本文在认真研读党的十八届四中全会精神及现行的相关行政法律法规的基础上，结合多年来社会发生的不良现象，经对有些典型案例进行分析，觉得有很多案件完全可以避免的，却偏偏发生了，究其原因很多案件都是政府履职不当或依法行政观念不强，执法人员权力任性、程序不到位、法内不作为、法外乱作为、伤害群众利益、执法水平低下造成。根据党的十八届四中全会精神，结合目前行政执法现状，分别从依法治国家的人权保障、权力制约、法治政府、法律体系、法治观念五个方面，谈谈行政法在依法治国进程中的重要作用。
党的十八届四中全会作出的全面依法治国决定，是当前和今后长期的治国理政的行动指南，是中国特色社会主义法治道路必然选择，是落实党的十八届三中全会各项重大战略部署的助推器，是中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。改革开放三十多年来，我们党取取得了前所未有的辉煌成就，积累了很多丰富成功经验，但是因有法不依、不作为、乱作为、官商勾结、权力任性、拍脑袋决策、上有政策下有对策形成的肠梗阻，发展不协调、贫富差距等等，积累了很多民怨，有很多地方干群关系紧张，群体事件频发多发，都是因为部门利益、权力任性私欲扩张、脱离群众、伤害群众利益造成，制约行政权力滥用的法律法规似乎一纸空文。党的十八届四中全会作出了全面依法治国决定，彰显了我们党治国理政的决心，有法必依、执法必严、违法必究，党纪严于国法是我们党新时期执政方针。依法治国首先是依法治权，公权滥用依法治国无从谈起，强化行政法落实监督是构建法治国家、法治政府、法治社会的重中之重工作，规范行政行为是引领敬畏法律的良好社会风尚，因此行政法的作用不可小视，法治国家的构建，离不开行政法作用的发挥。本文从依法治国的人权保障、权力制约、法治政府、法律体系、法治观念五个方面，谈谈行政法在依法治国进程中的重要作用。
一、有中国特色社会主义行政法的内容
我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，领导人民管理国家事务和社会事务。建党以来，无论是革命战争时期，还是和平建设时期，中国共产党一直高度重视法治建设。
经过三十多年的发展与建设，我国已形成了一套较为完整的中国特色社会主义行政法律法规体系。各级政府依法行政的行政管理理念已深入人心，人民群众知法守法，运用法律维护自身合法权益的意识明显增强。与此同时，作为人民民主专政的社会主义国家，我国在国家治理体制上是“议行合一”，这一体制有别于西方国家的“三权分立”即国家机关重要工作的决议和执行统一进行，行政机关产生于立法机关。在实际运行中，我国各级政府管理的国家事务和社会实务的领域较为宽泛，现有行政法律体系与规范约束行政管理行为、建设廉洁高效政府的内在要求还存在一些不适应和不协调的地方。
现阶段，我国有中国特色社会主义行政法的内容主要包括行政主体、行政立法、行政行为、行政程序、行政违法、行政责任、行政救济等几个领域的相关法律法规。这些法律法规是深入推进依法行政，加快建设法治政府的重要前提与保障。这些行政法律体系内容散见于先发、法律、行政法规、地方性法律、自治条例和单行条例、条约和行政协定、有关的法律解释、规章等法律形式之中。
二、行政法对权力制约的规范和保障作用
第一、从立法权与行政权的关系来看。行政法规范立法权制约行政权的地位。国家权力之间的关系及其定位，首先表现为一种宪政体制和宪法安排，但由于宪法规范的原则性，宪法规范往往需要行政法来体现和实施。中国行政法学缺乏统领性的抽象概念，使得其对于社会生活的影响相对有限。德国行政法学对我国行政法学理论的形成有着较为深远的影响，即以“行政行为”作为统领性的概念，而该概念是具体可感的，目的是为实现宪政国家权利的高度统一化，此种行政法学理论在我国建国初期发挥了积极作用，对于稳定建国初期社会秩序及促进经济增长都产生了正面影响。而随着改革开放的深入，我国社会体制及人们思想观念发生了巨大变化，早前的行政法学理论已无法适应社会的要求，在之后的完善过程中，我国行政法学不可避免的受到了迈耶体系的影响，即从整体结构上观察，整个行政法学体系由一个或多个概念性名词相互联结。“具体行政行为”在我国多部行政法律如《行政许可法》、《行政强制法》、《行政诉讼法》中皆得到了体现，“具体行政行为”虽对社会生活中出现的法律关系进行了一定程度上的界定，但由于缺乏统一的抽象概念，实际状况无法由人为完全预料，也给实际的行政判决造成了阻碍。此外，“具体行政行为”难以承担法律概念的角色，即具体行政行为并不具备统一判断行政行为的功能。
第二、从行政权与司法权的关系看。行政法保障行政权制约司法权、司法权监督行政权。一国一旦确定了行政诉讼制度，意味着法院对公民与政府的行政争议取得管辖的权力，行政机关的全部或大部分行政行为须受法院的审查和制约。
第三、从国家权力的上下层次关系来看。行政法规范中央和地方、上级与下级机关的职权职责，配置各自恰当的权力格局，保证两者关系的协调、平衡和有序。中国行政法学的体系化作为行政法学建构的核心内容，需要对行政领域的各个具体法律问题进行概念性的解释和具有法律效力的处理，行政法学的形式框架和政策目的理应是能够相互融合的，形式框架和政策目的的统一将有效发挥中国行政法学的外在强制力和内在压力，以此更好的建构中国行政法学体系。但在实际的运行过程中，行政法学的形式框架与政策目的存在脱离的现象，政策目的缺乏准确的定位，有关行政机关人浮于事，职权不清、责任不明的状况时有出现，职权规范不一使得执法过程中出现双重乃至多重标准，此时，中国行政法学的现实意义已寥寥无几。而缺少了政策的支持，行政法学体系的建构活动也难以有效进行。另外，当行政行为难以在实际生活中得到有效验证时，其产生的效果则朝相反方向发生作用。三、行政法对法治政府的维护和监控作用
1.行政法规范、维护、保障政府权力的依法、合理行使，从而在实体上维护依法行政、合理行政，推进法治政府建设。
也就是说，行政法建设是推进社会主义民主的保障。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主的权利必须在法律的框架下才能得到充分的保障与落实。行政法通过规定国家行政机关及其工作人员的制度设计，确保了人民管理国家行政事务的政治权利的实现，明确了人民群众参与行政管理活动，以及人民群众对于国家行政管理机关、工作人员及其活动实施监督的有效路径。
2.行政法监督、控制、约束政府权力的违法、滥用行为，从而在程序上监控行政机关依法行政、民主行政，实现法治政府。
也就是说，行政法建设是推进依法治国的前提。21世纪的世界是一个更加繁荣开放的世界，各民族国家虽因社会制度与文化传统上存在很大差异，但在各自发展与建设的历程中还是存在很多共性的东西。“制度化管理”就是这些共性的东西的典型代表，无论是大到一个国家，小到一个组织。政府的行政管理也好、企业的经营管理也好，在其管理活动过正中都呈现出明显的“制度化管理”的倾向与共性特征。可以说“制度化管理”是现代国家治理与组织管理的必然选择，也是一个国家文明、民主、进步的重要标志。从这个意义上来说，行政法建设是我国推进依法治国，提升国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
行政权力具有天然的易腐性、扩张性、侵害性。“权力——不论谁在实施这样的权力——如何才能够避免其专断性权力，正是法治国家所关注的问题……如何限制行政权，使公民免遭专制之害，是依法行政的核心目标之一”;“从权力的可腐蚀性、蜕变性的一般规律来看，任何形式的政府权力，如果失去必要的监督控制，就会自我膨胀，不可遏制，以至横冲直撞”。 由此可见，依法治国是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要手段与切实路径，而行政法建设是推进依法治国的必要前提。
3.行政法建设有利于提高行政管理效率
行政法将国家行政管理活动的客观规律以法律的形式加以确认，规范了行政管理部门及人员之间的职责、权利与工作程序，理顺了行政管理主体的内部关系。而行政法作为“控制政府权力的法”、“管理行政机关的法，而不是由行政机关制定的法”，具有其他法律所不具备的“控权”功能。其实，法授予行政权力、规定行政行为(抽象和具体行为)的方式和程度本身，就是对行政权的一种控制。它要求政府行为必须在法律授权范围内依法定程序进行，“法无明文规定不得为之”，越权无权，有权必有责，从而防止行为权的滥用。此外，行政法还规定特别的“治官、”“治权”制度，以监督行政权的滥用。确保了行政管理工作的有效、有序开展，提高了行政组织运行的效率，充分调动了行政管理人员的工作积极性与主动性，提高了政府部门的行政管理效率。
四、行政法对法律体系的建构和优化作用
中国行政法学的体系化作为行政法学建构的核心内容，需要对行政领域的各个具体法律问题进行概念性的解释和具有法律效力的处理，行政法学的形式框架和政策目的理应是能够相互融合的，形式框架和政策目的的统一将有效发挥中国行政法学的外在强制力和内在压力，以此更好的建构中国行政法学体系。但在实际的运行过程中，行政法学的形式框架与政策目的存在脱离的现象，政策目的缺乏准确的定位，有关行政机关人浮于事，职权不清、责任不明的状况时有出现，职权规范不一使得执法过程中出现双重乃至多重标准。
特别是我国正处于社会主义初级阶段和全面建成小康社的攻坚阶段。依法治国、依法行政在党和国家工作全局中的地位将会更加突出、作用将会更加重大。一个国家的法律体系一般可划分为宪法、行政法、民商法、经济法、资源环保法、刑法和诉讼法七大法律部门。其中行政法应该说是实现法治国家目标最为关键、最为重要的法律部门，对法律体系起着建构和优化的重大作用。
一方面，要求我们要统揽国际国内两个大局，在法律的框架下推进改革与建设。我们要在立足本国国情的基础上，学习借鉴世界各国在法治建设上的成果与经验，加强包括行政法在内的法律法规体系的健全与完善，加快有中国特色社会主义法律体系建设，以法律为准绳，加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设廉洁、法治、高效政府。
另一方面，我们要营造良好的法治环境，树立法律权威，形成人人遵守法律、人人敬畏法律的良好社会氛围。尤其是在行政管理活动中，各级政府及其工作人员要时刻以行政法为工作准绳，依法行政、做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，令行禁止，在依法行政中树立法律权威。人民群众，应在行政法的框架下，明确自身的权利与义务，运用法律维护自身合法权益。履行好在行政管理活动中的各项职责，在行政法律体系建设与行政监督领域发挥更加积极建设性的作用。
五、行政法对法治观念的培育和强化作用
法治观念是人们关于法治根本属性和价值的认识、评价和观念的总和，是一种带有基本倾向的法律意识，伴随着法治国家的全过程，也是建设法治国家的必然要求和坚实保障。“在人类历史上，凡是主张法治的国度，都十分注重培塑国民的法治观念，弘扬法治精神”。从法治国家的构成要件看，法治观念主要包括：法律至上、法律平等、权利本位、民主自由和司法公正等观念。而所有这些法治观念的培育和发展，虽然离不开权利经济的推动，有限政治的构筑，民众自觉的认同和推崇，但更离不开负载价值观念的法治的推行、培育和塑造，取决于包括行政法在内的法律规范的确认和建构作用。
因此，强化行政法实施监督，充分发挥行政法的作用，加大法外决策、法外作为、法外行政、法外用权、法內不作为的查处力度，是构建法治国家、法治社会的先决条件，以政府带头遵法守法来推动法治国家的最终建立。。
作者：罗恒军 来源：新丝路杂志(下旬) 2016年4期
