论 文 摘 要
行政诉讼的执行，是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书，在义务人逾期拒不履行时，依法采取强制措施，从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题，对于原告败诉时的执行问题，有关法律另有规定，不是本文所要讨论的内容。以下提到的执行问题，均指被告败诉时的执行，即行政机关败诉案件的执行。虽然我国《行政诉讼法》第65条明确规定，在行政机关不履行判决的义务的情况下，人民法院可以对其采取强制执行措施，但实际上，法院往往难以采取强制，即使采取强制措施，也很难奏效。随着人们对"行政诉讼执行难"不满的呼声越来越高，法院行政诉讼执行工作的效率和成果越来越影响着人民法院的形象，影响着当事人的合权益；影响着当事人对于人民法院执行机构的信心和信任。因此，法院的执行改革只能从彻底解决 “行政诉讼执行难”这个社会关注的问题开始。我认为“执行难”的理论根源是对“执行行为”定性错误。执行应属于行政权而非审判权，执行应由行政机关行使而不应由审判机关行使，必须彻底改变“审执不分”的观念和做法，相应地进行符合执行本质的制度设计。在本文里，我们将重点分析行政机关败诉案件执行难的原因何在，以及针对这种状况应采取什么对策。
关键词 行政诉讼 执行 执行难
笔录不签字、传唤不到庭、判决不执行……这样赤裸裸地对法院和对法律的公然对抗竟然还不是个案。当郑州市中级人民法院在媒体的监督下，到新密市白寨镇政府依法采取强制措施时，到场人员不仅看到了镇政府上演的一出“空城计”，还亲见法警们贴上的封条10分钟后被撕掉。白寨镇镇长更当场向法官扬言，“不尿法院这一壶”。在《行政诉讼法》颁行已逾16年的今天，“不尿法院这一壶”不能不让人感慨于法治道路的多艰。以司法程序寻求纠纷的解决，这本是法治文明的表征，对于被诉的行政机关而言，行政诉讼有利于监督其依法行政。然而，我们看到的却是作为被执行人的白寨镇政府对法律的轻蔑以及对法院的公然藐视。随着1990年我国《行政诉讼法》的颁布实施，我国行政审判开始走上正轨并逐步趋向完美，但随着市场经济的确立，我国行政审判面临的诸多问题并没有得到根本解决，法院生效判决、裁定在兑现阶段产生执行难的问题，且这一问题是各级人民法院普遍面临和存在的一种执法现状，并最终成为当今中国社会的一个热点问题而备受人们的关注。究其原因，这种情况实际上是中国社会在经济体制转轨过程中诸多社会矛盾与问题在法院执行工作中的集中反映，从根本上说与我国的行政程序和实体法律以及行政诉讼法的某些原则性制度设计上存在缺陷关系甚大。⑴以下针对我国行政诉讼为什么面临执行难的问题，本人拟从法理和实践的角度作一些分析，并提出对策思考。
一、行政诉讼执行难面临问题的成因分析
行政诉讼的执行，是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书，在义务人逾期拒不履行时，依法采取强制措施，从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题，行政诉讼执行难面临的问题我认为主要有三个方面的原因：第一个原因是司法体制的滞后造成执行措施不得力，这是最根本的原因，它是行政诉讼执行难面临的许多问题的根本缘由；第二个原因是行政不当干预的过多存在；第三个原因是司法腐败的存在。在行政诉讼执行领域，主要反映在以下几个方面：
（一）“执行难”的理论根源是对“执行行为”定性错误。执行应属于行政权而非审判权，执行应由行政机关行使而不应由审判机关行使，必须彻底改变“审执不分”的观念和做法，相应地进行符合执行本质的制度设计。
这两年“执行难”有日趋恶化之势，不解决“执行难”，法律的权威难立，当事人合法权益难以保障。以下我先从理论基础和制度层面挖掘根源，从根本上解决这一问题。我认为，“执行难”之所以如此顽固难治，根本原因在于模糊了“执行”的法律性质，在制度上出现了张冠李戴的错位安排。可以说，在现行的制度框架下，永远不可能解决“执行难”的问题，只能是“头痛医头，脚痛医脚” 。我们先看一下“执行”的法律性质是什么？按现在的通行理论,“执行”属于法院审判权的组成部分，是实现法院审判权的最后阶段。从这种理论基础出发，设计出现行的法院审判工作的三个阶段的制度，所谓的“大立案，精审判，强执行”，分别由法院内部相应的庭室如立案庭、民事经济审判庭、执行庭负责实施，执行庭当然地承担起执行所有生效法律文书的任务。理论上认为，这三道流水线的制度设计，是保障法院实现审判权的最基本的制度。所以，在执行庭的执行力量严重不足时，我们仍然认为：执行是审判权的重要组成部分，法院是行使审判权的机关，执行当然应由法院负责。但根本的问题也出在这里。我认为，执行不属于审判权，执行是一种行政权，法院是行使审判权的，不应负责执行。何谓审判权？何谓行政权？这两种权能有本质的区别。长期以来，人们混淆了这两种权能的界限，导致大量问题的发生。第一：审判权最重要的特征是中立性，是介于争议各方而处于中间裁决地位的中立权能，审判权也可以说是裁判权，是不偏不倚的，是公正价值的体现，不体现争议各方中任何一方当事人的意志。而行政权则强烈地体现出单方面性，即行使行政权的一方只代表单方的意志，而不顾及行政相对方的意志。第二：审判权具有被动性，而行政权则具有积极地主动性。第三：审判权和行政权所追求的价值目标不同，审判权追求公正，重程序，时间较长，而行政权追求高效率，以雷厉风行的效率、重拳出击的力度以确保实现行政目标，耗时较少。第四：审判权和行政权的权威性程度不同，审判权具有最高权威性，而由于行政权在行使过程中的单方面性、主动性和快速性，易与对方当事人发生冲突，必须由一中立的裁判机关居中处理行政关系双方的纠纷，因此行政权不具有最高权威性。⑵所以在行政诉讼中，作出具体行政行为的行政机关作为被告，接受审判机关的裁判。
由于审判权与行政权存在的诸多不同，表现在力量的配置上，一般是：审判机关的力量配置是：人员少而精，迫切需要学者型的法官，物质装备不很强大；而行政机关的力量配置是：人员机构庞大，物质装备强大，如公安机关，武警部队，强力的装备足以冲破各种阻力，以达致行政目标。回头再看目前法院的人力及装备情况，我们发现：法院的执行力量极度薄弱，执行庭和法警队只有不多的人，却担负着极为繁重的执行任务，每人的案头都有厚厚的未结执行案卷，特别是需要异地执行时，力量更是难以调度。可见“执行难”是有着深刻的理论和制度根源的，这个根源就是给“执行”以错误定位，执行本应属于行政权的范围，却在理论上把它划归“审判权”的领地，结果导致“水土不服”。在制度上，把本属于强大的行政机关行使的执行权力却硬交由法官队伍去执行，难怪往往出现执行法官求救于公安机关才得以解围的情况，这些现象都说明执行符合行政权的特征。
（二）法院独立执行的法律问题未解决，执行工作受到各种非法行政干扰的现象非常严重。
我国宪法规定，法院独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人干涉，但对于法院的执行工作，是否也应独立执行一一包括执行法官的独立执行？对于这个问题，宪法和法律似乎都没有正面与直接的回答。致使司法实践中，独立审判做到了，可是执行工作却受到各种非法行政干扰。在实践中，从法院与政府的关系上可以证明这种现象确实存在，这也是执行难的根本原因之一。法院在人财物方面受制于当地政府，对政府的依附性很强。在法院的人事管理和组织关系
上，延用的是地方主管、上级法院协管的干部制度，法官的资格、待遇、职级、晋升、奖惩等均按国家行政干部进行管理，地方行政长官实际掌握法院干部的选拔、升降大权。在机构设置和经费管理体制上，地方各级人民法院实行的是“块块”领导，省级人民法院以下都分别由地方各级政府解决其人财物。从某种程度上说，地方保护主义是造成行政执行难最直接的原因。⑶比如政府部门对法院执行其所属企业财产的干涉；许多党政领导人喜欢对法院的执行工作做所谓的批示；即使是法院的领导，有时对正在执行的案件也擅自下令停止，而如果是审判的话就绝对不会出现其情形。这些情况充分地说明了法院独立执行的法律问题远未解决。世界上大多数国家十分注重对法官审判权的保护，比如西方大多数国家的最高行政法院的院长由总统直接任命，其他法官由总统根据法院提名任命，法官为终身制等。而在我国，对法官行政审判权的保护既缺乏明确具体的规定，更缺乏保护性救济措施。相反，在制约和监督上，则规定的十分具体全面。“而更使法官不安的是，其中很多监督来自于对法官的经济命脉和政治命运享有控制权的行政机关，这又使得监督和指挥很难区分开来”。⑷在如此的监督网络中，叫法院的法官如何去审“官”，又怎能不遭遇“执行难”。
外来干预对审判工作的影响降至可能最低限度，从物质上来避免司法权力“地方化”，法院“部门化”。⑺
⑵、有效督促执行的手段。人民法院在执行行政诉讼裁判时，一般的具体执行措施可以适用《民事诉讼法》（或者《民事强制执行法》）的规定。 但对行政机关的执行有必要确定特殊的执行手段，以有效督促行政机关履行义务。当行政机关拒不履行人民法院的判决、裁定时，行政争议演变为“二次冲突”。“二次冲突”具有强烈的反社会性，它通常体现着冲突主体对现实法律秩序的深刻蔑视。这种行为所侵害的是双重客体：一是裁判内容所反映出的实体权益或者责任关系，再就是司法审判秩序。因此，即便离开实体义务和责任不论，对抗司法组织代表国家所作的决定，这种行为亦构成了制裁适用的条件。从另一个角度讲，行政机关作为国家的代表，不可能对抗国家司法机关的决定。行政机关对抗国家司法机关的决定，实际上是出于公务员个人意志的原因。因此，在行政机关拒不履行人民法院的生效判决、裁定时，有必要对行政机关的公务员采取制裁措施。特别是当行政机关的首长故意对抗行政裁判时，依靠行政机关的内部惩戒制度已不足以解决问题。因此，当行政机关拒不履行人民法院的生效判决、裁定时，《行政诉讼法》应当规定对行政机关负责人处以强制罚款（金额可从该公务员工资中扣除），以督促行政机关履行义务；当行政机关拒不履行人民法院的生效判决、裁定，情节严重时，对有关责任人员处以藐视法庭罪，以追究其刑事责任。另外，人民法院还可以在政府公报或者有关新闻媒体上发表公告，利用舆论压力督促行政机关履行义务。
⑶、明确执行管辖。现行《行政诉讼法》规定，人民法院发生法律效力的判决、裁定由第一审人民法院负责执行。由于现实中存在法院和行政机关地位不平等的情况，特别是被执行机关级别较高时，更是存在较大执行难度。当第一审人民法院认为情况特殊由其执行存在较大困难时，应当允许其报请第二审人民法院执行。提高执行法院的级别，主要是为了解决行政机关方面的原因。另外，人民法院发生法律效力的判决、裁定可能经过一审，也可能经过二审。案件只经过一审程序的，发生法律效力的判决、裁定由第一审人民法院负责执行，应当说不存在什么问题；案件经过二审，并且二审法院维持原判的，仍由一审人民法院负责执行，也是合适的；但如果二审法院撤销或者改判了一审人民法院的判决、裁定，仍然由第一审人民法院来执行则未必合适，因为，面对二审法院的裁判，一审人民法院可能会采取消极的态度不履行执行的职责。因此，在这种情况下，由二审人民法院负责执行可能更为恰当。在确定执行管辖时，既要考虑到行政机关方面的问题，也要考虑到法院自身存在的问题。
⑷、确定合适的申请执行期限。现行《行政诉讼法》对行政诉讼裁判的申请执行期限未作明确规定。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第84条规定：“申请人是公民的，申请执行生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书的期限为1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日。”在起草该司法解释，确定申请执行行政裁判的期限时，最高人民法院主要基于期限的确定应该与民事诉讼法的规定相统一的考虑。⑻然而，该司法解释没有考虑到行政案件的特殊性。如果行政诉讼裁判申请执行期限确定过长，就会使行政行为难以发挥应有的功能。因此，行政诉讼裁判申请执行期限不应当长于或等长于民事诉讼裁判申请执行期限，而应当短于民事诉讼裁判申请执行期限。另一方面，行政诉讼裁判申请执行期限又不能太短，否则，当事人来不及申请执行，同样也不能发挥行政行为的应有功能。因此，行政诉讼裁判申请执行期限的确定要考虑两个方面的因素：一是为了维护法律关系的安定性，要尽可能缩短申请执行的期限；二是申请执行期限的确定，又要充分照顾到当事人申请执行的可能性，这就要求必须给当事人留下足够的申请执行的时间。而我认为，我国正处于社会转型发展时期，各种社会关系的变动非常频繁，社会关系缺乏稳定性是当前社会发展的一个显著特点。在这种时代背景下，法律在对各种期限加以规定时，在能够有效保障当事人权利的前提下，期限的确定应该从短。因此，行政诉讼裁判申请执行期限可以确定为“三个月”或者“六个月”。
⑸、加大对司法腐败的打击力度。加大对执法违法的处罚打击力度，要将执法违法作为犯罪严重惩罚的加重情节。国家应尽快制定出台《监督法》，除加大对违法审判、不依法办案法官的责任追究和惩罚力度外，还要加大对特权垄断行为和部门保护主义行为的限制和惩罚力度。从监督体制上进行改革，将监督的内容、监督方式、监督措施进行合理的配置，科学的分工，系统的规范。只有这样，才能有效地惩治司法腐败，确保司法公正的实现。
⑹、采取相应的措施全面的整改执行队伍：(1)应全面加强执行队伍思想作风建设、党风廉政建设、法官职业道德建设。(2)全面加强改善执行人员对执行权的重新认识，既注意执行权被动性的一面也必须注意到执行权主动性的一面。(3)要全面改善上下级法院之间的那种审判监督及业务指导关系，让执行机构合力承担起“管案、管事、管人”的职责。只有综合了以上的条件法院的执行队伍才能算是基本符合标准。
目前，执行机构在法院中占据着十分重要的地位，随着人们对"行政诉讼执行难"不满的呼声越来越高，法院行政诉讼执行工作的效率和成果越来越影响着人民法院的形象，影响着当事人的合权益；影响着当事人对于人民法院执行机构的信心和信任。因此，法院的执行改革只能从彻底解决 “行政诉讼执行难”这个社会关注的问题开始。我认为，“执行难”的病根在于对执行定性错误，把本属于行政权能的执行行为作为审判权能的附庸，相应的，执行机构成为法院的内部机构，出现审执不分的现状。审判权和行政权两种权能的混同，导致实践中无力执行、怠于执行，形成愈演愈烈的“执行难”。为彻底解决“行政诉讼执行难”，我认为必须采取本文所述两种对策，要么对《行政诉讼法》进行大刀阔斧的彻底改革；要么重新为“执行难”进行制度设计，把执行还原于行政权属性的本来面目，改由专门的执行行政机关负责执行工作。这才是解决“行政诉讼执行难”问题的根本出路。
参考文献：
⑴引自皮纯协：（行政审判的困境与改革思路），《法学家》1998年第2期第16页。
⑵引自参见马骏驹、聂德宗：（当前我国司法制度存在的问题与改进对策），《法学评论》2000年第6期第12页。
⑶引自章武生、吴泽勇：（司法独立与法院组织机构的调整），《中国法学》2000年第2期第19页。
⑷参见张德森、周佑勇：（论当前我国实现司法正义的条件和途径），《法学评论》1999年第1期。
⑸参见柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民大学出版社1999年版，第12页。
⑹参见胡建淼：《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第300～306页。
⑺参见江必新：（谈行政诉讼法司法解释），载《人民法院报》2002年3月9日。
⑻参见刘金国等主编：《法理学》，中国政法大学出版社1992年版，第233～235页。
