摘 要：随着政府善治理念的提出以及国家尊重和保障人权的政治价值观和政治文明发展战略的确立,中国的行政法治从寻求合法行政转向寻求善治理念下的合法性和最佳性的契合。这体现在行政执法中，除了表现为遵循执法的合法性之外，更要在善治理念的引导下以“良法”和“创新”来实现行政最佳性的目标。
关键词：善治；行政执法； 行政最佳性
引 言
如何适应时代发展的要求并更好地实现社会治理？几乎每个国家政府都在不断寻求答案。在全球众多的关于政府治理的思潮中，20世纪90年代兴起的善治理论极具影响力和适用性，并且已成为诸多国家的一种新政治理念和政府运作方式，中国也不例外。在善治理念的引导下，中国的行政法治理论作出了积极的回应，从而引发了行政法理论的发展革新。行政法治从寻求合法行政转向寻求善治理念下的合法性和最佳性的契合。行政执法作为政府实现公共治理的手段，其对善治理念的积极回应是实现行政最佳性的必然选择，并在很大程度上决定了善治政府的实现。
一、善治理念与行政最佳性——研究的起点
由公共行政学、公共管理学以及制度经济学等所建构的“善治政府”模型，即以行政活动的绩效和效率为指针，探索公共政策的形成、创新及其最优化。1善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。2实现政府善治，从本质意义上说就是政府在实现社会公共管理职能的过程中，追求权力的回归，体现对公民权利的尊重和保障。俞可平先生认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。统治有善政与恶政，同样治理也有善治与恶治，善治是公共利益最大化的管理过程，善治是政府与公共社会合作的公共管理。
长久以来，中国法治政府建设和行政法理论中的几乎全部问题基本上均围绕合法性考量展开。但是我们越来越发现现实中行政本身的合目的性、简易性、经济性、节约性、适时性、迅速性、灵活性、对环境变化的适应性等等，很少能以合法性来解决。由此，善治需要从最佳性的角度来把握。3追求行政最佳性强调以人为本的行政管理理念、要求在合法的基础上改革行政管理模式以及创新行政执法方式。在此过程中，离不开公民权利保障这个核心理念，因为追求行政最佳性的终极目的是实现公共利益这一公共治理的本质要求。
二、行政执法——研究的基本概念
目前在行政法学界对行政执法的概念存在三种不同的理解。第一种观点认为，行政执法是指行政主体实施宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等法律规范的行为。这种观点是一种广义的行政执法，概括了行政主体的一切行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行为。凡是行政机关执行法律（广义的法律）的行为，均属于此，是和国家立法、司法活动相对应的概念。第二种观点认为，行政执法是指行政主体基于行政处罚权、行政强制权而对行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，并对行政相对人履行义务情况进行监督检查的活动。这种观点是一种狭义上的行政执法，它更多地是体现了行政权所具有的管理性。即行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标、按法定权限和程序实施法律规范的具体行政行为。执法的内容包括了行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式，对行政相对人的权利义务产生直接影响。第三种观点认为，行政执法是行政主体依照法律和立法精神对社会生活进行组织和管理的活动，是行使行政权力的一个过程。这种观点是基于以下两个方面的因素而确立的，一是我国国家行政机关包括国务院和地方各级人民政府，都是国家权力机关的执行机关，其基本任务就是具体贯彻实施法律。这是从国家权力机关与行政机关的关系方面来论述的；二是行政机关依法进行的管理活动，应当包括两个方面：一方面是对内部的行政管理，这应属于行政学的研究范畴，另一方面是对外部进行的行政管理，这应属于行政法学的研究范畴，即是说行政执法主要是由行政机关及其工作人员最经常、最普通的具体行政行为所构成。笔者认同第一种观点，认为对行政执法应该做广义的理解，包括行政主体的抽象行政行为和具体行政行为。本文所论述的行政执法正是基于第一种观点而展开。
三、“良法”和“创新”——行政执法对善治理念的回应
（一）以“良法”推动变革
亚里士多德在《政治学》中第一次明确提出了法治的概念：公民恪守已颁布的法律；公民们所遵从的法律是制定的优良的法律。这里他揭示了法治的两个基本要素:良法是法治的前提;法律至上是法治的关键。“良法”有其衡量判断标准，其核心离不开对权利的保障、离不开顺应时代发展的要求。广义的行政执法包括行政机关的抽象行政行为。一般意义上理解，抽象行政行为指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为,包括行政主体制定行政法规、制定行政规章、规定行政措施、作出具有普遍约束力的行政决定和命令。这些具有普遍约束力的规范性文件或者行政决定和命令是政府实现公共治理的重要规则。“善治”，就治理方式而言，是“善于治理”。它不是政府统包统揽的治理，更不是权力压制、单向施恩，而是建立在契约基础上的合作。治理的过程，是多中心良性互动的过程，是政府不断回应公众需求的过程。4由此，笔者认为抽象行政行为对善治的回应在于不断追求其符合“良法”标准，要顺应社会时代发展规律，充分保障公民的权利，符合公众的意愿。具体来讲，要做到以下几个方面：
1、树立行政执法主体的法治观念
当今社会，人们普遍认为法治是衡量社会文明进步的一个标志，是现代社会的一种理想治理模式。法治在英美有英美法系的模式，在欧陆有大陆法系的传统，传至中国，又必须与本国国情相契合，方能生根发芽，茁壮成长。法治理念是指人们关于法治的理论、理想和信念。在法治建设中，如果说法律制度和法治实践是骨骼和肌肉，那法治理念就好像是血液。法治理念的树立对于实现政府善治是至关重要的。只有首先在观念上予以改变，才能在公共治理中予以实践。如果没有“权利保障”这一法治核心理念的
扎根，就不可能在行政立法和其他的抽象行政行为中考虑到公民权利的保障和公众意愿的维护。但是长久以来，由于我国民主法治意识的缺失，建国初期行政管理强调的是国家权力本位，政府行政基本上处于管理型行政模式。该模式强调管理者对被管理者的控制，缺乏对公众需求的回应和满足，忽略执法自身所追求的服务目的，甚至为了达到管理目的而不惜损害执法对象的合法权益。虽然行政法理论已摒弃“管理法”这个观点，提出了“平衡法”、“服务与控权法”等概念，但不可否认的是，在实践中，特别是在行政主体的抽象行政行为中，对相对人权利尊重和保障的意识还是相对欠缺，需要行政主体真正转变观念。
2、探索和完善开放式的行政立法和决策机制
《立法法》中明确规定行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。不少行政法规的出台也的确遵循了这一规定。但是《立法法》中有关立法听证问题的规定非常简单，弹性也较大。如哪些法规的制定和修改必须经过听证，哪些法规则不必经过听证；听证的主体和内容怎么确定等等都没有具体化。而且听证基本上由行政主体发起，因而会随领导者注意力的转移而转移，有的成为立法公开性的点缀品。除了《立法法》的规定之外，国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《加强县市人民政府依法行政的决定》中对抽象行政行为中的公民参与也都有所提及，地方政府也在积极实践，但是总体来说现状并不尽如人意。只有不断探索和完善开放式的机制，才能保障抽象行政行为充分体现民意，实现公众合作和参与，从而实现符合“良法”的标准。笔者认为，首先，应该明确公众主动发起参与的渠道，而并非等待行政主体的“良心发现”；其次，行政主体要充分运用各种载体来实现规则制定的真正开放；再次，要通过立法明确政府违反开放式机制的救济渠道，实现公民参与权的“有权利必有救济”。
（二）以“创新”寻求认可
一般认为，充分吸纳民意的规则，公民容易遵守。因此，如前文所述，“善治”需要抽象行政行为充分尊重民意。但是，有了“良法”并不等同于公民的普遍遵守。当政府把权利交还给公民时，并不意味着政府可以“撒手不管”。善治理念下的行政执法必须在广义上寻求与公民的合作。因此，传统理念中下打击违法者始终只是硬币的“一面”，引导公民强化对良法的内心确认，秉承尊重规则的理性，则是政府实现“善治”的根本。这就要求行政主体突破传统的行政执法模式，寻求在创新中实现和谐治理。 “善治”就治理结果而言，是“善态治理”。这是一种境界，是一种多元治理、和谐治理的社会形态。在善治的形态中，矛盾与冲突仍会频繁出现，却能最大限度地被社会所包容、被制度所接收、被机制所化解。5在寻求“善治”，实现这一治理结果的过程中，“创新”是行政执法的一个关键词。何谓“创新”？ “创新” 并不等于“改变”，创新是指对现有事物或状态所进行的具有积极意义的改变，创新有其价值标准。行政执法的创新也有其价值标准，其价值标准取决于当代中国的行政价值观。行政价值观是指行政主体对于某种特定行政思想、行政观念和行政行为方式的价值理解及价值追求，是公共行政的基础,影响着政府的结构、功能和行为。6当代中国的行政价值观应当围绕善治、和谐和科学发展的理念为核心来展开。
在善治理念的引导下，为寻求行政合法性和最佳性的有效契合，各地政府在行政执法中都积极探索和尝试创新。有别于传统意义上行政合法性要求行政执法所应遵循的若干基本准则，实现行政最佳性要求行政执法在以下几个方面实现突破：首先，要寻求人性化的执法方式。人性化执法方式的表现形式是多样的，究其本质是对相对人权利的尊重，包括人格权、知情权、参与权、表达权、监督权等。其次，要创新行政执法机制，以实现政府和公民合作共赢的局面。正如前文所述，打击违法者始终只是硬币的“一面”，引导公民强化对良法的内心确认，秉承尊重规则的理性，是政府实现“善治”的根本。所以行政主体在实践中可以通过有别于传统行政执法的创新方式，在坚持合法、自愿、公平、公开、灵活原则的前提下，运用非强制性手段，引导行政相对人知法遵法守法、自觉纠正违法行为。第三，要形成有效的绩效评估体系。“善治政府”以行政活动的绩效和效率为指针，因而，行政执法的创新必然包括有效的执法绩效评估体系的建立。有效的行政执法评估体系能够对行政主体的执法起到良性的引导作用，并能将执法的不足之处予以体现，从而为最终充分实现行政最佳性提供必要的信息。
结 语
“善治”理念给政府公共管理确立了新的标准，也给行政法治提出了新的要求。在善治理念的引导下，行政主体的行政执法行为必须不断探索和改进，才能适应时代发展的需要，从而达到行政法治所要求的合法性和最佳性的契合，实现公共治理的最优化。
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