界里相互依赖，政府治理必须建立于所有群体开诚布公对话的基础上，包括公民于公共行政人员的对话，但是这种对话的参与者必须具有:“（1)均等的机会来选择并实行言说行为……（2)承担对话角色的有效均等机会……去提出话语并使之永恒化，去提出问题，制造问题，给出对陈述、说明、解释和判断、赞成或反对的理由……（3)相同的机会去表达态度、感受、目的等，以及去命令，去反对，允许或禁止等等'因为有意义的、切合情意的对话对公共行政具有重要的作用。
(二）价值取向不同
效率是传统公共行政基本价值诉求。传统公共行政是建立在“科层制”和“政治与行政两分”的基础之上的，所以，其基本特征是行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策1在传统公共行政
中，组织功能与效率的发挥是管理工作的中心问题，而官僚组织的优势是克服管理过程中的感情因素，抛弃“人治”因素，抛弃经验管理。在韦伯模式里，官僚制是“效率、理性、秩序和专业化”的化身，“官僚制意味着理性和效率”。I5。另外，威尔逊也认为“行政学研究的目标在于……尽可能高的效率M14丨。所以，无论是政治与行政相分离，还是高效的层级节制的科层制，都是以效率原则为最高标准。虽然传统公共行政理论的基本价值包括效率、代议制度、行政中立原则以及科层式组织的行政领导，但是，效率却是公共行政基本价值诉求，其它价值只是为了维持和保证效率的实现。正如古立克所言：“行政科学中，无论是公或私，基本的善就是效率W"丨。
虽然新公共管理名称众多，但其内涵确实存在着一些共同点。第一，无论该模式叫什么，其都代表着一种与传统的公共行政理论不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任。第二，明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。第三，明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量。同样。可以对计划方案进行系统评估。第四，资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派的和中立的。第五，政府职能更有可能受到市场检验。第六，通过民营化和市场化检验，签订合同等其他方式减少政府职能的趋势L14丨。新公共管理者普遍相信作资源配置机制的效率，认为提高政府组织的效率，纠正政府失败的最佳方法是在公共领域引入市场机制，以促进竞争，提高公共产品和公共服务的效率和质量。
市场化是新公共管理的首要价值取向。“新公共管理的一个重要的特征是将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，即实现公共服务的市场化M16丨。新公共管理主张用市场的力量改革政府，在公共部门引入市场机制，在公共部门与私人部门之间，公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。新公共管理认为使市场机制发挥作用的主要途径是民营化和合同制。“广义而言，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求W17丨。莱恩认为：“既然合同制是合法形式的交换，既然交换在市场环境中进行，市场的合同制就构成了对社会最有价值的一种机制。如果有关事务不经过市场，那么怎么能够形成它们的价值呢？”L18所以，市场化成为新公共管理理论倡导改革、缓解政府压力和提高政府工作效率的重要手段。
新公共管理理论的另一个价值取向是顾客导向。在新公共管理看来，政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其顾客或消费者。“公民不必再扮演乞讨者的角色，而被看作是可以要求提供公认的服务水平的顾客W'所以，确认顾客之需要是制定目标的第一步，也是其核心所在。在新公共管理倡导者看来，只有“以顾客为取向”才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。因为在竞争的环境下，不是管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。只有把公众当成顾客，向顾客做出承诺，并赋予顾客选择公共服务的权利，从而达到改善公共服务质量和效率。
新公共服务理论把公共利益和为公民服务看成是公共管理的规范性基础和卓越的价值观。首先，新公共服务理论在对新公共管理批判基础之上的提出了自己的七大原则L10jc(1)服务于公民，而不是服务于顾客。公共管理者不仅要关注顾客的需求，而且更要把服务对象看作是具有公民权的公民，并且要在公民之间建立对话和合作。（2)追求公共利益。公共利益是管理者和公民共同的利益和共同的责任，是目标而不是副产品。（3)重视公民权胜过重视企业家精神。公共管理者和公民要比具有企业家精神的管理者更好地促进公共利益和公共服务。（4)战略的思考，民主的行动。通过民主的程序使管理有效且负责任的实施。(5)责任的非单一性。公务员不仅应关注市场，而且还应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。（6)服务，而不是掌舵。即公共管理者应重视帮助公民表达和实现他们的公共利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。（7)重视人而不只是效率。新公共服务理论认为“公共行政官员不仅要促进对自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那种利益~20J.如果公共利益缺失，必然降低公民之间以及公民与政府之间的信任。公共利益“是一种思维模式。该模式力争保持一种献身于社会发展的精神，一束投向遥远未来的目光，以及包容一切的公平感。它认为，公务员能意识到自己首先是公民中的成员，自己的命运沉浮将取决于公共利益以及在公共行政活动中得以实现的公平M21丨。正如沃尔特•利普曼所言：“’如果人们能够目光清晰、思维理性和行为公正、仁慈，他们所选择的’就是公共利益M22丨。所以，公共利益是一个社会存在所必须的价值，据此人们不但可以判断自己的幸福或不幸，而且也是全体社会成员的共同目标。这是对强调私人利益的否定与超越。
新公共服务理论对公民权利的倍加重视。新公共服务理论相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享过程来运行，就一定能获得成功。而新公共服务理论据以使公民权利得以实现的手段是公民的参与。首先，只有通过积极的参与，才能够最有可能达到最佳的政治效果。这些最佳的政治结果不仅仅反映了公民作为一个整体的广泛判断或特定群体经过深思熟虑的判断而且也符合民主的规范。其次，通过参与，公民们能够防止统治者侵犯公民的利益。第三，民主参与可以增加政府的合法性。10J所以，新公共服务理论认为在政府与公民的关系中公民必须首先是公民，而不是顾客。政府必须以新的革新的方式主动出击，去理解公民正在关心什么，必须对其需要和利益做出回应，这样，公民权利才能更好的实现。
二、三大理论变迁之背景分析
虽然传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论在理论基础和价值取向等方面存在着诸多的不同，但是，他们各自都是适应了他们所处时代的特点，且对当时社会的发展和进步都产生了重要的作用。这，也许可以看作他们相同之处——都是为特定时期的社会发展服务的。
首先，从大环境来说，传统公共行政被运用之时，正是资本主义上升阶段，整个社会崇尚自由主义。在经济领域主张放任自由，反对国家干预。社会和政府的一切行为均要以是否有助于促进社会的最大利益为宗旨。为达到社会的最大利益，在经济领域，主要通过市场机制，而不应过多干预，因为开明的自利为基础的自愿的商品交换，能够最大限度地促进个人利益和社会的普遍的利益。在政治领域，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵，对内保障个人的权益和自由，举办公共福利和设施，使国家成为“守夜人”和“警察”，而对一切经济活动，自由放任，不加任何措施干涉。政府只是为经济运转提供环境保证。总之，资本主义的高速发展，需要政府提供高“效率”的服务——尽力以最小的成本完成最多最好的目标。这样，在政府视野中就有两个经济目标。一是关注社会经济迅速发展，二是关注自身运转成本的节俭。要与资本主义上升时期的经济、政治环境相适应，传统公共行政必须以有限的规模与职能实现行政的高效率，创造以“效率”为核心的传统公共行政是必然的选择。
其次，就美国而言，1883年彭德尔顿法案通过之前，美国基本上实行的是一种“政党分赃制”——这是一种由选择中获胜的一方占有行政肥缺的制度。这种“肥缺属于胜者”的理念导致了每一位新上任的总统大量任用自己的亲信，造成了行政人员能力和素质的低下。“政党分赃制产生了许多后果，其中包括在19世纪的大部分时期随着政府更迭产生周期性的震荡，公共行政与政治和“不胜任”普遍联系在一起，执行部门和司法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲突导致1868年对美国总统的弹劾；求职者对总统提出了几乎难以置信的要求——对州和地方政府的执行部门亦然——特别是在选举之后W'因此，政治与行政分离在当时对于抑制“政党分肥制”，使国家机构逐步走上非政治化的轨道起到了重要的作用。
第三、20世纪70、80年代，西方国家普遍出现了经济衰退。由于财政收入减少，“福利国家”政策的推行使得财政开支过大导致更大的财政困难。同时，政府的管理也出现了重重问题。例如，信息垄断、职能垄断、效率低下和腐败等等。由此导致财政危机、效率危机和信任危机三大危机的出现。除此之外，当时的公共部门还受到了猛烈的攻击。114丨一是对公共部门规模的责难。批评者认为政府的机构太庞大，不仅消耗资源太多的宝贵资源，而且官多必然扯皮推诿，争权夺利，以至于无事生非。二是对政府部门活动范围的批评。人们认为，政府的活动范围太大，卷入的活动太多，而实际上在很多方面存在着可代替的、能提供同样服务的工具或方法，特别是在那些能以成本——受益计算的，可以引入竞争的技术性和服务性的工作领域。三是对以官僚机构为特征的政府工作方式的批评。人们抨击官僚机构已经成为一种非常不受欢迎的社会组织。由官僚机构所提供的服务日益被认为是制造平庸和低效率的保证。可以说，在此情况下，过去理论管理模式陷入了知识无法指导行动，理论缺乏解释力，管理方式无法适应实践需要的困境，于是，时代呼唤新公共管理理论。
最后，由于受新公共管理的影响，市场化、个人至上似乎是必然的事情，而美国由于9.11事件遭受到的恐怖袭击，使人们长期被压制的理念，如公民意识、政府责任、公共利益和公共精神得以觉醒。正如登哈特所说，“公共服务的精神并非只限于那些正式为政府工作的人们……普通公民也希望有所贡献。然而，他们可以发挥其许多才能的途径却一直都是很有限，究其原因……在某种程度上是因为，过去几十年来我们都严重地抑制了公民角色，进而喜欢把人们被为顾客或者消费者，而不是将人们视为公民10J.因此，我们可以说新公共服务理论是对后现代社会中政府责任、公共利益、公共精神乃至公民权利缺乏的一种回归，是对长期以来顾客理念的否定。一方面，新公共管理造成了政府责任的丧失。“当公共职能是交给私营部门或者是模仿着私营部门的模型重新塑造时，为了公平公民机会和公民的宪法权利而承担的公共责任，在定义上如果说不是丧失了那么也几乎遭到了损害10J.而新公共服务认为：“公共管理者必须对谁负责？答案是’每一个人’吣24J.所以，负责任的政府才是一个合格的政府。另一方面，由于把服务对象看作是顾客而不是公民，导致长期公民权利的丧失。因此，“民营化不能产生更好的公民，它只可能导致更加精明的顾客”。11(0所以，新公共服务的提出也正是适应了新情况下公民为社会作贡献的愿望。
三、新公共服务理论是一种理论创新，代表公共管理理论的发展方向
传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论都是在特定的社会环境下形成与发展的。可以说，他们既是社会发展的产物，也是理论创新的产物。对公共管理而言，传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论都具有重要的意义和作用。在实践中，我们要以发展的眼光来对待理论的嬗变。正如赫伯特•考夫曼所言：尽管行政制度的安排和操作在不同时期是为了追求不同的价值观，但是，每一时期都有一种占主流和统治地位的思想理论。其他的思想流派也没有被完全忽视。125丨新公共服务理论作为一种正在发展中的新理论，并不是对新公共管理理论的完全否定，而是一种合乎社会变迁与理论变迁规律的理论创新。因为“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观（比如传统公共行政理论或新公共管理理论的核心思想）都可以粉墨登场M'因此，正是在继承中创新，而非在摈弃中发展，强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的新公共服务理论作为一种理论创新，代表着未来公共管理理论发展的方向。
