在当代福利国家及管制国家的背景下，国家权力发展的特征之一即是行政权力的不断扩张，行政权介入到公民生活的各个方面。行政权力扩张的一个重要表现，是行政机关享有行政裁决的准司法权力。在美国，负责行政裁决的行政系统内的官员是行政法官。行政法官制度可能未被我国公众所关注，但该制度伴随着美国的逐步兴盛而不断完善，充斥于美国社会的所有领域之中，并且使美国成为行政管理高效率的法治国家，成为其他国家或地区学习和借鉴的典范。本文拟就美国的行政法官制度进行概况性梳理与介绍，以期增进我国读者对该制度的理解，并试图探寻美国行政法官制度对我国行政制度改革的借鉴意义。
一、行政法官的界定
(一)相关概念的区分
美国行政法官制度对于美国依法行政的贯彻实行，起着不容忽视的推动作用，也引起了国内行政法学者的关注。在国内学者的讨论中，存在着将行政法法官、非行政法法官以及行政法官这三个易混淆的术语不作严格区分、忽略具体使用语境的现象，容易使人产生困惑。要想清晰地了解美国行政法官制度，必须理清这些概念。
1.行政法法官(ALJ)与非行政法法官(Non-ALJ)
行政法法官是指美国联邦行政法官，其称谓经历了不断变迁：1946年《联邦行政程序法》(APA)颁布时称为“审查官(Examiner)”;1966年法典编纂时改为“听证审查官”(Hearing Examiner);1972又被改为“行政法法官”(Administrative Law Judge，ALJ)。行政法法官的权力及独立性均由《联邦行政程序法》进行规定和保障。除行政法法官外，还有数量巨大的不受《联邦行政程序法》保护、供职于各个行政机关，称谓不同的非行政法法官(Non-ALJ)。虽然称谓各不相同，但他们与行政法法官有着相似的职责和功能——代表各个行政机关，组织、主持听证，作出行政裁决，实际就是行政裁决者。行政法法官和非行政法法官最大的区别在于：前者受到《联邦行政程序法》的保护，由专门机构负责任命;而后者只受到普通公务员的保护，由行政机关对其任命和选择。
2.行政法官(Administrative Judge)
虽然主持行政听证并对事实进行认定、具有司法性质的行政官员有着不同的称谓，但笔者认为所有这些具有司法性质的行政官员，不管是由联邦统一考核选取还是由行政机构雇佣的主持听证的行政官员都应称为行政法官。因此，本文对行政法官的范围的界定既包含行政法法官这一专门群体，也包括其他所有受雇于各个行政机关的非行政法法官。
(二)行政法官与司法法官
目前在美国有两类法官[1]。一类是为人所熟知的、根据联邦宪法第三条所产生的司法法官，他们不仅对民商事案件、刑事案件享有审判权，而且对行政纠纷案件也有管辖权;另一类是行政系统内的行政法官，因少为人知，曾被戏称为“隐形法官(Hidden Judiciary)”[2]。虽然两者都是认定事实、适用法律、解决争议的人员，但行政法官并没有独立于行政权的司法权力，而司法法官则具有否决立法机关或行政机关行为的权力。除此以外，两者在以下方面存有区别：
1.知识结构
行政法官与联邦法院法官之间最显著的差别就在于前者更趋于专门化，拥有更专业领域的专门知识来对事实进行认定。在获得行政法官职位之前，他们需要具备专门领域的专家知识及实践经验。一旦成为行政法官，他们在有限管辖的技术领域的经验就会日益强化，因为他们所裁决的争议只关涉到所隶属的行政机关，对相同类型的案件重复地裁决。而由于当前各种诉求相互交织，导致联邦法院的法官管辖的案件涉及到不同性质法律，复杂繁琐。对此类法律关系的性质如何定性、认定法律事实，就需要法官具备系统的法律知识体系，方能从容地审理各种类型的案件。
2.产生方式
根据联邦宪法的规定，联邦法院法官由总统提名，但须经参议院的同意后才能任命。根据三权分立原则，司法系统应当保持公正、中立，超越政治色彩，但实际上司法法官的任免从来都不曾完全摆脱政治因素。通常情况下，总统更乐于提名本政党的党员。
不同于联邦法院法官的产生，行政法官的选取是通过一套专门的、系统的选取机制来产生的，没有任何政治色彩。通常有以下两种方式：一是由人事管理局对符合基本任职要求的申请人进行系统的考核，在行政机关聘请行政法官时，由人事管理局依据考核合格的申请人最终分数的排名以及行政机关空缺的职位，将排名在前三名申请人名单提供给行政机关选择，即所谓“三选一规则”(rule of three)[4];另一种方式是从另一个行政机关中选调现有的行政法法官。这两种方法都以功绩制为基础，选择对象的能力及在相应领域的专业知识占决定性因素，将政治因素从任命过程中剥离，防止行政机关滥用权力，是一种客观的选择方式。
二、行政法官的职能及独立性保障
(一)行政法官的职能
回顾行政权的扩张及行政机关逐渐增长的历史，行政裁决已经是当今美国最主要的裁决体制[5]。《联邦行政程序法》规定，行政裁决是指行政机关形成命令的过程。由行政法官进行行政裁决符合人们的认知，即行政事务具有复杂性、专业性的特点，因此需要裁决者必须具有该领域的专家知识和经验，而行政法官刚好符合该要求。行政裁决是行政法官行使类似法院法官的职能，但是并不等同于司法权，而是准司法权。行政裁决在美国有两种划分，正式裁决(formal adjudication)和非正式裁决(informal adjudication)，划分的依据是《联邦行政程序法》。根据该法，正式裁决适用于法律要求根据行政听证记录在案而作出裁决的案件。行政机关在接到正式裁决的请求时，有权决定是否对其组织听证。正式裁决由行政法法官主持听证，并将听证的过程记录在案。正式裁决中的听证程序就像法院的审理程序，当事人享有获得告知全、举证权、聘请律师权、辩论权等类似法庭审理的程序性权利。 另外，在美国还存在其他形式的裁决，这些裁决不属于正式裁决，通常被称为非正式裁决，不需要遵守《联邦行政程序法》中对正式裁决规定的要求。《联邦行政程序法》对非正式裁决没有规定任何强制性条款，就是希望行政机关能从工作实际出发，根据行政事务的具体情况和发展变化来采用灵活的解决方式。非正式裁决不要求举行审判型听证，而是采用调查、检查和通讯等方式进行裁决。
美国行政法官管辖的案件范围，首先是由《联邦行政程序法》来进行规定。虽然该法规定的管辖范围有限，导致许多纠纷都不在该范围之内，但实际上只要是属于成文法规定的由行政法官处理的，即为其管辖。规定行政法官管辖案件范围的成文法可以是联邦法律、州法律，也可以是各部门规章以及各种法律、规章的细则[6]。对行政法官作出行政裁决的案件进行分类，可能会涉及到以下几种类型：民事权利的落实、健康及安全、环境、证券及商品、劳动关系等，所以实际上行政法官管辖的范围很宽也很复杂。
(二)行政法官独立性的保障
尽管行政法官具有行政司法性质的裁决职权，但这并非意味着行政法官享有与法院法官完全相同的地位。行政法官并没有独立于行政权的司法权力，面临着既要对隶属的行政机关保持忠诚，又要对涉及该行政机关的争议独立地作出裁决的两难境地。为了平衡该冲突，确保行政法官不会直接或间接地受到行政机关的约束，联邦通过立法对行政法官保持独立作出保障。
1.薪水保障
美国与其他欧洲国家一样，有一系列法律对政府雇员的工资标准作出严格的规定。1990年11月颁布的《联邦政府雇员可比性工资法案》(FEPCA)是政府雇员现行工资制度的主要法律依据。该法案确立一个基本原则，即行政法官的薪水根据其服务年限来确定，并由人事管理办公室决定行政法官的工资报酬。人事管理办公室尽管不是雇佣行政法官的行政机关，但它有权决定行政法官的薪水比例，而且与行政机关隔离以避免受其影响，不受行政机关的意见约束，从而使行政法官的工资待遇完全摆脱行政机关的权力控制。
而且，很大比例的行政法官的工资是较高的公务员薪水等级，所以他们不用为提高待遇而被行政机关控制。这种做法有助于使行政法官脱离行政机关的权力控制，保证行政机关不能通过减薪等方式来威胁行政法官，确保行政法官独立作出客观的裁决。
2.解雇限制
行政法官的解雇有一定的限制，必须在具有正当充分理由的前提下，并且经功绩制保护委员会举行听证的基础上，由功绩制度保护委员会予以免职。所以行政法官的任期得到实质性的保护，虽然他们的职位不是终身制，但是如果没有联邦程序法中规定的情况，行政法官的任期几乎就是永久性的。有学者认为，行政法官的职位不是终身制是法律所故意设计的，因为使制度更加灵活，以便适应变化迅速的行政需要及政治考量。
由此可见，立法几乎排除了行政机关决定行政法官薪水待遇、予以解雇的权力，使行政法官能够保持独立。《联邦行政程序法》规定，主持听证和参加裁决的官员，必须以不偏不倚的方式行事。行政法官隶属于行政部门，所以即便他们不具有司法结构意义上的超然地位，也要保障其独立性，达到不偏不倚这个目标。
三、美国行政法官制度对我国的启示
(一)健全我国行政听证制度
行政机关在决定以前，需要对争议进行充分的调查，准确认定事实是进行决定的前提。行政听证在行政程序法中具有举足轻重的地位，是“正当法律程序”理念的明确化、制度化的体现。听证程序具有内在、外在价值两方面，在价值取向上更倾向于公正，但同时也兼顾行政效率[8]。
中国是社会主义法治国家，政府也在全力推进依法行政的建设，并于上世纪80年代将西方法律制度中的听证制度纳入行政决策过程中来，取得了显著的效果。但不容否认的是，我国的行政听证制度尚处于刚刚起步阶段，存在着诸多的问题，特别是行政听证主持人问题突出。听证主持人是行政听证中扮演着“中心”角色，负责听证活动的组织及控制。从当前实践来看，我国行政听证是由行政机关内部的法制机构或法制工作部门的行政工作人员主持与本机关有关的行政案件听证。听证主持人作为行政机关的工作人员，与行政机关有完全隶属的工作关系，行政机关对听证主持人享有决定任免及工资待遇等的直接控制权。没有相应制度对听证主持人的独立地位进行保障，导致其难以保持中立、公正。
对此，我国可以学习借鉴美国的行政法官制度，从任免、工资待遇等方面来保障听证官的独立地位。比如，国家应当规定统一的考核依据，以自由竞争、择优录用为原则，根据被考核者的专业知识、综合能力来决定其录用;以工作实绩及对行政听证的贡献度作为享受薪水待遇、职位晋升的重要依据。这样可以排除行政听证主持人受隶属的行政机关的控制，以确保听证主持人在听证活动中保持中立。
(二)完善我国行政复议制度
在我国，行政复议是复议机关对复议申请作出复议决定的行为，在一定程度上与美国的行政法官制度相类似。当前我国行政复议制度存在着权利救济的充分性及复议机关的公正性不足等问题。这首先归因于复议机构的不独立，具体原因就在于我国的行政复议工作由设在政府内部的法制机构负责，复议工作人员的任免、工资待遇由行政机关决定。这容易使行政复议机构不能独立作出复议决定，导致当事人对复议机构的公正性产生怀疑。改革我国的行政复议制度，首先要从保障行政复议机构的独立性上着手。保障行政复议独立性的前提在于保障行政复议工作人员的独立性，使其独立于隶属的行政机关。任命具有专业素养、行政经验的复议工作人员，同时排除行政机关可能对复议工作人员作出复议决定产生影响的因素，使复议工作人员所服务的行政机关不能决定复议人员的任免、工资待遇，保证复议工作的独立性及公正性。
美国行政法官制度鲜明的特色在于独立的裁决过程，借鉴美国的行政法官制度，建立专业、独立的行政复议制度，许多不足将得以弥补，同时也能提高公众对行政复议制度的信任及依赖。
