受传统公共行政的影响，我国公务员培训体制中，政府几乎垄断着教育培训的所有方面，并通过行政力量建立了一套完整的组织方式和行为原则。市场机制配置资源的角色不明确，培训机构习惯于计划体制下的“等、靠、要”思想严重，政府对公务员培训管理越位、缺位、错位现象突出，公务员参加培训的内生动力不足等问题，导致我国公务员培训普遍缺乏效率和质量不高。
20世纪70年代末80年代初，西方各国掀起了一场轰轰烈烈的新公共管理运动（NPM：NewPublicManagement)并成为当代西方政府改革的一种指导性理论。与传统政治行政二分法和官僚制行政管理理论不同，新公共管理理论以现代经济学和私营企业管理理论作为理论基础，主张在政府管理中采纳私营企业管理模式和方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，最终以市场或顾客为导向来改善行政绩效。新公共管理在西方国家日趋流行，它的一系列创新成果也产生了许多世界性影响。在过去的20多年中，“从发达国家政府官员和公务员培训机构的培训理念来看，其突出的特点在于将新公共管理的培训理念运用于政府官员和公务员的培训实践之中”。
随着培训主体的多元化和市场竞争机制的引入，政府培训机构的垄断地位被打破，政府培训机构、高校、私营培训机构处于同一起跑线上争取“客户”，竞争的本钱则是适销对路和高质量的产品与服务。③在全球化背景下，立足于新公共管理理论的中国化应用，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素，重新审视我国当前公务员培训工作，对于深化我国公务员培训体制改革、提高公务员培训质量和效率具有重要的现实意义。
一、以“顾客”需求为导向，重塑公务员培训流程
传统的公共行政模式是“机构导向的政府”，其主旨在于便利管理人员而非公民。受公共选择理论影响，新公共管理改变了传统公共行政模式下政府与社会之间的关系，对政府与社会的关系进行重新定位。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业经理和管理人员”，社会公众是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”。公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责。为此，新公共管理强调顾客至上或顾客导向，“把权力中心主义转化为服务中心主义”，通过把公民变成消费者（顾客），听取公民（顾客）意见，提供回应性服务，并赋予“顾客”选择权，满足公民(顾客）的不同需求。
为确保顾客至上理念落到实处，新公共管理运动采取五个方面的措施:(1)回应公民需求，一切从公民的利益出发，前瞻性地预测公共需求并采取行动，而非需求未满足引起危机时被动应付；(2)倾听公民的呼声，公共服务的设计和安排要倾听公民的呼声和要求；（3)公民选择权，打破垄断，引进竞争，在服务提供机构和提供方式等方面为公民提供充分的选择机会；（4)公共服务设计和提供过程中的公民参与；（5)部门绩效评价以公民为主体，部门增强透明性并提供充分信息，绩效优劣主要由服务对象而非上级来评判，强化公众监督和公共部门的公共责任。
反思我国当前公务员培训制度，行政管理部门和培训机构往往以自我为中心，忽略了“顾客”(包括社会、学员和学员所在单位等）的需求，培训针对性不强，培训质量不高。根据新公共管理理论，现代意义上的公务员培训应广泛听取“顾客”意见，改变“为培训而培训、有什么培训什么”的传统观念和做法，树立起“以人为本”、“按需培训”理念，以顾客需求为导向重塑公务员培训流程，使培训工作更加符合党委政府中心任务的需要，符合岗位履职需要和公务员健康成长需要，努力做到党的事业需要什么就培训什么，公务员成长缺少什么就培训什么。
需求导向型培训流程强调从培训需求分析入手，以满足需求为依据进行培训设计，组织实施培训计划，并对培训目标、实施程序、培训效果进行及时评估和追踪反馈，培训效果评估既是原一轮培训的终点，又作为新一轮培训的起点，如此形成一种培训周期，构成培训循环系统。
需要明确的是，以“顾客”为导向的培训需求，不是仅仅指代公务员的个性学习需要，而是一个多层面、宽视角的需求体系。公务员接受培训，不是仅仅为了满足自身的兴趣和需要，而是代表着所在机关和部门，是为了完成社会和组织在一定时期发展任务的需要。所以，公务员培训需求起码应包括三个层面：_是个人层面，公务员个人希望通过培训得到的需要和满足，根据个人层面的需求分析来确定谁需要接受培训和应参加什么样的培训；二是组织层面，单位选送公务员接受培训所希望获得的满足和需求。组织层面的需求分析是培训需求分析的立足点和关节点，公务员个人培训需求建立在组织需求的基础之上，接受培训的直接目的就是为了实现组织的目标；三是社会层面，公务员教育培训是为实现党和国家的战略任务和既定任务准备骨干力量，这是公务员教育史上的一个史实。可以说，一定时期的战略任务和既定任务是一定时期实施公务员教育培训的指导思想和时代依据，也是公务员接受培训的社会需求。从发展的角度来说，培训不应仅仅局限于满足各级各类公务员现时的学习需要，即“即时需求”，还应着眼于满足未来社会发展对公务员素质和能力的要求，即“延时需求”。合理的培训需求分析要在充分尊重个人需求的前提下，综合考虑这三个层面、两个视角的因素而设计、设置。
二、适度市场调节，建立多元化公务员培训供给体制
长期以来，政府被当作是校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径。新公共管理范式从经济学和私人企业理论中得到启示，认为既然政府的力量可以弥补市场缺陷，纠正市场的失灵，那么，反过来市场力量可以弥补政府的不足，防止政府的失败。⑥在实践上，新公共管理运动主张在公共部门中引入市场机制和社会参与机制，用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府。主要表现在两个方面：_是将政府承担的提供公共产品和服务的部分职能通过政府合同承包、政府补助、政府凭单、特许经营、设立市场等方式转交给社会或私营部门承当，以改进公共服务的供给体制，实现公共服务提供主体多元化；二是将市场竞争机制、激励机制等引入政府内部管理，从而达到提高行政管理效率、激发公务员积极性和创造性的目的。可见，市场价值的体现并非仅仅表现为压缩政府规模和政府职能的市场化，更重要的是将市场价值和市场机制同时深入到缺乏竞争意识的公共组织内部，建立起政府组织之间、政府组织与私营组织之间良好的竞争合作关系。
在我国，随着学习型社会的持续建构和两轮“大规模培训干部、大幅度提高干部素质”的深入推进，公务员教育培训资源短缺问题日渐突出。如何合理、高效地使用、配置现有培训资源并寻求新的公务员培训资源已成为现实难题。传统的政府垄断供给方式越来越暴露出更多弊端：“旱涝保收”排除了竞争带来的外部压力，同时也就免除了培训机构提高质量的内在动力，传统培训机构在许多方面的比较优势已不再明显；培训渠道不畅，社会化培训渠道利用率不高，优质资源不足与资源浪费现象并存；缺乏长远发展规划和有效评估机制，培训机构鱼龙混杂，无序竞争。
“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。公务员教育培训的准公共产品性质决定了市场机制在公务员培训领域拥有“合法”身份。通过适度的市场调节，引入竞争开放的市场机制，将有利于改变传统政府主导下相对封闭的公务员教育培训体制，促进公务员培训资源的最优化，促进培训机构为培训消费者提供最好的服务。在美国，公务员培训已经被明确列为“商业性活动”，不属于政府部门必须躬亲的核心业务，可以由多元主体来提供。
从我国情况来看，按照大教育、大培训的要求进一步整合资源、拓宽途径，构建分工明确、优势互补、布局合理、竞争有序的干部教育培训机构体系，⑧是当前公务员培训市场改革发展的现实需要。（1)本着优化结构、扩大规模、集中办学、资源共享原则，对已有教育培训机构、培训师资进行整合，实现培训资源共享，培训资源配置的最大化、最优化。（2)建立开放的培训体系，打破政府培训机构的垄断地位，鼓励社会资本参与公务员培训活动，根据改革、开放、竞争、择优原则，逐步建立起以党校（行政院校）、干部院校为主体，各类培训机构、高等院校、境外培训机构等在内的公务员教育培训网络。（3)建立培训项目的市场选择机制。对公务员能力训练、专业技术培训等项目实行公开招标，让各培训主体在竞争中创新内容形式，在竞争中提高培训质量，在竞争中实现优胜劣汰。(4)改变经费划拨方式，由把培训经费划拨给培训机构，调整为根据培训任务、选择培训机构、再划拨培训经费的方式，发挥资金对教育培训的调节作用。（5)抛弃以往完全由政府拨款的财政支付体制，建立起以政府投资为主、社会资本参与、公务员个人缴纳相结合的成本分担机制。
市场机制作为一种配置资源方式，其作用并不是万能的，在不同的领域会出现“市场失灵”。加之公务员培训是一种特殊行业，与意识形态紧密相连，是一个高投入低回报率的弱质产业，知识密集度高，进入门槛也比较高。这些特点决定了市场机制对公务员培训领域的介入是有条件和有限度的。比如，一些社会培训机构往往因趋利而放弃许多有意义但不盈利的培训项目；要加强对公务员的忠诚观、伦理道德观、人生观、价值观、权力观、利益观等的培训，要强化官方培训机构的办学特色，也不能完全以市场化形式进行。®为此，有必要明确国家干预与市场调节动态结合的边界。现在，人们日渐使用“准市场”(quasi-market)这个术语来概括发生在公共部门中引进市场力量和非官方决策的行政分权特点。所谓“准市场”，乃是非完全市场，其中包括有政府调控的成分，是政府控制与市场运作之间的“中间道路”。与自由市场机制不同，准市场制度环境需要政府较高程度的干预，政府必须要控制“新的教育供给者的准入、投资、服务质量......和价格”等方面的问题。
三、转变政府职能，增强公务员培训机构办学自主权
在传统观念中，政府是一个国家社会生活的权力中心，政府是全能的、无所不知的，政府理所当然扮演着社会管理者和控制者的角色。随着市场经济的发展，国家与社会一体化的局面逐渐被打破，与国家相对分离的民间社会和社会多元化格局逐渐形成，政府的权力与能力已难以及时地、全面地满足人民日益增长的经济与文化多样化的需要和参与政治、监控国家权力的日益增长的权利要求。传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击：政府“规模”过于庞大，浪费了过多的紧缺资源；政府的“范围”过于宽泛，介入的活动过多，影响了政府的公共服务职能；政府的“方法”过于僵化，官僚制的方法造成工作没有起色和效率低下。“政府的任务是明确问题的范围和性质，然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题”。因此“政府必须进行调整，而且在某些方面应对传统角色重新定义”。輯基于这样的认识，新公共管理提出由“全能政府”向“有限政府”转变。政府并非公共管理的唯一权力中心，社会公共组织、私营部门也能在不同领域、不同程度上分担管理公共事务、提供公共物品和公共服务的职责。美国学者戴维•奥斯本（DavidOsborne)和特德•盖布勒(TedGaebler)将新公共管理理论的精髓归结为企业家政府理论。围绕着企业家精神的重塑，奥斯本提出要把政府“再造”成为：訛（1)起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2)社区拥有的政府••授权而不是服务；（3)竞争性政府•把竞争机制注入到提供服务中去；（4)有使命的政府•改变照章办事的组织；（5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7)有事业心的政府•有收益而不浪费；（8)有预见的政府•预防而不是治疗；（9)分权的政府：从等级制到参与和协作；（10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。
在传统的全能型政府模式下，政府职能无限膨胀，政府管了许多“不该管”、“管不好”、“管不了”的事，造成公务员培训活力不足与效率低下。随着社会主义市场体制的深入推进，市场作为一股强大力量介入公务员培训领域，打破了公务员培训领域内政府与培训的单边关系，国家、市场与培训机构、学员、学员所在单位等多主体间的多边互动，预示着一种新的关系格局正在形成。公务员培训领域中政府职能转变，就是将过去万能的政府转变成高质高效的政府，将无限政府转变成有限政府，将管制型政府转变成服务型政府，即“越位”的要退下来、“缺位”的要补上去、“错位”的要改过来。
在公务员教育培训体制和运行机制的研究中，政府管理职能如何定位，既是一个世界性难题，又是一个必须解决的问题。该问题之所以困难，是因为面对复杂交错的多样化公务员培训主体，要按照一定的标准界定职能，使各行为主体能够各就各位，明确各自发展方向，朝着正确的发展目标迈进，是一个很难解决的问题。该问题之所以不能不解决，是由于如果职能定位不清，势必导致各行为主体角色定位不准，发展目标错位，发展战略和规划不合理，难以实现理想的公务员培训发展目标。
借鉴新公共管理“有限政府”理念，政府有限干预公务员培训表现为三层涵义：一是从无限行政转向有限行政。由于培训资源的有限性、行政能力的有限性以及各种培训主体力量的相互牵制，政府干预公务员培训的范围必然是有限的。而且，公务员培训领域中存在着学校、教师、学员、学员所在单位、社会组织等不同行为主体，这些行为主体具有相对独立的地位和权责，也有着不同的行为目标和利益追求，其行为领域不应有政府的过度干预。二是从管制行政转向服务行政。各培训机构作为培训活动的实施主体，对自身的发展负有主要责任，只有遵循公务员培训规律和公务员成长规律，才能保证良好的培训绩效。政府的职责在于为公务员培训创造良好环境，激发各培训主体集中力量创新培训模式，提高培训质量。三是从人治行政转向法治行政。即行政方式必须是依法行政，政府以法律为主要手段对公务员培训进行管理，行政管理职能的过程、范围、手段、内容等都必须符合相关的法律规定和操作程序。可见，在公务员培训领域中追求有限政府干预，并不是简单的弱化、淡化政府管理，而是进一步精化、强化政府职能，让政府作用的定位和范围更为合理、有限，而不是将自身淹没于大量琐碎而具体的培训活动和管理事务之中。
四、建立绩效评估机制，增强公务员培训的质量和效率
与传统公共行政只计投入、不计产出不同，新公共管理更加重视提供公共服务的效率和质量，于是，加强绩效评估便成为至关重要的行政管理环节和必须广泛运用的行政管理技术。为追求质量和效率，新公共管理主要采取三种方法:訛（1)明确的绩效目标。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，既确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估，由此而产生了经济(economy)、效率（efficiency)和效果（effect)等二大变量。（2)重视结果为本的控制。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果，往往只会花掉预算分解的每个项目的资金，对结果和收益毫不关心。新公共管理根据交易成本理论，重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。（3)采用私营部门成功的管理手段。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本——效率分析、全面质量管理、强调降低成本，提高效率等。
对于公务员培训来说，政府管理的目的要兼顾效果与效率。因此，在公务员培训领域学习借鉴绩效管理是十分必要的。需要指出的是，新公共管理理论反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制。这是由于西方国家是建立在高度发达和成熟的市场经济基础上，有着完善的法制和规章。在实际管理过程中，这些规章制度成为政府的一个沉重负担，产生了行政效率低下、公务员士气低落以及浪费政府资源等弊端，影响了公众对政府的信任和支持。在这种情况下，西方各国开展了大规模的放松规制（deregulation)的改革运动，重新把公务员从繁琐的规章条例中解放出来。放松规制并不是废除所有的规章制度，而是要建立一种新的公共责任机制：既要放松具体的规制，又谋求结果的实现；既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对公众负责；既要提高政府行政的效率与管理能力，又要切实保证政府管理的质量。
在缺少社会参与、民主监督和法制不够健全的前提下，我国公务员培训管理所需要解决的或许不是放松规制的问题。在我国，关于公务员培训规制不是太多而是太少，对于公务员培训市场的约束不是太多，而是给予他们的自由裁量权太多，从而导致培训市场混乱。美国行政学家彼得斯(B-GuyPeters)就明确指出，解除管制可能还不适合体制转轨中的政府，因为这些国家的政府所普遍需要的是一种更可以被预测的和更负责任性的公务员制度，而不是发达国家所要求的企业创新精神。訛因此，我们需要的不是超越规则，而是优化、完善规则。
首先，确立明确的公务员培训绩效标准。如何保证培训质量和水平，如何确定培训产品是否达到了公务员培训的目标，关键是要有科学、规范的培训质量标准。政府移交给市场的是部分服务提供，而不是服务责任。也就是说培训效果是否与培训目标相符合，还需要政府通过建立培训质量评估机制来进行检验和评价。为此，需要制定培训主体资质评估办法，加强和改进对公务员培训机构的质量评估，以评促改、以评促建。其次，建立公务员考学评学制度。立足公务员教育培训的实际，借鉴高等教育评价考核办法和经验，根据分级与分类、定量与定性相结合的要求，制定科学全面的考核指标体系，全面考核公务员学习期间的学习态度、学习成绩、作风养成等情况。同时要进一步推进培训与培养、使用相结合，将学习情况作为晋级晋职重要依据之一，增强公务员参加学习培训的内生动力。第三，完善公务员培训法律法规。公共行政改革的原始目的是为了适应变化了的社会现实、有效地解决社会问题。但是不能因此就把行政改革定位为被动、消极地去治疗一个个社会症状。
伴随着公务员培训不断发展的现实，政府有必要对公务员培训情况进行评估，对培训工作的未来发展进行战略规划，在《公务员法〉〉、〈〈干部教育培训工作条例（试行）〉〉等法律规章的基础上，进一步把公务员培训工作纳入规范化、法治化轨道。但是必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点怡是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。
总之，当前我国正处于由计划经济向市场经济的转轨时期，公务员培训要求建立起一个改革、开放、竞争、择优的市场体系，形成新的管理模式。借鉴新公共管理理论，打破政府对公务员培训的垄断，引入必要的市场调节机制，构建起以“顾客”需求为导向的公务员培训流程，对于深化公务员培训体制改革，提高公务员培训效率具有一定的参考价值。但由于历史条件、文化传统的差异，特别是公务员教育培训工作的特殊性，合理选择、灵活运用新公共管理理论，使其更好地为我国公务员培训体制改革服务是一个值得深入研究的课题。
