在一般情况下，人民法院审理行政案件总是根据原告的诉讼请求，
对被诉的具体行政行为进行审查，然后将审查结果适用有关行政法律、
法规，作出相应的判决，即诉讼请求、审查范围和判决方式三者关系
顺畅清晰，但有些情况则不尽然。例如：某乡政府批了一块土地给甲
建房，乙提出异议，认为其中一部分的土地使用权归自己，乡政府的
批地行为侵犯了自己的合法权益，便提起行政诉讼，请求人民法院撤
销乡政府的批地行为。经查，乙所谓讼争地的使用权，是乙的事实认
识错误，乡政府的批地行为不存在侵犯乙的土地使用权的问题，因而，
人民法院判决……？
从理论上说，人民法院不论诉讼请求是什么，都应当对被诉的具
体行政行为进行全面审查，以纠正一切违法的具体行政行为，从而保
障公民、法人和其他组织的合法权益，在多数情况下，这种“纠正”
与“保障”具有一一对应关系。但在上述的案例中，就不具有这种一
一对应关系。
理论界关于人民法院是只就原告诉讼请求进行审理，还是超出诉
讼请求范围对全案进行审理，历来有两种观点。第一种意见主张不能
超出原告诉讼请求范围进行审查。理由是：①行政相对方在规定期间
内对某一具体行政行为没有提出诉讼请求，即可以推定行政相对方服
从了行政机关所作出的行政裁定，从稳定行政法律关系考虑，法院不
宜进行审查。②行政诉讼实行“告诉才处理”原则，行政相对方没有
提出的诉讼请求，法院一般不应审查，如果法院审查，可能会挑起新
的争议。第二种主张全案审理。理由是：①行政裁决只要不合法就应
予以纠正，否则不能保证法律正确贯彻实施，不利于保护公民、组织
的合法权益。②被诉具体行政行为与相关的行政行为有密切联系，法
院不全面审查可能引起新的纠纷，行政争议不能彻底解决。
由此，我们有必要从更深的层次来认识我国行政诉讼的宗旨（或
称目标模式），并以此来指导行政审判实践。
由于我国是经历了长期封建制度的国家，“官贵民贱”、“民不
告官”的封建传统观念还很有影响，民要告官很不容易，另一方面，
现代行政权所具有的广泛性和强制性，使得行政机关及其工作人员在
行使行政权时主观性、随意性增大，以至滥用职权、以权谋私、侵犯
公民、法人和其他组织的合法权益的现象时有发生，有时甚至很严重。
我国行政诉讼制度的建立和发展，正是基于这样的现实背景。反映到
《行政诉讼法》上来，就是第一条的规定：“保护公民、法人和其他
组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。”就是说，
我国行政诉讼的宗旨就是保护公民、法人和其他组织的合法权益，而
“维护和监督行政机关依法行使行政职权”只不过是这一宗旨的“副
产品”，即人民法院对被诉的不侵犯原告合法权益的合法的具体行政
行为予以维持，否则予以撤销、限期履行或变更，从而实现“维护和
监督”功能，如此认识，其法律和理论根据有:
①制定《行政诉讼法》的《宪法》根据主要是第41条，公民“对
于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关
提出申诉，控告或者检举的权利”，“由于国家工作人员侵犯公民权
利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。可见，行政
诉讼的宗旨是落在被侵犯的合法权益的补救上。②行政诉讼和民事诉
讼一样都是实行“不告不理”原则，即人民法院行使“维护和监督”
的职能是被动的而不是主动的，是有限的而不是无限的。③从《行政
诉讼法》第2条看，能够提起行政诉讼的只能是那些认为自己的合法
权益受到直接侵犯的公民、法人和其他组织，没有这一基本事实就不
能提起行政诉讼，对损害社会公共利益没有造成特定人损害的具体行
政行为，公民、法人和其他组织不能提起行政诉讼，甚至检察院也不
能提起“公诉”。④把抽象行政行为排除在行政诉讼范围之外，因为
这种行为违法的话，损害的对象不是特定的，原告难以确定。这也是
设立《行政诉讼法》第十二条第（二）项的主要原因之一。
由此可见，人民法院通过行使审判权来维护和监督行政机关依法
行使行政职权，完全是从保护公民、法人和其他组织的合法权益这一
基本点出发，没有后者就无从谈起前者；换言之，即便被诉的具体行
政行为违法，但并不影响原告的合法权益，则人民法院不宜在裁判文
书中对违法的具体行政行为作出某种决断，否则，该判决失去依托，
即没有诉讼请求为根据，正如原告只对具体行政行为提出异议，没有
提出行政赔偿，人民法院不宜径行判决赔偿一样。应当明确的是：诉
讼请求是原告方提出的，原告可能因为法律知识的缺乏，诉讼请求提
得不准确，或者遗漏，并且在诉讼过程中原告还可以有条件的追加或
变更诉讼请求，因此人民法院应当不囿于原告的诉讼请求，但也不能
漫无边际，其审查范围确定在与原告合法权益有关的方面即可。但判
决时则不能超出诉讼请求作出判决，更不宜作出没有诉讼请求为根据
的不利于原告的判决。
关于审查范围，从行政诉讼之初就存在着“法律审”和“事实审”
之争。所谓“法律审”就是指人民法院在审理行政案件时只能对被告
作出具体行政行为适用法律是否正确、适当进行审查，对事实问题不
必或者说无权进行审查。其主要理由是：行政机关作出具体行政行为
时已调查取证并载入卷宗，法院再进行事实审查，未免重复；不对事
实进行审查，可以提高办案效率，有利于行政纠纷尽早解决。所谓“
事实审”就是指人民法院对具体行政行为要全面审查，不应局限于法
律审。其主要理由有：法律问题和事实问题密不可分，只有当一定的
法律事实产生之后，相应的法律问题才会产生。审查具体行政行为依
据的事实是否真实存在，是审查行政机关作出具体行政行为适用法律
是否正确、适当的基础；从我国目前的情况看，行政机关大都没有专
门的审查事实的机构或专家，也没有一套防止偏见的规则或程序。所
以，审查被诉具体行政行为必须对其所依据的事实和适用的法律，以
及是否依法定权限和程序进行全面审查。现在先撇开什么“法律审”
和“事实审”的素语以及有关理论，仅就笔者作为一名法官而言，从
来就没有不对案件事实进行审查就能作出判决的；不对案件事实进行
审查，就能判断出案件适用法律是否正确，是难以想象的。实践中甚
至有具体行政行为根本就没有适用任何法律根据，这种案件是不是压
根就不用审了呢？因为无可审查。
行政案件与民事案件在“事实”上相比有其特殊性，民事案件有
客观事实和当事人认为的事实；行政案件有客观事实和行政机关认定
的事实。民事案件中当事人认为的事实不是依据法定程序作出的，主
观随意性较大，在整个诉讼过程中也经常变动。行政案件中行政机关
认定的事实是按照法定程序和权限作出的，在诉讼过程中较少也难以
改变。但不管是当事人认为的事实，还是行政机关认定的事实，其中
都含了“人的因素”。从哲学角度说，主观能够正确反映客观，但由
于受到人的局限性的影响，如认识能力、认识手段、条件等，正确反
映客观并非轻而易举，何况行政机关的具体承办人在办案中再掺杂进
一些其他因素呢？实践中反映出来的情况也说明这一点，有相当一部
分案件，原告方也认为，如果事实是行政机关认定的那样，则适用法
律就没有错，而事实恰恰不是行政机关认定的那样，所以适用法律也
就是错的。从法律规定来看，《行政诉讼法》第四条规定，人民法院
审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。如果不对事实进行审
查，何谈以事实为根据？《行政诉讼法》第五章是有关证据的规定，
并要求证据经法庭审查属实，才能作为定案根据。如果不对事实进行
审查，证据有何价值？《行政诉讼法》第五十四条规定，具体行政行
为证据确凿，是人民法院维
持被诉具体行政行为的必要条件之一；而
被诉具体行政行为主要证据不足的，人民法院有权判决撤销。如果不
对事实进行审查，这类判决的根据何在？《行政诉讼法》第五十九条
规定，人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理，
即是说，事实不清的，只能实行开庭审理。这些都是人民法院有权也
应该进行事实审的明证。事实上，合法性审查本身就包含着对事实的
审查。
尽管笔者主张“事实审”，即，既审查行政机关所认定的事实是
否符合客观事实，也审查具体行政行为适用法律是否正确。但是，其
审查范围仍围绕着诉讼请求进行。此外，还应当明确，“事实审”不
等于人民法院在作出判决时“代替”行政机关作出具体行政行为。如，
行政机关拒绝颁发营业执照的案件，如果经审理，原告完全符合条件，
也依照法定程序递交了有关文件，就应当判决行政机关履行颁发营业
执照的法定职责，而不是由法院发给原告营业执照；如果行政机关仍
拒绝颁发，人民法院可以依当事人申请，采用按日罚款的强制措施。
现在回头分析前面的案例。
乙的诉讼请求是撤销乡政府的批地行为，人民法院便对该批地行
为进行审查，但是不是必须对该批地行为的所有方面（环节）的合法
性进行审查呢？笔者认为，根据前述的行政诉讼宗旨，没有必要对被
诉的具体行政行为的合法性进行全面审查，其审查范围与影响原告的
合法权益相吻合即可，本案批地行为的合法性涉及许多方面，如审批
程序是否合法，审批面积是否超出法定面积，被审批的土地是否还有
侵犯其他人的使用权等等。然而，这些与乙的权益均无关，因而乙的
权利主张只是其中一部分的土地使用权属自己，所以人民法院只对这
一部分进行审查。被告举证说明该土地的使用权不属于乙，而乙又提
不出反证，则乙的权利主张不能成立，其诉讼请求人民法院自然不予
支持。对照《行政诉讼法》第54条，唯一可考虑的判决方式只有维持
━━且慢！维持该批地行为，意味着该批地行为是合法的，但人民法
院并未对该批地行为的合法性进行全面审查，如果审批面积根据甲的
人口已超出法定面积（这与乙的合法权益无关），那么判决本身就站
不住脚，换句话说，作出维持判决是要担风险的，也不实事求是，这
时我们不无遗憾的说《行政诉讼法》第54条不完全适应审判实践的需
要，因而，我们必须采用民事判决的方式━━驳回诉讼请求，即对被
告的具体行政行为的合法性不作肯定或否定的判断。采取这种判决方
式的合理性是显而易见的：首先，给行政机关纠正错误、去掉瑕疵留
下了可能性，因为既然法院以判决的形式维持了，行政机关也只能将
错就错，即使去掉瑕疵、纠正错误亦成了不合法的行为，也有损于国
家行政机关的威信。其次，易于使当事人息讼，因为当事人难于理解
法院为什么要维持错误的行为，而采取驳回的方式，只意味着当事人
丧失胜诉权，法院把余地留得宽一些比较主动。实践证明，如此处理
效果很好。
从实践中再回到理论上来，我们有理由对一个通行的命题进行反
思：“行政诉讼的核心就是对具体行政行为的合法性进行审查，合法
的予以维持，不合法的予以撤销或限期履行”，这种提法太笼统，且
有缺陷，只是对《行政诉讼法》浅表诠释，未能将行政诉讼的宗旨落
实进去，容易造成认识上的混乱。笔者认为，比较全面、深层次的提
法应当是：对影响原告合法权益的具体行政行为的合法性进行审查，
并作出维持、驳回诉讼请求、撤销或部分撤销、确认违法、限期履行
等相应判决（变更判决是例外）。
针对不同的诉讼请求和审查范围，人民法院应适用相应的判决方
式。具体如下：
①维持判决：只适用于具体行政行为的所有方面都与原告合法权
益有关，并对其合法性进行了全面审查，且合法的情况。
②驳回诉讼请求的判决：适用于无须对具体行政行为的合法性进
行全面审查，但原告的诉讼请求也不能予以支持的情况。
③撤销或部分撤销的判决：适用于具体行政行为侵犯原告的合法
权益的情况，但可视需要，判决被告重新作出具体行政行为。
④限期履行的判决：如果原告诉被告不履行或者拖延履行法定职
责，审查范围界定在被告是否应当履行或者是否应当及时履行而拖延
履行，如果原告有理且仍有履行必要的，应用限期履行的判决；如果
原告无理，对要式具体行政行为（如书面答复等）应用维持判决，对
非要式具体行政行为应用驳回诉讼请求的判决。
⑤变更判决：只适用于具体行政行为的性质是行政处罚，且显失
公正的情况。但是，显失公正也可以作为撤销的理由，通常发生在不
宜变更的情况下，如罚款的同时又吊销营业执照，经审理认为显失公
正（畸重）的，可以维持罚款部分、撤销吊销营业执照部分，这实际
上仍是一种广义的变更，只是以更具有逻辑性的维持、撤销的形式出
现罢了。
⑥确认违法判决：《行政诉讼法》没有规定确认违法或无效的判
决形式，但审判实践中仍无法离开这种判决。例如，行政机关以口头
形式拒绝履行法定职责，但在作出判决时已没有履行必要的，对此既
不好适用限期履行判决，也不好适用撤销判决或变更判决，更不能适
用维持判决。除了用确认违法判决外，别无他法。对于非要式的违法
具体行政行为或者已经执行终了的违法具体行政行为（如治安拘留、
收容审查完毕）的，通常适用确认违法判决。因为原告提起诉讼的目
的已不在于是否执行被诉具体行政行为，而在于确认这种行政行为违
法，其作用除了能作为原告提起行政赔偿的根据外，它还用来解决某
种法律事实是否存在，某种行政行为对过去、现在或将来的事实是否
具有效力，某种行政法律关系是否存在，是否合法，关系双方当事人
在此种关系中有什么权利、义务等法律问题，有人认为，确认判决可
以是确认违法也可以确认合法，而笔者认为，只能确认违法，否则用
驳回诉讼请求或者维持的判决。
综上所述，人民法院对被诉具体行政行为的审查范围，不应囿于
原告的诉讼请求，而应根据原告、第三人提出的权利主张，就影响原
告、第三人合法权益的那部分具体行政行为在认定事实和适用法律方
面进行合法性审查，无须面面具到、漫天撒网，即以诉讼请求为下限，
以影响原告合法权益的方面为上限，并根据诉讼请求和审查范围，适
当选择判决方式。必须指出：对于那些显而易见的违法具体行政行为，
人民法院无法通过行政裁判予以纠正的，可以司法建议的形式向有关
机关提出。
