走出城管困局的法制革新路径
普遍和长期存在的城管制度运行中的诸多矛盾问题，早已严重影响着政府机关形象，需要各方面力量共同推动妥善解决。为此，各地都在积极探索创新，希望走出一条新路。南京市近年来推出了大城管体制改革，亟需总结提升。一年以前，国务院法制办公室和南京市人民政府专门委托中国人民大学法学院研究新形势下完善城市综合管理改革及其立法课题。课题组由韩大元教授和胡锦光教授担任学术顾问，莫于川教授具体主持，人大、北大等高校的教授和博士生组成课题组承担。在通过多种方式开展广泛调研形成课题研究报告和立法建议稿提交委托单位后，被采纳转化为地方性法规草案，经南京市人大常委会通过、江苏省人大常委会批准的《南京市城市治理条例》于2013年3月1日起施行。
共六章八十六条的《南京市治理条例》，是国内首部关于城市治理的地方性综合立法。它突出“以人为本”理念，强调维护市民权益特别是参与管理权利，注重完善政府机关和其他组织的治理责任制度，精细建构部门和基层协同配合执法机制，在立法精神上强调了民主行政、依法行政和高效行政的现代行政法治观念，条文设计彰显了多元主体共同参与、柔性管理为核心的城市治理理念，打造了多层次的市民和社会组织有序参与城市治理机制，有助于走出当下城管执法的特殊困局，形成政民合作、共同治理的行政管理体制和行政法制，符合行政管理体制改革和现代民主法制发展的方向。
南京市充分发挥地方立法的主动性、积极性，在全国率先创新理念、探索突破，制定出作为城市治理基本依据、具有“龙头法”意义的《南京市城市治理条例》，通过地方立法构建起人性化、多手段、高效率的城市治理模式，为这方面的顶层设计和各地实践提供参考思路和样本，具有重要的制度创新意义。(中国人民大学 韩大元 胡锦光 莫于川)
本刊特邀约了曾参与《南京市城市治理条例》研究起草过程的教师和博士生撰写的一组文章，将两期连载，多角度介绍从城市管理走向城市治理的基本理论和制度探索，希望通过观念更新和制度创新，探索出一条民主化、科学化、法治化的革新路径，最终能够走出困扰人们的城管困局，为广大读者特别是关注城管矛盾问题和政府法治发展的朋友提供参考。
中共中央提出，从2013年下半年开始，用一年左右时间，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，这是新形势下推进中国特色社会主义伟大事业的重大举措。南京市正在实践的依法推进城市治理，特别是公众参与城市治理，正是在新形势下更高层次、更有前瞻性、更有效推动落实群众路线教育实践活动、实现公众管理社会事务的宪法权利的积极探索，具有重大的法治发展意义。
一、公众参与城市治理的宏观背景
人民城市人民建，人民城市谁来管?仅仅是城管部门的家务事，还是需要更多的部门协同管理?市民是否有权利且有责任参与其中?这些问题，需要扩展视野、认真思考、明确方向。南京市正在进行的体制、机制和方法创新，有助于政民共同治理，建设法治南京，符合当下的政治和法制发展的基本要求，具有政治正确性。
2012年11月8日，党的十八大报告在分析如何坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革时指出：法治是治国理政的基本方式，要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法;要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行;要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。
2012年12月4日，首都各界在人民大会堂隆重纪念现行宪法公布施行30周年，习近平总书记作了重要讲话，对此再次提出明确要求。
那么，如何善用法治思维和法治方式解决问题、开展工作、推动改革与发展，实现“良法善治”?这里提四点结论性意见供参考：(1)改革开放的历史经验证明，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义;(2)建立起中国特色社会主义法律体系后，应当理性选择行政法制建设道路;(3)我国行政法制正深入转型发展，面临诸多挑战和机遇，需要积极去应对;(4)要积极推动行政革新，深入转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。下面结合行政监管执法的常见问题和事例入手，简略探讨推动行政革新、建设法治政府、实现城市治理法治化的基本脉络、方向和路径。
二、公众参与城市治理的基本理念
我国《行政处罚法》第十六条就相对集中行使行政处罚权作出授权规定以来，城市管理工作相对集中行使行政处罚权以及综合执法制度普遍推行，逐渐形成了现行的城市管理体制。但从城管实务来看，城管执法机关与执法对象之间长期处于紧张关系，小广告、路边摊、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民等诸多问题和矛盾一直未得到有效解决，各方面对此都不大满意，已成为制约城市健康发展的瓶颈。尽管城管执法机关投入的人财物力越来越多，但城管难题也日益增多、棘手难办、常受差评，市民很少能真切地感受到自己是城市的主人。
究其原因，改革开放30多年来，市民的权利意识日渐觉醒，利益诉求日渐增长，依法参与公共事务管理的积极性日渐提高，但一些行政公务人员对此没有足够认识，无暇倾听市民的民生呼唤，不够尊重市民的合法权益，将市民置于城市管理的对立面，导致城市管理的矛盾问题重重，政民关系紧张。从我国现实情况看，各地的城市管理正从秩序型、高权型、粗放型管理转变为服务型、民主型、精细型管理，但由于国家层面的城管综合立法尚未出台，综合执法面临诸多制度局限，远不适应经济社会发展的客观要求。因此，惟有更新观念、形成共识、创新机制、改变方法，通过城管体制、机制和方法创新，引入以人为本、关注民生、公众参与、共同治理的理念，才能形成符合城市发展方向和市民生活需求的城市治理模式，把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园和命运共同体，这具有重大的法治发展意义。
城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处，也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处，城市管理水平关乎民生、发展、宜居，集中体现城市政府的行政能力。在日常语境中，“城市管理”有不同的含义。狭义的“城市管理”，常被表述为“城管执法”，是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题，对占道经营、污染环境、妨碍邻里等问题行使街头执法权的行为，具有鲜明的地域特色。而广义的“城市管理”，被称为“城市治理”，是对城市管理最宽泛的认知，强调多主体共治的作用，认为城市管理主体不仅是政府，社会团体、公私企业、自治组织、市民也应发挥积极作用。例如联合国人类居住中心2000年5月在《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》中提出：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的总和，这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的总和。”
三、公众参与城市治理的境外做法
放眼世界，20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流之后，引起了治理模式变革，有关城市政府的治道变革与制度创新成为核心内容之一。城市的重要性和脆弱性日益凸显，维护和保障城市运行秩序成为基础的行政职能;同时，在许多法治国家和地区，随着城市治理理念兴起，市民的基本权利包括民主权利受到关注，表现为城市管理主体多元化，多元主体间的协助、互动及管理方式柔性、多样化，通过行政改革实现从传统管理型政府转变为法治政府、服务型政府，走上官民互信、政民合作、共同治理的路径，可谓改革创新成果显著、经济社会发展快速、广大市民切实受益。境外一些国家、地区、领域的做法和经验值得我们研究借鉴。
德国：政府部门对于城郊群体露营房车的治理难题(违法的模糊性)、城市垃圾处理难题，没有采取一禁了之、一罚了之的方式，而是采取官民协商、限期自律的方式取得积极治理效果。如，1994年《循环经济暨废弃物法》第25条规定的自行回收废弃物可代替行政许可和处罚。
澳大利亚：实行食品安全的合作监管，统摄了食品行业、研究机构、普通民众，在解决沙门氏菌感染问题的过程中，政民合作产生了良好的治理效果。
日本：地方自治体通过公私合作(即PPP，如“横滨公害防治协定”)来推进城市环境法治的基本政策目标，成为世界公认的范例。
新加坡：作为公共品的城市消防工作以及突发事件应对工作，实行志愿者组织和服务为主、政民合作承担社会责任的公共治理模式，也成为范例。
我国台湾地区：根据台湾“电信法”第16条的规定，采用了行政合同、先柔后刚的协商型管制模式，在高技术时代推行企业自律为主的政民合作规制，已经取得积极成效。
公众参与治理的其他行业、领域还包括：劳动安全与职业保障、金融监管、交通监管、给付行政(社会保障)等方面。简言之，许多选择走向法治的国家和地区都不同程度地选择了多主体、多机制、多方式、多依据的城市治理模式。
四、南京市城市治理条例的六个创新亮点
在长期实行综合执法制度的基础上，近年来南京市积极推动城管体制、机制和方法探索创新，实行地方行政区域的“大部制”改革，形成“规划、建设、管理”合理分工和互系互动，涵括市政建设、交通管理、安全生产、市容环境、生态环境、公共卫生、市容管理等多个领域，其做法对于优化管理组织和运行机制，提高行政效率和管理水平，化解或缓解城管领域长期存在的行政职能交叉、重叠、缺口等疑难问题，具有特殊功用。
同时，人们在实践中也感到，大城管体制的实施效果与设计目标之间还存在一些落差，市民参与热情有待提升，有必要在总结和借鉴经验的基础上，找到解决城管难题的更有效的民主法治路径。特别是在社会转型发展的新形势下，须以“人”为中心来考量城市综合治理举措安排，由传统的“城管执法”转型为新型的“共同治理”，将既往的城管体制纳入更加民主化、规范化和法治化的新路径。在此背景下，通过立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力，终于推出了具有开拓意义的地方性法规《南京市城市治理条例》(以下简称《治理条例》)。它是推动观念更新和制度创新的顶层设计，确立了一系列新的法律原则和工作方针，这在其第四条表现得最为丰富：“城市治理应当遵循依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害的原则，尊重社会公德，执行国家政策和专业标准，维护公共利益。”概括起来，《治理条例》具有六个方面的创新亮点。
(一)确立民主理念
《治理条例》第一章第一条开宗明义规定了本条例的三个立法目的，第一个目的就是“为了推动公众参与城市治理”。作此规定具有远见卓识和重大意义。我国《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 可见，《治理条例》把推动公众参与城市治理确定为首要的立法目的，保证市民有权依法管理公共事务、共同治理城市，符合宪法和法律精神，体现了从城市管理走向城市治理的民主行政理念。
(二)健全参与制度
行政民主的推行需要平台和抓手。《治理条例》不仅建立了承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能的城市治理委员会，还在第二章规定了十多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，第四章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度，这为市民依法、高效、便利地参与城市治理工作提供了法律保障。
城市治理委员会作为市民依法参与城市治理且受委托作出一定决定职能的高层级组织机构，由专家、市民代表、社会组织代表等构成的公众委员所占比例不低于50%，比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%。可见，就立法原意而言，《治理条例》赋予城市治理委员会等市民参与治理机制的民主程度是很高的。
(三)规范重点事项
既往的城管执法实务中，一直存在诸多妨碍市民生活、引起市民反感的老大难问题。因此，《治理条例》第三章进行了系统的梳理，专章就建(构)筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等城市管理主要事项，特别是一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题，例如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等作了集中规定，为解决这些突出社会问题提供便利高效的法律调整依据，也便于相关部门和基层组织依法协同配合管理，有利于提高行政管理和执法的工作效率。
(四)注重柔性管理
在以人为本、关注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政监管执法实务中得到日益广泛的运用并取得积极的行政成效，逐渐成为行政监管执法机关和行政公务人员积极运用的管理方式。例如，2012年1月1日起施行的我国《行政强制法》第五条就规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”《治理条例》第七十二条也规定了：“……城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段……”这样的立法精神，有利于形成和谐的政民关系，实现法律效果与社会效果的统一。
(五)强调程序约束
程序法治是保证公平公正的法律利器，所谓运用法治思维和法治方式推动改革、开展工作、解决难题，在很大程度上就是要求行政机关和行政公务人员要按照法律规范的程序要求办事，《治理条例》对此作了比较系统的制度安排。例如，第六十六条规定：“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人;案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第六十八条第二款规定：“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在《治理条例》里还有很多，它们具有保证行政管理行为的规范性、合法性和有效性的功用。
(六)完善责任机制
法治政府也是责任政府，建立健全责任机制是建设法治政府的应有之义。《治理条例》第五章对此作了系统规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。
五、治理委员如何创新推动城市治理
上述创新亮点，体现了国务院法制办和南京市的领导决策者和《治理条例》制定者的法治追求，符合行政法治发展方向和城市经济社会协调发展的要求，有助于推动由传统城管走向共同治理的民主化、科学化、法治化的转变进程，这具体表现为五个转变：
一是由小城管的理念和制度转变为大城管的理念和制度;
二是由一个部门的职能、职责转变为多个部门、再到一级政府的职能、职责;
三是由单纯管理转变为共同治理，即由一人挑担转变为共同承担;
四是由单纯维持秩序转变为提供行政服务，即由管制型政府转变为服务型政府;
五是由仅仅倚靠行政处罚等刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的执法模式。
如果有关监管执法机关和其他参与主体通过积极实施《治理条例》，能够推动上述转变，努力实现立法目标，就能为走出城管执法的现实困局指明方向并提供经验。
就各级城市治理委员会的功能发挥而言，除了通过制定委员会章程和其他硬法、软法规范来完善运行制度，还要注重提升城市治理委员会委员(公务委员、公众委员)的素质和能力，以更充分地发挥其积极性、主动性和创造性。
对于公务委员来说，应强化依法行政、民主行政、阳光行政、效能行政、服务行政的法治观，在职能范围内积极履行职责、依法行使职权、推动城市治理;对于公众委员来说，应当通过制度安排和创造性的实践探索，认真履行职责，加强市民沟通，不断增进市民的认同和支持，动员更多市民参与城市治理工作。
为此，需要继续抓紧《治理条例》的配套立法建制，包括各级城市治理委员会的构成和运行办法，理顺部门职能、职责关系，帮助市民和社会组织积极参与城市治理，调动其积极性、保护其参与热情，在治理实践中提高市民素养。只有将广大市民和社会组织看作政府机关的合作伙伴，看作城市共同体管理事务的利益相关者，畅通其利益表达途径，尊重其意见和建议，创造条件、创新机制，确保广大市民能够便利地参与到城市治理过程中，打破城市管理中公权力的垄断性，改变其公共服务单一提供者的角色，使得广大市民多多受益，法定的管理权利切实得到实现。这样的认识和经验，有助于深化城管执法体制改革，成为积极推行社会管理创新的范例。
作者：莫于川 来源：城市管理与科技 2013年4期
