改革开放以来,我国开始进入由农业社会向工业社会的加速转型期。社会转型加速带来了经济成分、价值观念和利益格局的调整与分化,各种利益群体间的矛盾与冲突也日益显现,由此引发的利益冲突型群体性事件大量出现。最近几年,因为利益冲突而引发的群体性事件数量迅速攀升,规模逐渐增大,对抗程度日趋加剧,已成为我国政治和公共管理实践中必须直面和解决的重大课题。因此,尝试探讨这一特定群体性事件类型,分析其现状与成因并探寻有效的化解对策,就成为本文的第一要义。
一、当前我国利益冲突型群体性事件的现状
(一)利益冲突型群体性事件的含义
要探讨群体性事件,首先就要进行分类研究。以往学界对群体性事件的分类研究做了有益的探索,代表性观点有:王战军从“矛盾属性”、“发生根源”、“参与主体”、“表现形式”与“处置方略”五个维度对群体性事件进行了划分;王来华等提出了从“参与事件的主体”、“事件本身的性质”和“事件规模大小”三个维度对群体性事件进行划分;于建嵘则根据“目的”、“特征”及“行动指向”将群体性事件划分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪五种类型。这些研究从不同视角对群体性事件进行了分类,为我们进一步深入探讨群体性事件提供了有益参考,但这些分类也存在标准繁多不够明晰、分类方法不适当等问题。例如,于建嵘所划分的五种类型当中,有些已超出群体性事件范畴,而且有些类型之间存在交集,界限模糊。
从群体性事件的形成原因入手,以群体性事件的形成原因是否有利益冲突为标准,我们把群体性事件分为利益冲突型群体性事件和无利益冲突型群体性事件。我们认为,利益冲突型群体性事件是当前我国群体性事件的主要类型。具体而言,利益冲突型群体性事件是指一定群体因某种利益受损而聚集起来,为了维护自己的利益,通过言语或肢体行为的方式指向侵权者或公权机关,具有较强理性程度,持续较长时间,并对社会秩序产生较大影响的各种事件。可以看出,利益冲突型群体性事件的起因通常是事件主体的某种利益直接受到侵害,他们参与事件的目的简单而明确。如果他们的利益诉求得不到回应并得不到适当处置,往往会产生严重后果。
那么,近年来我国发生了多少利益冲突型群体性事件呢?关于准确统计数字,由于该事件的高度政治敏锐性,官方尚未公布,也未有专家学者对此进行研究。不过有关学者曾经做过统计,“权益维护型事件亦称维权事件(此类事件就是本文中的利益冲突型群体性事件,笔者注),是我国群体性事件的主要类型。从现已掌握的资料来看,此类事件约占全国群体性突发事件的80%以上,其中又可以具体分为农民维权、工人维权及市民维权”。我们认为这一判断也比较符合我国实际情况。在计划经济时代,经济上“平均主义”盛行,政治上民众被限制在特定“单位”组织内,加之意识形态领域的严格管控,人们并没有明确的利益意识;改革开放以来,随着经济体制的改革特别是市场经济的快速发展,民众的利益意识迅速萌发,与此同时,民主法制建设的加快推进使人们更懂得通过各种途径维护自身权益, 所以,以维护切身利益为特征的利益冲突型群体性事件成为我国群体性事件的主要类型是必然的。
从笔者收集到的资料看,近几年来特别是从2008年到2012年是利益冲突型群体性事件多发的年份。以在国内外产生较大影响的利益冲突性群体性事件为例,2008年发生云南孟连7·19事件、云南丽江8·4环保纠纷事件、川渝9-10月教师罢课事件、湖南吉首9·3非法集资事件等11件。
2009年形势开始缓和,发生4件,分别是江西南康6·15群体性事件、吉林通钢7·24事件、湖南浏阳8·1镉污染事件和贵阳11·27暴力拆迁事件。
2011年有代表性的如云南绥江3·25堵路事件、大连8·14民众抗议PX事件和广东汕尾9·21乌坎事件。
2010年则发生了山东潍坊6·21维权抗暴事件、江西九江7·5群体抗暴事件、广西7·11铝厂冲突和苏州高新区7·16群体抗暴事件这4起典型事件。
2012年在数量上有所减少,其主要原因是中国政治权力实行换届移交,各级政府加强了管控力度,并采取了一系列有效化解措施,不过仍然发生了四川什邡7·2事件、江苏启东7·28事件和宁波镇海10·26等重大事件。
(二)利益冲突型群体性事件的类型
经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,构成了我国新世纪社会主义事业的总体布局。与此相对应,利益冲突型群体性事件也主要集中在以上这几个方面。不过鉴于文化建设领域的抽象性与内敛性,加之国家对文化领域的强势引领与调控,文化领域还不是当前人们的利益集结之所在,目前在这一领域也没有出现较大的利益冲突。所以,当前我国利益冲突型群体性事件主要集中在经济、政治、社会和生态这四个领域。按照发生领域这一标准,利益冲突型群体性事件可以分为四种类型,即经济利益冲突型群体性事件、政治利益冲突型群体性事件、社会利益冲突型群体性事件和生态利益冲突型群体性事件。
1.经济利益冲突型群体性事件
经济利益冲突型群体性事件是目前我国利益冲突型群体性事件的最主要类型,主要有两方面原因。一方面,马克思主义认为,追求经济利益是人类奋斗的基本动力,人们之间的矛盾与冲突主要是由经济利益的矛盾和冲突引起的,因此,由经济利益受到侵害而引发的群体性事件必然成为利益冲突型群体性事件的最主要类型。
另一方面,这还与我国的具体国情相关。由于人口多、底子薄、起步晚,加之以往社会主义建设走过弯路,总体而言我国的经济社会发展程度较低,人民生活水平虽然达到了小康但仍不富裕,普通民众依然为生计奔波,人民群众仍然把追求经济利益作为首要任务。但鉴于法制不完备和政府职能转变不到位,现实生活中因人们的经济利益受到侵害而产生的矛盾和冲突还比较多,因此经济利益冲突型群体性事件开始大量出现。
目前经济利益冲突型群体性事件主要集中在以下领域:拆迁纠纷、土地征用、经济纠纷、劳资纠纷。仅在2008年就发生了7件有较大影响的经济利益冲突型群体性事件,它们是云南孟连7·19事件(经济纠纷)、湖南吉首9·3非法集资事件(经济纠纷)、河北廊坊10·19铁路征地事件(土地征用)、江西铜鼓县10·24山林纠纷事件(经济纠纷)、重庆11·3出租车罢运事件(劳资纠纷)、湖北武汉11·18下岗职工上访事件(劳资纠纷)和广东东莞11·25 事件(劳资纠纷)。
2.社会利益冲突型群体性事件
自新中国成立以来特别是改革开放以来,党和政府始终高度重视社会建设,一直致力于积极改善民主、最大限度地维护和保障人民群众的根本利益,但由于落后国情的现实和国家发展政策的导向,社会建设还是目前的薄弱一环。在社会转型期,教育、医疗、社会保障、基本公共服务等领域欠账依然太多,这些领域的矛盾也比较突出,因人们的社会利益受到侵害而引发的事件也比较突出,如2008年的川渝9月~10月教师罢课事件。
3.政治利益冲突型群体性事件
政治利益冲突型群体性事件之所以成为目前利益冲突型群体性事件的主要类型之一,是因为随着我国民主法制建设的逐步发展,人民群众的民主法治意识逐渐增强,积极表达民主政治诉求特别是政治参与诉求开始成为人们的经常选择,但民主政治制度建设的滞后阻碍了民众政治权利的行使。因政治利益受到侵害的事情时有发生,如2008年的甘肃陇南11·17事件。
4.生态利益冲突型群体性事件从近几年的统计数据来看,生态利益冲突型群体性事件呈加速增长态势,“过去10年间,全国因环境问题引发的群体性事件上升11.6倍,年均递增28.8%。
2005年是历年环境污染群体性事件发生最多的一个,1-7月,因环境污染引发的群体事件中,有围堵、冲击党政机关及其要害部门,聚众阻塞交通和聚众滋事、打砸抢烧等过激行为的占30%以上”。这一局面的形成,主要源于两个因素。一是我们赖以生存的生态环境正不断加速恶化,这从我们周围正不断被加速污染的大气、河流海洋、土壤等可见一斑;二是随着生活水平不断改善和科学文化素质日渐提高,人们开始更关注自己的生活质量和品质,日益追求更好的社会环境特别是生态环境,因此保护自己生存必需的生态环境成为必然选择。近年来发生的有较大影响的生态利益冲突型群体性事件为数不少,比如,2008年的云南丽江 8·4环保纠纷事件和重庆开县11·21村民煤矿冲突事件,2012年发生的四川什邡7·2事件、江苏启东7·28事件和宁波镇海10·26事件。
以2008年的利益冲突型群体性事件为样本做一图表,以便更清晰地展现利益冲突型群体性事件的组成类型及其所占比例。
二、我国利益冲突型群体性事件的成因
利益冲突型群体性事件频发的原因是什么呢?我们认为,主要缘于地方政府及其工作人员不合时宜的思想观念、制度机制与组织行为。其中,地方政府及其工作人员的思想观念是导致利益冲突型群体性事件的最深层原因,地方政府的制度机制是导致利益冲突型群体性事件的最主要原因,而地方政府及其工作人员的组织行为是导致利益冲突型群体性事件的最直接原因。
(一)思想观念原因
1.政府角色定位“权金化”
利益冲突型群体性事件的频发,另一个深层次原因就是政府角色定位“权金化”。当代政府的角色定位,正如著名行政学家罗伯特·登哈特所说:“服务而不是掌舵”,应该是公共利益的捍卫者、公共服务的提供者和公共秩序的维护者,能够公平、合理地处理利害相关者的矛盾和冲突。可是,在某些地方政府及其工作人员的日常工作实践中,并没有努力维护和实现公共利益,没有落实全心全意为人民服务的宗旨,轻视甚至漠视普通民众的正当利益诉求,而是选择了“为资本开路”、 “向老板靠拢”,已经直接异化为私人利益的守护神和公共利益的“蛀虫”。这种“权金化”观念直接导致官商勾结、“强强联手”,其结果是严重损害了公共利益和公平正义法则。
2.政府重“管制”而轻“服务”
利益冲突型群体性事件的多发,其深层次原因之一是地方政府及其工作人员没有把普通民众当作服务的直接对象,而是延续着陈旧的“管制”思维,仍然把老百姓当成管制的对象。在计划经济时期,我国形成了以强制性为特征的行政管理体制,即管制型政府。这一管理体制主张对公民和社会进行严格的管理与控制,以实现维护社会稳定这一至高目标,具体体现在:政府与公民的关系不对等,政府职能的边界无限扩大,政府公共权力的运作方式以集权、强制、垄断为主。在这种强制型的政府管理体制下,地方政府的管理思维表现为“家长式”的管理理念,即“普通民众必须服从政府,必须接受政府管理和控制”。这一落后理念还延续到了当今现实生活中。某些地方政府及其工作人员依旧保有“居高临下”的管理者心态,更有甚者把人民政府当成了自己专有的“衙门”,并把利益冲突型群体性事件的发生归罪于“少数别有用心的人”煽风点火,认定其背后肯定有黑恶势力谋划与操纵,并认为参与事件的民众就是典型的“刁民”,所以,为了镇压刁民的聚众挑衅行为并借此显示强悍的国家力量,“随便动用警力”,甚至干脆把人逼上绝路。这种落后的管制理念,显然已经不再适应社会发展实际,更与人民群众的新要求新期待相去甚远。
(二)制度机制原因
1.缺少顺畅的利益诉求渠道
马克思认为,“人们所奋斗的一切,都和他们的自身利益相关”。所以,人们都把实现和维护自己切实利益当作头等大事。但在现实生活中,当个人利益特别是弱势群体利益受到侵害时,人们可以选择的利益诉求渠道并不顺畅,甚至连法定的信访制度这一渠道也失去了正常效力,民众通过信访渠道举报成功后通常遭遇“劫访”,有的则遭到调查、传讯、追捕和遣返,更有甚者会被关押、收容乃至送进精神病院。所以,在很多情况下,人们只能选择非法渠道来维护自己的切实利益。
2.司法制度欠缺公正
当人们的切身利益受到侵害后,却得不到司法制度有效的保障,这是当前利益冲突型群体性事件多发的又一制度诱因。司法是捍卫公平正义的最后港湾。然而, 我国的司法现状不容乐观,撇开大家熟悉的司法腐败现象外,司法制度经常会放弃对弱势群体的正当权利进行保障和救济。在地方司法实践中,当涉及因土地征用和房屋拆迁等引发的大量纠纷时,法院通常会与政府达成“默契”,站在政府一边,导致被征地或被拆迁群众的正当利益得不到保障和救济,这就促使这些弱势群体采用非法途径进行抗争。这种现象之所以产生,主要缘于当前我国司法制度缺乏独立性,更多情况下被迫依附于政府这一强势权威。
(三)组织行为原因
1.政府决策不够科学化与民主化
行政学原理认为,政府决策不仅关涉政府自身利益,更关乎国家与社会的整体利益。所以,实现政府决策的科学化与民主化,具有重大的现实意义。
当前,一些地方政府的日常决策比较随意,并且经常随着领导班子的调整而改动。一方面,政府决策的科学化水平不高,大多日常决策没有进行充分的实地调查研究;另一方面,政府决策的民主化水平不够,在决定关系群众切身利益的重大事项时,不广开言路,不征求民意,搞“一言堂”,“自导自演”。因此,在这种背景下出台的某些政策难免“水土不服”,很多时候直接损害了广大民众的正当利益,直接导致了利益冲突型群体性事件的爆发。
2.政府现场处置能力有限
在一些日常的具体利益冲突过程中,政府工作人员由于能力欠缺,在处置时采用的策略与方法不妥,导致原本较小的矛盾与冲突得以迅速激化,并很快演变成失控局面,直接催生了利益冲突型群体性事件的爆发。政府有限的现场处置能力主要体现在三个方面:第一,危机意识不强,主要负责人不能迅速赶到现场;第二,信息发布缓慢,催生谣言四起;第三,处置方法简单粗暴,甚至滥用警力。
3.部分领导干部官僚主义作风严重
自从中国共产党成立以来,无论是在艰苦的革命岁月里,还是在新中国艰辛探索社会主义建设规律的漫漫征途中,反对官僚主义都是我党的坚定立场。但在现实生活中,某些领导干部的官僚主义作风仍然很突出,在处理人民群众的具体利益诉求时,这些领导干部们遇事推诿、漫不经心,凭“经验主义”办事,走机械僵化的形式与过程,始终浮在上面,脱离老百姓。这种严重的官僚主义作风不仅解决不了群众的利益诉求,还直接加剧了干群关系矛盾,很多时候直接导致了利益冲突型群体性事件的发生。
三、有效化解利益冲突型群体性事件的对策
从性质上来看,利益冲突型群体性事件属于人民内部矛盾。所以,各级地方政府及其工作人员必须始终高度重视,必须始终站在全心全意为人民服务的战略高度,主动探索能够预防和化解利益冲突型群体性事件的有效对策。当前来看,我们认为,地方政府及其工作人员应从以下几方面着手努力。
(一)构建以人为本的服务型政府
改变政府重管制轻服务和政府角色定位“权金化”这一现状,构建服务型政府是必然选择。
第一,各级政府及其工作人员要努力转变观念,始终牢记全心全意为人民服务的宗旨,大力转变工作作风,始终把老百姓的呼声和诉求放在心坎上,采取有效措施为人民群众排忧解难。对于一些像农民工、拆迁户、贫困人口、下岗职工等弱势群体,要千方百计解决他们生活中的实际困难,努力把预防和解决利益冲突型群体性事件的过程变成为老百姓办实事的过程。第二,着力建设阳光政府、透明政府。一方面,尽快制定并出台针对政府公务活动的《信息公开法》。只要不牵涉政府机密和属于法律保护的范畴,一切关乎老百姓的事情,都必须向公众开放,包括一些重大政府决策的过程与结果。另一方面,加快制度建设,构建公众监督政府的法律体系,使人民群众能够有条件去监督政府。第三,大力建设重“服务”轻“掌舵”的服务型政府。各级政府要努力实现职能上的转变,切实转变到注重经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的轨道上来,真正实现重“服务”轻“掌舵”的服务型政府这一目标。只有这样,才能真正为广大民众提供优质和高效的公共服务。
(二)建立科学合理的多元利益诉求机制
鉴于我国国情,必须尽快建立政府主导的科学合理的多元利益诉求机制。一方面,加紧制定并出台相关制度,积极拓展公民利益诉求机制,如尽快制定并完善听证会制度、民意调查制度、公民投票制度、协商谈判制度等。
另一方面,积极发展社会组织,不断完善公民利益诉求机制的总体布局。今后要充分发挥社会组织的利益诉求职能,特别是充分发挥城乡基层自治组织、行业组织、社会团体等非政府组织的职能。
(三)建立科学化民主化的政府决策体制
建立科学化民主化的政府决策体制,才能从源头上有效预防利益冲突型群体性事件。一方面,努力实现政府决策科学化。既要遵照决策的科学原理与方法,又要经常深入社会基层,发掘和提炼出社会的真正诉求和需要,使政府决策更具科学性。另一方面,努力实现政府决策民主化。各级政府要始终牢记,政府决策应该充分发扬民主精神,最大限度地吸收社会智慧参与决策过程,从而不断夯实政府决策的智力基础。
(四)构建独立和公正的司法制度
第一,加强立法建设,增强司法制度的可操作性。加快司法体系的制度建设,建立起科学公正的司法制度,从而使司法实践既能捍卫法律至高尊严,又能更好地促进社会的积极发展。第二,加强司法队伍素质建设,建立一支公正执法、执法为公的高素质队伍。第三,大胆进行司法体制改革,积极探索使司法机构真正独立于同级政府的管理体制。只有实现了司法的独立性,才能更好地实现司法公正。
(五)建立科学合理的现场处理体系
建立科学合理的现场处理体系,才能及时化解矛盾与冲突,才能把利益冲突型群体性事件消灭在萌芽之中。第一,加强危机意识与大局意识,主要负责人务必第一时间亲临现场、指挥靠前。第二,做到信息公开和通畅。及时发布现场真实信息,防止谣言散播。第三,少用强制手段,慎用警力。第四,掌握原则,果敢处置。对于和平倾向的非暴力行为采取克制态度,对违法犯罪行为则坚决果敢处置。
(六)大力加强干部考核任用制度建设
反对官僚主义,使领导干部真心实践全心全意为人民服务的宗旨,真正解决人民群众的利益诉求,必须以大力加强干部考核任用制度建设为切入点,给领导干部套上“紧箍咒”,从而使宗旨意识落到实处,才能从根本上预防和化解利益冲突型群体性事件。
加强干部考核任用制度建设,当前要重点做好两方面工作。第一,构建科学合理的干部考核评价制度。大力完善干部考核评价制度,对考核评价的机制、方式、内容和结果制定合理有效的评价标准和指标体系,从而使考核评价制度不断科学化合理化。第二,建设合理有效的监督与罢免机制。合理有效的监督与罢免机制,是实现干部考核任用制度良性运转的重要条件。一方面,建立由党员、群众和组织共同参加的民主监督机制;另一方面,建立社会公众广泛参与的罢免机制,对不合格、不称职的领导干部及时进行罢免。
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