“群租”现象已引起社会的广泛关注。有关政府部门对群租行为的行政强制措施无论从执法主体、执法依据，还是在执法程序和救济权的保护方面都不具有合法性。政府对群租行为不能仅仅依靠强行“整治”，而应当以积极解决低收入群体的居住问题、完善公共服务为宗旨。只有努力化解群租现象背后的社会矛盾，才是从根本上解决这一问题。
一、引言：问题的提出
2007年9月7日上午7时，上海正式展开了有史以来最大的一次整治群租房行动。一支由上海市普陀区综治办、房地局、公安、工商、宜川街道等联合组成的行动小组开进了被称为“上海滩第一群租小区”的中远两湾城。这次行动涉及范围广、但保密性也非常高，即使是参与其中的一些部门，也只有带队人知道行动的具体时间和目标。
据了解，参与行动的包括了公安、工商、卫生等多个部门，他们将联合执法，对已经“瞄准”的多家群租户进行整治，勒令其停止扰民行为。群租现象确实在一定程度上有一定的社会危害性，如影响其他居民的相邻权、扰乱社会秩序，然而整治群租过程中的这一行政强制行为是否又具有合法性呢?在提倡建设法治国家的大背景下该行政行为是否又具有充分的法律依据和符合正当的行政程序呢?
二、困境与反思：“群租”整治中的行政强制行为的合法性探析
根据行政法的理论，分析一个具体行政行为是否合法，主要从以下四方面进行：第一，行政行为的主体是否合法，即实施行政行为的组织是否具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任。第二，行政行为是否符合行政主体的权限范围，即行政主体是否在法定的职权范围内实施行政行为。第三，行政行为的内容是否合法、适当，行政行为的内容合法是指行为所涉及到的权利、义务以及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律、法规的规定和社会公共利益。
所谓行政行为内容适当是指行政行为的内容要明确、适当，而且应当公正、合理。最后，行政行为是否符合法定程序，行政主体实施行政行为，必须按照法定的程序进行，不得违反法定程序，任意作出某种行为。具体到这次上海整治“群租”行为——由政府组成的一个个“行动小组”强行闯入他人住宅进行“整治”，并将因为无力租赁高昂房租的房屋的群租客强行赶出所租赁的房屋，这一行为无论从哪个角度来看，其合法性都是值得商榷的。
(一)主体不合法
由上海市普陀区综治办、房地局、公安、工商、宜川街道等联合组成的“行动小组”进行了这次群租整治行动。作为整治行为的主体，这里的“行动小组”究竟是一个什么样的组织，其是否依法具备法律规定的相应的“整治”权限，是一个首先值得研究的问题。
群租房的整治行动属于行政法上的行政强制执行行为，由于行政强制执行直接涉及公民的人身权和财产权，因此，《行政强制法》第十三条明确规定“行政强制执行由法律设定。有法律规定强制执行权的行政机关可以自行执行;法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”但是，我国对“行动小组”无论是从法律、行政法规，还是从上海的地方性法规上，都没有任何的行政授权。
《上海市房屋租赁条例》和国务院的《物业管理条例》只是规定房地产管理部门是房屋租赁或者是物业管理活动的行政主管部门。即使属于违反《上海市旅馆业治安管理实施细则》的行为，也应当由公安机关作为执法主体。
所以，对于以群租形式所产生的房屋租赁以及由此出现的物业管理问题的执法主体上，我国现有的法律尚未规定。只有国务院的行政法规和地方规章有规定房地产管理部门是房屋租赁或者是物业管理活动的行政主管部门，但也未规定该部门有强制执行权。
而在这一整治活动中，由一个区的综治办、房地局、公安、工商、街道等联合组成的“行动小组”就可以开进小区，进行大规模的“执法”，其在主体上显然不具有合法性，法律并未赋予行动小组行政强制执行的权力。
(二)法律依据欠缺
“行动小组”不具有行政主体资格已是定论。但如果撇开主体资格不论，单就行为本身而言，这种闯入群租房强行“整治”的行为，是否具有相应的依据，也是一个必须探讨的问题。
根据法律保留原则，行政主体在侵害行政相对人基本权利，或对行政相对人课以义务时，必须得到法律的授权，并在法律规定的范围内进行。而上海这次的联合执法行动采取了开锁入户进行拆除分隔物，并驱逐群租者。该行为直接与公民的住宅权、财产权以及群租者的生存权产生了冲突，而这三项权利都为宪法所保护的基本权利。在没有法律规定的处置权的前提下，联合执法行动显然违法。
此外，依据《刑事诉讼法》规定，在有搜查令的情况下，公安机关的侦查人员可以对公民住宅进行搜查，但要符合一定的法律程序。但这次的“联合执法”明显不属于刑事侦查的范畴。因此，无论从行政法角度，还是从刑事诉讼法角度，都无从找到该群租整治行为的法律依据。很显然，从行政行为的内容上分析，该行为也是违法的。
(三)执法程序存在严重缺陷
“凌晨7时，当大多数人还在睡梦中时，整治行动小组敲开了租户大门，锅碗瓢盆、书桌凳柜，被强行搬走，铁锤挥舞砸烂分割房间的‘墙’。这场闪电行动强行取缔了11套群租房‘钉子户’。”这是媒体关于2007年9月6日上海市普陀区整治群租房的纪实报道，形象地反映了这场整治行动的过程，同时也暴露出了行动小组在执法程序上的缺陷。由于行政强制执行直接关系到公民的人身权和财产权，法律对其规定了严格的程序要求。
根据《行政强制法》的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务。并载明履行义务的方式、期限等，且当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。在催告后，当事人仍不履行时行政机关应该以书面形式作出强制执行决定。而根据新闻媒体的报道，上海这次整治行为显然未书面通知行政相对人，就连行政机关内部也采取的是保密的态度，更别提书面作出强制执行决定，听取当事人的陈述申辩。
(四)救济程序的缺失
在媒体的报道中，我们注意到丝毫未提及公民对“整治”行为的行政救济措施。给人的感觉是，政府机关的这种强行“整治”行为似乎是天经地义的，群租房的公民就是应该受到惩罚且不能申诉救济的一方。然而，对政府行为应当有明确的救济途径才是法治的真谛所在。遗憾的是，在有关“整治”的报道中，我们没有看到政府机关对“整治”行为活动中对相对人行政复议权、行政诉讼权加以保障的任何内容。
救济权的存在，就根本而言，是为当事人提供一个说理、申诉的机会和途径，行政机关必须予以充分尊重，不能限制和剥夺当事人的救济权。依照国务院的《行政复议法实施条例》第17条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。
这是从行政机关法定义务的角度对行政相对人行政救济权利的一种制度保障。同时，也必须保障行政相对人依法提起行政诉讼、请求司法审查的权利。但是，在这一“整治”过程中，由于其事前的“高度保密”和事中的“突然闪电式”，根本不可能告知相对人相应的救济权利，这种状况实际上明显反映了有关政府部门对公众行政救济权利的漠视。
三、建议——面对“群租”，政府应如何作为?
(一)重视私法自治在群租规制中的作用
规制群租现象可以依靠业主意思自治产生的管理规约来实现。业主大会可以通过业主公约对本小区的房屋规定限制群租的最低标准和要求。一旦有住户违反公约，其他业主或物业管理机构有权根据业主公约对该住户提起诉讼或者直接要求其改正。
此外，物业服务企业同样存在着规范业主行为的权责。居民可以在物业服务合同中约定对包裹损坏建筑承重结构，恣意破坏环境等行为给予物业服务企业以制止权。同样，物业服务企业应对拟建群租房屋的隔断行为给予服务，包括布局管线、组织最后验收等。这样不仅是以合约形式赋予物业服务企业以一定作为的依据，更为规范群租行为提供了必要的专业技术支持和监督的保证。 (二)政府的行政权应当谨慎、合法地介入房屋群租行为
虽然公权力具有协调私权利之间的冲突、维护和促进权利平衡的价值。但是，公权力的存在必须是在能够更好地实现私权利的前提下才有其存在的价值。公民的权利是国家权力的源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限，国家权力的配置和运作只有为了保障主体权利的实现、协调权利之间的冲突、制止权利之间的相互侵犯、维护和促进权利平衡，才是合法的和正当的。
即使我们主张在群租问题上行政权应当介入，但条件是“公权力机关为了维护社会秩序和公共利益，对私权利可以进行一定范围和一定程度的干预。但是，这种干预只能以维护社会秩序和公共利益的必要为限，且不能侵犯公民最低限度的权利。”
公权力机关整治房屋群租现象可能会对群租人本身带来利益伤害，也正因如此，我们才一再强调公权的介入一定要在不违反法律的权利本位精神的前提下合法、适当的来进行。具体而言，作为政府的公权力介入群租应该明晰公权力介入群租规范的范围，在法律明确授权的领域发挥其公共管理的职能，行政机关应当秉持“法无明文授权即无权”的原则，充分尊重公民的私法权利;另外，公权力的行使应当遵守一定的合法程序，法律有明文规定的严格按照规定行使，无明文规定的也应当遵照法的基本精神和正当程序原则进行。总而言之，公权力对群租这一私权领域的介入，关涉公民的生存权、住宅权等基本权利，必须采取谨慎再谨慎的态度。
(三)转变观念，政府应发展和完善公共租赁房制度
对于城市群租者的居住问题如何解决，是摆在各级政府面前的一个以履行给付行政职责为内容的现实问题。究竟是采取简单甚至粗暴的“消灭”方式，还是积极履行政府职能，尽力为这些远离家乡的人群解决住房问题，是考验政府执政能力的一项重要指标。“政府的目的在于为人民谋福利”洛克的这句话，非常准确地说明了政府运作的目的所在，其根本要求在于政府应当是一个为公众提供公共服务的政府。从实际情况看，我国的各级政府已经认识到公共租赁房建设对于解决一部分住房困难群体居住问题的重要性。
但是，目前的很多举措还仅仅停留在政策层面，缺乏相关的法律制度予以保障。这可能使困难群体的居住权利处于一种“飘忽不定”的状态。因此，为适应公共租赁房已经成为保障性安居工程主要形式的现状，一方面，应当建立相应的法律制度，通过法律法规明确规定公共租赁房建设在用地、规划建设、资金投入等方面的政府责任，将中央政府关于公共租赁房建设的要求用法律或行政法规的形式进行固定。另一方面，政府应加大对保障性住房的建设，大力推动公租房、廉租房的建设步伐，在大城市逐步降低廉租房的户籍准入门槛，从而扩大住房保障制度的覆盖范围。
四、结语
解决低收入者的居住问题，已经逐渐成为政府的一项职责。但是，解决“群租”问题并不能仅仅靠强制性的“整治”，而应当充分考虑到群租客群体的实际处境，善意合理地地对待流动人口，政府应该转变行政职能，从管制行政转向服务行政，从公民义务本位转向公民权利本位，通过给付行政、社会保障等方式解决生活在城市底层的弱势群体的生存权问题，只有努力化解群租现象背后的社会矛盾，才是从根本上解决这一问题。
作者：钟真 来源：中国学术研究 2014年6期
