摘 要：行政诉讼法的颁布和实施，使民维权有了法律武器，使行政机关清晰地预见行为后果，在官民关系冲突难以调和时候，引入第三方进入争端解决机制，对依法的行政行为予以确认，对不依法的行政行为予以补救性修复。但在运用行政诉讼法进行行政管理过程中尚存在一些问题，为此笔者进行了分析和探索，提出了一些对策，以便进一步强化行政管理，保证行政运行合法、正当、有力。
关键词：行政诉讼法； 行政管理； 对策
行政管理是国家组织对国家和社会公共事务的行政活动以及内部事务的组织管理活动的总称。行政诉讼法对于更好的进行行政管理,发挥政府职能有着巨大的推动作用。完善优化的行政（诉讼）法体系，将在加强行政管理,依法行政，提升政府公信力,构建公共服务型政府,保障群众的合法权益等方面发挥与时俱进的作用。
一、行政诉讼法对行政管理的作用
行政诉讼法的颁布，为民维权提供了法律武器。民告官制度的建立与完善，是促使依法行政、强化行政管理的外部动力。具体行政诉法的颁发与实施，为民官关系定纷止争提供清晰明了而又实在的依据，为加强行政管理提供了可预见的目标和补救途径。
（一）民以法维权
1.民维权，法律武器得到具体化、明朗化。
在行政诉讼法颁行之前,一些法律、法规规定公民个体或组织对行政机关的行为不服可以依据民事诉讼法的有关规定提起诉讼,法院还设立专门的行政审判庭审理行政案件。上世纪80年代末、90年代初颁布施行的《中华人民共和国行政诉讼法》,标志着我国行政诉讼制度的真正确立。这是20年前国家政治生活和行政法制建设的一件大事,是建国至今60多年来社会主义民主法制建设的一个重要里程碑。
2.民维权，限制行政管理必须受制于法律。
从民主政治的角度说,行政诉讼法具有民事诉讼法和刑事诉讼法所不具有的意义,它的颁行意味着从制度上根本否定了左右着政治、经济和社会关系的“权力本位”观念和“官本位”意识。在我国,长期以来,“权力本位”观念和“官本位”意识根深蒂固,“官命民从”、“民顺官令”尽管不符合为人民服务的政治宗旨,不符合人民公仆的观念,但却成为了我国基本的政治和社会生活方式。社会主义民主建设的基本任务就是要改变这种受不良传统文化影响的政治和社会生活方式,社会主义法制的使命就是要为这种变革提供制度保障,支持这种变革并使变革的成果不断巩固和持久化。从根本上说,行政诉讼法是一部官民关系法,是一部宣示和规范新型官民关系的法律,或者说是一部促使官民关系改革、复位的法律。从思想内涵上讲,行政诉讼法体现了为人民服务的宗旨和人民公仆意识,体现了民主的思想价值;从制度内容上讲,行政诉讼法确立了体现民主思想的新型官民关系,建立了旨在约束和保障公共权力、维护和救济公民合法权利和利益的“民告官”的制度和机制。
3.民告官，行政行为有了第三方介入定性。
行政诉讼法创制的“民告官”制度应当产生延伸性意义。在公共生活中,在政府管理领域,凡有矛盾和纠纷,就需要由中立的第三者进行调处和裁判。在行政管理过程中,当公民个体和组织基于自身利益的考虑与政府及其部门产生纠纷时,需要作为第三方的法院居间中立裁判;当政府及其部门为维护公共利益履行权能与公民个体或组织发生矛盾时,也需要适度促使法院作为第三方介入并公正裁判争议。“官告民”制度与“民告官”制度具有同样重要的意义,它使得官民纠纷的调处和解决按照近似的原理与机制进行,以三边关系弱化行政权力的直接强制性,以三元结构缓冲和消解传统双边关系形成的对立。[1]从某种意义上讲,吸收大陆法系和英美法系相关制度经验,可以形成中国特色的行政诉讼制度。
4.民告官，告别以权断权，确定以法治权。
行政诉讼法所创设的制度就是这样一种新的制度,是一种体现民主思想的法律制度。行政诉讼法创设的机制就是这样一种新的机制,是一种按照民主思想和法制原则调整官民关系的法律机制。行政诉讼法及其确立的制度和机制使得“人民当家作主”不再是抽象的原则,不再是政治上的一句空话。行政诉讼法应该能够在一定程度上将长期以来被颠倒的官民关系调整过来,可以强化政府、政府部门和人公职员对人民的权利和利益的责任意识,阻止和纠正行政违法、滥用权力和怠慢职权,以及通过司法机制落实危害公民个体或组织合法权益的权力行为的法律责任。
（二）官依法行政
1.司法机制中，强“法”不强“权”。
政府管理国家和社会事务,通过行政人员行使管理权力,与公民个体或组织形成行政关系。一方面,行政关系应当受到法律的规范和调整,即使受到法律的规范和调整,行政关系也可能出现问题,主要表现为政府和行政人员违法滥用权力构成对公民个体或组织权利和利益的侵害;另一方面,必须为修复行政关系、弥补公民个体或组织因为不合法的行政行为所受的利益损害提供制度支持和法律救济。公民个体或组织对行政机关的行为不满,可以通过多种形式表达诉求,比如通过向人大、纪委、上级机关、监察机关等检举、控告和申诉,包括信访和复议,但这些形式与传统的政治体制和行政体制千牵万连,难以克服“官官相护”的官场时弊,无法形成行政纠纷的有效解决机制。作为最为制度化的形式和渠道,法院应当成为行政争议解决的重要机制,行政纠纷的解决也应当纳入司法机制中。
2．迈向法治政府、优化行政管理。
实践证明,行政诉讼制度是一项具有消解行政专断、化解社会纠纷、缓解官民关系、促进社会和谐等功效的法律制度,行政诉讼法因此应当被看作是一部推进人权保障和法治进步的基本法律。20年前由行政诉讼法确立的行政纠纷诉讼制度和法院审判权制约政府行政权的制度不断有新的发展,像原告资格、受案范围、调处方式等制度发展到今天已经有了不少变化,但它所体现的立法思想和制度精神没有变化。既要保障行政权力的有效行使,又要加强对行政权力的规范,防止行政违法和滥用权力,保障公民个体和组织合法权益,行政诉讼法所体现的这些思想和精神比它确立的诉讼制度更具有稳定性和持久力。它们在20年前就规定了我国行政法制建设和发展的基本方向,不仅引导了中国行政法在20世纪最后10年完成了理念转变和制度转型,还对新世纪第一个10年的行政法制发展产生了巨大指导作用。经过近20年实践检验的行政法思想已经渗透进越来越多的行政法制度
中,在公共权力领域具有更强的生命力和作用力,对新世纪法治政府建设将产生更为深远的影响。
二、存在的问题
（一）现行行政诉讼法不够完善
我国现行行政诉讼法中只设定了普通程序，而没有简易裁判程序；只设置了裁决解纷立式，而没有合意解纷方式。这是程序不够完善和优化的表现。应当承认，在行政诉讼制度初创之时，案件相对较少，行政审判人员的整体素质尚待提升，对所有的行政案件一律适用普通程序予以处理，具有语境化的合理性。但随着行政诉讼案件的大幅度增加，对所有行政案件不分繁简，一律适用普通程序的做法显然已不利于对当事人“获得及时裁判”这一诉讼权利的保护。从域外的实际看，相当多国家和地区的普遍根据案件的不同情况，对行政案件实行繁简分流，以合理分配司法资源，提高诉讼效率。因此，在必要我国确立行政诉讼简易裁判程序。关于和解和调解程序。笔者认为，现行行政诉讼立法中排斥调解的立法本意是好的，要求行政机关不可以随意处分行政权，而要严格依法行政。但不分具体情况地完全排斥，也是存在很多问题的：诉讼的基本功能是解决纠纷，和解或者调解是我国传统上解决争议的重要方式之一，完全排斥调解，实际上就是完全排斥了一种纠纷解决方式；而且实践中相当多的案件事实上是通过原告和被告之间协商、调解结案，只不过不像民事诉讼那样以民事调解书形式结案，而是以原告撤诉的形式表现而已。域外已有行政诉讼和解的立法先例。因此，有必要在行政诉讼中确立和解和调解程序，以实现行政纠纷解决方式的灵活性与实效性。此外，庭审制度、时效制度、裁判制度、审判监督制度以及非诉执行制度等等，都是需要健全、完善进而优化的程序制度。
（二）行政诉讼过程中司法公正难以保证
行政诉讼法用法律制度建立了行政机关、公民和法院的三边关系,形成了政府与公民之间行政争议的新型司法解决机制。在行政诉讼法颁布之前,公民个体或者组织依据民事诉讼法规定的程序也可以提起诉讼以求解行政纠纷,但司法解决行政争议的制度化水平很低。行政诉讼法的颁布实施,有利于通过司法程序促进法院独立行使审判权,公正解决行政争议。从这个意义上理解,行政诉讼法建立了新的纠纷解决机制。在实施司法实践中，行政诉讼法与民事诉讼法诉讼双方当事人优势不同，影响法院中立和公正。民事诉讼法面对的是自然人和法人等平等主体之间的纠纷,法院相对容易中立地处理案件,做到司法公正；而行政诉讼法面对的是管理者与被管理者之间发生的纠纷,纠纷的双方一方为官而一方为民,在当事人地位和势力存在明显差异的诉讼中,法院的中立和公正就难以保证。在现实管理关系中，政府对法院直接或间接的影响关系，存在拉偏架的可能。在行政管理过程中,官比民具有天然的、实际的优势,并且在更为复杂的社会政治关系里,法院和行政机关存在扯不清的关系。尽管法院与政府不同,都受人大监督，法院审判与政府管理也存在明显差异,但法官也是官,法院甚至长期以来被看作政府的一个部门,法院的编制、财政受到政府的制约,受制于政府的法院很难做到审判中立,在行政审判中容易偏向行政机关,影响行政案件的公正处理。
三、问题的对策
（一）完善和优化现行行政诉讼法
行政诉讼法靠什么推动了行政法的转型和发展它确立的制度和机制所发挥的作用不能忽视,但从根本上讲,是行政诉讼法所表达的法律思想预示了行政法制度发展的方向。行政诉讼法所体现的是权利保障的立法思想,它对于促进行政法制创新和文明进步产生了重要的指导作用。关于行政诉讼法立法指导思想在于申明制约权力、保障权利,还是同时规定维护和保障行政权力的正确行使。为此，要完善和优化行政诉讼法，笔者认为，必须从程序上完善和优化着手，在行政诉讼中引入调解制度，程序繁简得当，既有利于行政法规的运行，又有利处理好基础民事关系，还有利于便捷地全面处理矛盾。完善和优化现行行政法，涉及多向制度的建立与实施，在此，着重论及行政诉讼调解制度。
首先，按照诉讼法的一般规律建立行政诉讼调解制度。当事人在诉讼过程中的诉讼地位是平等的，而这种诉讼地位的平等性正是行政诉讼调解制度的程序保障。当事人在诉讼中享有独立诉权，原告与第三人更可以在不违反法律强制性与禁止性规定的情况下在诉讼中自由行使处分权，这种诉权与处分权的行使是建立行政诉讼调解制度的实体保障。
其次，在司法实务中切实落实行政诉讼调解制度。在被告作出的具体行政行为合法的情况下，行政诉讼调解制度既有利于原告加强对被告具体行政行为合法性的认识，又有利于原告减少对被告具体行政行为的抵触情绪，增强了原告认可、自动履行被告具体行政行为的积极性。
此外，落实行政诉讼调解制度和保障政府的公信力并举。一方面，通过调解，原告与第三人之间基础性民事争议的解决，最终节约了诉讼资源，做到“案了事也了”；另一方面，行政诉讼调解制度有利于被告及时认识到自身行政行为不足所在，并能迅速进行必要弥补。从这两个方面说，行政诉讼调解制度能更好地保障行政机关依法行政的公信力。
（二）依法行政，保证行政管理的公正
依法行政，是行政管理公平、公正的前提。政府及其职能部门作为行政执法的主体，公平、公正地执行已颁布的规章和政策本是其中应有之义，通俗点说就是一碗水必须端平，不然公众的微词和质疑是难以避免的。换而言之，不论你的目的是何等高尚，倘若手段有失公道，都可能导致初衷和结果的相悖。行政行为要体现社会公正。行政行为必须公正，保证行政执法透明与公开，严格执行法律的规定，充分保障行政相对人的合法权利，照顾到弱者，在法定时限内完成行政行为，不得延迟，执法中体现法律的公平和公正，告之补救的权利以及获得补救的途径与方法。
按照六项基本要求依法行政：即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民诚实守信、诚实守信、权责统一。在依法行政中治官、治权，追求公正与效率的价值目标，保证行政管理的公平、公正，提高政府的公信力。
（三）加强行政诉讼监督，推进行政管理效能
运用法律监督权，加强行政诉讼的监督。根据行政诉讼法规定，人民检察院依法对行政诉讼活动实行监督。实践中，由当事人直接申诉的行政案件少之又少，但近几年来办理行政非诉案件中，全国各地未
按法律规定依法组成合议庭的违反法律程序的问题是普遍存在的，只是严重程序不同而已，这也就要求检察机关在办理其他案件中善于发现此类案件线索，审查行政案件中可能存在程序违法现象，运用法律赋予检察机关的监督权，维护了《行政诉讼法》的权威。另外，健全人大的监督制度，注意发挥个案监督的积极功能，适度引入媒体和高中的介入，维护审判机关的权威性，减少直至杜绝行政机关对司法的干预，迫使行政机关诚实地依法行政，养成依法行政的习惯，切实提高行政管理效能。
培养执法人才，推进行政管理效能。行政管理人才要具备“政治坚定、素质优良、执法为民、高效廉洁”的基本要求，政治坚定是政治标准，素质优良是业务技能，执法为民是作风要求，高效廉洁是纪律保证。要正确处理人才建设和队伍建设的关系，充分调动干部队伍努力成才的积极性和主动性，充分发挥人才对队伍建设的引领和带动作用，不断推动干部队伍向高素质人才队伍转化。要高度重视人才库建设，从推进规范化建设入手，建立专业行政执法人才库，严把入库关，建立入库人才公开择优、动态管理、充分使用。一批优秀的行政执法人才，是依法行政的前提，推进行政管理效能的前提，行政诉讼法作用的发挥，也离不开人才的培养与任用。
四、结论。
现行行政诉讼法建立了民告官制度，在积极与消极方面强化了行政管理，发挥着前所未有的作用，但在某些程序制度方面、争端解决机制多向性方面、权力制约权力方面，法律监督制度方面，人才培养制度方面，还需要修改完善，才有望呈现法治政府、行政管理现代化的政府。
参考文献:
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