【论文关键词】 行政法 平等理念 行政主体 行政相对人
【论文摘要】 对行政法中的平等议题存在着否定与回避的态度。对此,应正确加以对待,不仅不能回避而且还应积极塑造平等理念。行政法平等理念的确立,有其人性的基础和充分的正当性理由以及积极的意义。
一、行政法平等问题的不同识见——探讨缘由
平等,作为法律的基本原则在我国已得到宪法、民法和合同法的肯认。 《宪法》第33条规定“公民在法律面前一律平等”,《民法通则》第3条规定:“当事人在民事活动中的地位平等”,《合同法》第3条规定:“合同当事人的法律地位平等,一方不得将自己的意志加给另一方”。不过,关于行政主体与行政相对人在行政法律关系中是否平等,现行法律并无明文的肯定或否定;传统行政法学所强调的支配性或命令性行政,无疑使人以为行政法中的平等只限于法律适用上的平等和行政相对人之间的平等,在行政主体与行政相对人之间无平等可言。传统与现实、原理与适用、法理学与部门法学的相互碰撞,由此而引发了对行政法平等问题的不同认识与见解。
我国行政法学理论对行政主体与行政相对人的地位问题大体持有两种态度:一是认为,双方主体地位不平等,行政主体居于主导地位,而行政相对人则处于从属或服从的地位。二是回避双方主体地位是否平等的问题,以“不对等”一词取而代之。这是现今大多数行政法学者所持的基本态度。为什么使用“不对等”一词、在行政法中“不对等”与“不平等”有何差异,没有学者作过说明。据笔者考究,从“不平等”到“不对等”的概念变化,学者们可能是基于这么一种考虑:“不平等”一词的使用,未免太过直白,在提法上也与“法律面前人人平等”原则相悖,尽管双方实际上不平等,也不能在理论上阐述为“不平等”,故以“不对等”一词取而代之。
在民法学界,人们往往将民事关系与行政关系相对照,认为民事主体双方平等,而在行政关系中双方地位则不平等,因为行政关系是具有行政隶属性质的纵向关系。
笔者以为,行政法学者的逃避态度并不可取。因为,行政主体与行政相对人的关系性质,并不只是一个词汇替换即可解决的简单问题,它有赖于具体而细致的解说与分析;而私法学者则囿于传统,其看法失之偏狭。因为,将隶属关系作为行政关系和民事关系的划分标准并不确切。如今,行政关系已呈多样性与复杂性,隶属关系只是行政关系的一种形态,如同私法中一样的平等或对等关系在行政关系中也广泛存在。
人们对该问题的不同态度与认识,反映了人们对行政法的理解还存在一定的局限性。行政主体与行政相对人的平等问题,涉及到行政法的理念与行政法的发展走向问题。现代行政法正经历着理念的重塑,传统的权力行政理念已被突破,契约精神正日益广泛地渗透于其中。随着民主行政、公共行政的确立与发展,行政越来越表现出契约化的趋势,作为“善治”(ｇｏｏｄｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ)的有效行政,应是权力行政与契约行政的综合,相应地,行政法理念表现出契约理念与权力理念整合的新形态。契约理念在行政法中的植入,也意味着蕴含于其中的平等理念在行政法中的确立。将契约理念所体现的平等精神引入行政法,既是私法契约精神向外的自然延展,也是现代行政和行政法自身发展的必然趋势。而且,较之私法,行政法的平等精神有着更加丰富的内涵与更高的要求。因此,我们不仅要关注平等理念在行政法中的确立及其理由,而且更应对平等理念予以正确解读和塑造并在行政实践中一以贯之。正是基于此种考虑,本文试图以契约平等理念为引导,就行政主体与行政相对人的地位平等、权利与义务平等及其根源等问题作些理论上的探索,以创造性地建构一种全新的行政法平等理念。
二、行政法平等理念的基础——人性及人性尊严
任何法律都是关于人或者是与人相关的法律,行政法也不例外。对行政法的理解必须以对人的认识为前提,“首先考察人,因为如果不了解作为法律对象的人,就不可能很好地了解法律。”只有在对人(包括组织或个人)作出了解后,才会对行政法有深刻的认识,也才能准确为行政法定位。而对人的理解,毋庸置疑关键是对人性的了解。我们可以毫不夸张地说,行政法既以人性为出发点也以人性为依归。行政法所面临的问题,主要是行政权的控制与公民权益的保障,而这一核心问题归根结底是人性的问题。从学科角度而言,“一切科学对于人性总是或多或少地有些关系,任何学科不论似乎与人性离得多远,它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。”行政法学是关于行政权行使与公民权益保障的应用法学,它必然要触及权力行使者的欲望和公民的理性等人性问题。而且,关于政府与人民的关系及地位是否应平等的问题,也只有从人性方面才能作出正当而深刻的解释。
对人的尊重,构成了行政法平等理念的基础与价值追求。对人的关爱,是契约所蕴含的人文精神,“亦即尊重人、关心人、爱护人的精神”。契约的人文精神与政治上的自由、平等、博爱、天赋人权等人文主义标识相映成趣,构成了民主法治社会的精神支柱。当我们意欲探讨行政法的契约理念及其平等理
念时,就不可避免地要溯源到人性这一基点。
(一)人性基础人性,即人的本性或者说人之为人的基本品性。
人性在历史上曾有不同角度的界定。在这里,我们可以从人性善恶说、理性与非理性说、个人性与社会性等几个方面来确定。关于人性之善恶,有人性恶说、人性善说、人性善恶说、人性不善不恶说等观点。事实上,人具有善恶两面,且往往是二者兼而有之,纯粹的善与纯粹的恶都是不存在的。故,无论是道德还是法律,都需要针对人性的两面性特点,扬其善而抑其恶。
在人之理性(与非理性)的认定上,有理性说与非理性说之分。理性说即认为人的本性是理性的,人是理性的动物。如经济学家的研究一般都是从“理性人”即人的理性假设出发的。非理性说,则把人的心理因素中的非理性成分如意志、情绪、直觉、本能等置于首位,并强调这些非理性因素对人的认识活动和行为的决定作用。事实上,人性是理性与非理性的统一体,由理性与非理性两种因素构成,人的任何行动都是由“理性、情感和文化”所决定的。在人性的体征上,理性是占上风的,它主要体现在“追求幸福,避免祸害”的趋向上。
在社会性与个人性上,人性是二者的统一。人是独立存在的个体,同时人只有在相互关系中才能体现出其自身存在的价值,因而人又是社会的动物、是合作的动物,人无不处于“社会的关系网络”之下,通过社会交往而获取更大的利益。人在社会的相互依赖中,也保持着自身的个人性与特殊性。
与人性的社会性和个人性相联系的,是人性的利他性与自利性。人性既是利他的也是自利的,利他也是为了自己的利益,二者呈现为相互渗透的关系。人为了追求幸福、为了满足本身的利益而组成社会,社会反过来又为其每个成员提供服务,在社会的交往中人们得到了互助与互惠。“社会给人以力量,给人提供帮助,使人心情喜悦,最后,还保障人的安全,人如果单身独处,就没有安全可言。”人性的利他与自利,完全可以也完全应该统一起来。
可以说,人性是多面的,是集多种因素的综合体。综合的人性论,为分析行政法及其平等理念奠定了科学、合理的理论基础。 首先,人性构成了行政法的基础。人性不仅是一般法律的根源与基础,同样也奠定了行政法的根源与基础。
法律必须以人性为根基。依自然法的观点,自然法直接以人的本性为基础并为任何社会中的人们所必需。不仅如此,制定法也应以人的“趋利避害”本性作为出发点。法律就是要符合这种人性,给人们带来好处,为公共利益服务,维护公民权利。任何法,“只有一个根源——人对幸福的企求,只有一个共同目的——为了人的幸福。”没有人性的存在,就没有法律需求,法律的存在也就失去了意义。同时,人们服从法律也在于人的本性。国家权力存在的理由,就在于为人民谋幸福,政府的全部职责也在于使人们获得更大的安全与幸福。“公民之所以听从法律、公共意志和最高权力,只是希望这样做比按他们个人的企图和幻想去做能够使他们更可靠地获得长久的幸福。”如果法律不符合这种人性,那么,人们就有了不服从的理由。因为这种法律违背了人民对幸福生活的追求,不符合民意,这种法律及这种法律下的权力就都没有征得人民的同意,已不具有存在的意义。
从行政法的基本目的来看,行政法必须用来防止行政权滥用和保障公民权益。从行政法律关系的主体来看,一方是处于行政相对人地位的公民、法人或者其他组织,另一方是处于行政主体地位的行政机关或被授权组织,他们双方都应是法律上的主体——或者是自然人或者是法律拟制的人。作为法律主体意义上的人,无论其角色如何都应相互平等。从行政权的行使状况来看,行政权犹如双刃之剑,既可能对行政相对人和公共利益有利,也有可能会造成侵害。因而,与之相对应,行政法必须既对行政权力进行限制,又应对行政权力的正当一面予以肯定。
人为自己也为了他人,需要政府的存在,需要法律保护每个人的利益;同时人为了自己也需要有法律对国家权力予以限制。以人性的视角来观察,对行政权的限制,就是从国家意志(依卢梭的社会契约论观点,社会契约造就了一个人为的人格即国家,它像自然的人格一样有意志)、行政权行使者具有恶的一面来考虑的;而维护行政权的正常有效行使,则可溯源到行政权行使者善的方面(代表公共利益而积极地为民服务)和人的基本人性(即追求幸福的权利、人的社会性);对行政相对人权益的保障,则更直接体现了人性尊严、基本人权保护的天然性。只有对行政权力进行限制,对政府进行适当的法律约束,才会使人性尊严不致受到威胁,才会使人民的平等自由权利获得尊重,才能保证人民的权益不致受到侵犯,才能保证人民公平合理地位的确立。人性决定了必须对行政权力进行控制,这也正如霍尔巴赫所分析的:“独断专行的,或无限制的权力是违反自然的或违反本性,是既不能保持最高统治者威信,又不能保障臣民安宁的权力。……希望以有限的能力和知识行使无限的权力,这就等于一个人由于狂妄无知,竟想凌驾于人类本性之上。”
在这里,对行政权力的控制,不能只借助传统的纵向手段。通过平等的观念与手段同样可以实现控制权
力的目的甚至效果更好。因为,“对人的欲望的限制不是‘纵向地’通过遵守人身上的自然等级秩序来实现的,而是‘横向地’通过对自由和个人的相互限制和尊重来实现的。”随着民主行政、多元化行政的形成与发展,契约精神和契约方式在行政法中的确立与应用,通过横向的、灵活的手段可以更加有效地达到调节行政关系和控制行政权力的目的。退言之,即使采取纵向的手段也不应排除横向的调控。
其次,人性构成了公民与政府平等的基础——主体的独立性。
人性,决定了公民和政府都必须具有独立的人格(或者个人人格或者公共人格),双方都必须处于独立的地位。如果没有主体的独立性,也就没有现代行政关系的存在。人性的社会性与个人性的统一,决定了在行政管理活动中,政府与公民的关系既相互独立又彼此合作。公民(或组织)作为行政相对人,并不是行政主体的附庸;公民也不会因为行政主体代表国家行使行政权力,就处于从属的地位。公民的独立性,不仅表现为独立的个体对行政活动的支持与配合,而且表现为独立利益主体的存在,其权益必须在公共行政中得到保障与实现。尽管政府的力量强于公民个体,但是强大的力量并不能成为迫使人丧失自己独立地位的理由。因为,每个人都是他自己的主人。政府(或行政机关)的主体性和独立性则由国家的特性派生而来,主要表现为政府是公共利益的代表者、行政权力的行使者、从事行政管理的承担者,在法律上具有独立的主体资格和法律地位。
行政关系是公民与政府的对立统一关系,任何一方都以对方的独立存在为前提。
与公民相对应一方的行政主体——政府及其职能部门(或被授权组织),必须要具有独立的主体地位。这种独立的主体地位来源于它是国家的组织载体,它是法律上所拟制的具有独立人格的组织,同自然人一样具有自由意志,它所从事的活动就是执行体现人民意志或国家意志的法律。这种独立的主体地位具体表现在两个方面:一是政府是与行政相对人相对称的独立主体,具有法律上的独立“公共人格”或“行政人格”。二是相对于其他国家机关而言,它具有地位的独立性和意志的相对自主性。现代民主政治、民主行政的实现,必须要求政府及其官员具有主体地位的独立性:政治组织体必须独立自主,它的行动必须摆脱其他重要政治机构强制力的支配;在行使宪法赋予的权力时,民选产生的官员必须不屈从于来自非选举产生官员的淫威。在行政事务范围内,行政主体及其行政公务人员能够独立处理其职权范围内的事项,其他国家机关、社会团体或组织不得非法干预。
与行政主体相对应的行政相对人,是否不具有独立的主体地位而依附于行政主体而存在呢?回答当然是否定的。在这里,我们应特别强调:公民在行政法律关系中作为行政相对人必须具有独立的主体地位和独立的人格。“人性的首要法则,是要维护自身的生存,人性的首要关怀,是对于其自身所应有的关怀;而且,一个人一旦达到有理智的年龄,可能自行判断维护自己生存的适当方法时,他就从这时候起成为自己的主人。”具有独立主体地位的行政相对人同样也构成了行政法律关系的主体;而且,如果行政相对人处于被动与依附的地位,也会弱化行政主体的独立性,影响其行政活动的主动性。因而,我们不仅要看到行政主体一方的独立与主动,而且更要强调行政相对人的独立地位,否则双方主体的独立性都会受到损害。
(二)行政法的价值诉求——人性尊严维护和人权
保护人性尊严(ｈｕｍａｎｄｉｇｎｉｔｙ),即人之所以为人的人格尊严、固有价值和地位。人因其生而为人,就具备了人性尊严,人理应作为人、作为目的予以对待而不能贬低为手段或物体,人作为人即具有权利主体资格,应平等地受到尊重,否则,即构成了对人性尊严的侵犯。
人性尊严,是法律和政府得以建立的基础与理由,是世界各国共同追求的价值理念,《世界人权宣言》在序言和若干条文中都对人性尊严给予了确认:如“人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认,乃是世界自由、正义与和平的基础”(序言)、“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等。他们富有理性和良心,并应以兄弟关系的精神相对待”(第1条)、“人人在任何地方有权被承认在法律前的人格”(第6条)等。一些国家的宪法也确立了人性尊严的至上价值。如德国《基本法》在第1条即开宗明义地表明:人性尊严不可侵犯,对其尊重与保护是所有国家权力的责任;不可侵犯与不可剥夺的人权既是每个社团也是世界和平与正义的基石;该基本法第一章规定的各项基本权利和自由作为直接有效的法律,约束立法、行政和司法。这一规定揭示出,德国的《基本法》以及整个法律体系都是建立在人性尊严及人权的价值基础之上的,尊重与保护人性尊严,是其一切国家机关活动的根本原则。可见,法律的中心价值就在于“人性尊严”,在人性尊严的基础上展开基本人权和各种具体权利。
源于人性尊严,行政法必须保护人权、尊重公民的权利。人权具有“是人的权利”、“是人作为人的权利”、“是使人成其为人的权利”和“是使人具有尊严性的人的权利”等多层意义。人权对于人具有重要价值,人权对
人的普遍价值表现为:人权是人的利益的度量分界,人权是人对于利益的普遍要求;人权是人关于公共权力评价的道德标准,公共权力应善待公民;人权是人与人和谐相处的共同尺度,和谐是人权的内在要求,它要求平等待人、对个性予以充分尊重。那种违反人权保护的法律规范,是违反人性的“恶法”,不应具有效力。因而,基本人权的保护,不只是宪法的原则与内容,也应贯穿于行政法的原则、价值与内容之中。行政法作为人权的保障法和“动态的宪法”,必须从人性尊严和人权保护出发,充分尊重公民的平等权并使之得以切实的实现。
三、行政法平等理念的确立——理由及意义
平等,是一个永恒而神圣的词语,也是人们频繁使用的概念。历史上,它曾与自由、博爱一同为世人所憧憬并为之而奋斗。“法国革命把政治归结为这三个神圣的词:自由、平等、博爱。我们先辈的这个格言不仅写在我们的纪念性建筑物、钱币和旗帜上,而且铭刻在他们的心中,他们把它看作神的意旨。”如今,人人生而平等和自由的信念,已深深扎根于文明社会并风靡世界。为了使政府能够有效地进行行政管理活动,使行政权力的行使不致发生异化,使人民的权利得到切实的保障,在行政法中确立平等的理念,实有必要。
(一)正当性理由
行政法中平等理念的确立,主要来自于:
1 渴求平等——人性对行政法的先在要求
渴求平等乃人之天性。卢梭论证道:“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私,因而也就是出自人的天性。”③托克维尔也曾经就人们对平等的偏好作过比较形象的描述:“自由并不是他们期望的主要的和固定的目的,平等才是他们永远爱戴的对象。他们以飞快的速度和罕见的干劲冲向平等,如达不到目的,便心灰意冷下来。但是,除了平等之外,什么也满足不了他们,他们宁死而不愿失去平等。”并且承认:“身分平等的逐渐发展,是事所必至,天意使然。这种发展具有的主要特征是:它是普遍的和持久的,它每时每刻都能摆脱人力的阻挠,所有的事和所有的人都在帮助它前进。”可以说,行政法的人性基础,决定了行政主体在行政活动中必须尊重公民的人性尊严。基于人性的考虑,行政法必须反映和体现人性中的平等要求,不追求平等理念的行政法是没有生命力的。
行政法对平等理念的追求,至少包括如下一些方面:(1)行政相对人应受到平等的对待。基于理性与正义,人们在相互关系中需要有平等权,政府应平等地对待一切行政相对人。(2)行政主体与行政相对人应相互平等对待。“当代的所有人,如欲使自己的同类得到和保持独立和尊严,就得表明自己是平等的友人,而能够证明自己是平等的友人的唯一办法,就是平等待人。”这里的相互平等,强调的是行政主体与行政相对人之间的平等,行政主体应将行政相对人视为与其平等的合作伙伴。在这种相互平等中,行政主体与行政相对人应相互尊重,而不得将对方视为工具。(3)人格平等与权利平等。一切行政相对人都具有法律上的人格,在人格上一律平等,享有同等的权利;同时,在人格上,行政主体与行政相对人都各自具有独立而平等的法律人格,“法律面前人人平等”的原则同样适用于行政主体与行政相对人之间。这种平等并不仅仅表现在法律的适用上,还应表现在双方的权利义务上,从而体现出一种实质意义上的平等。作为强者的行政主体在权力上应受到更多的限制,而作为弱者的行政相对人在权利方面应得到强有力的保障。如果仅有形式上的平等或者强弱对比出现相反的增长(即强者更强弱者更弱),则双方无平等可言。
我们可以说:理性与正义,使平等成为可能;而情感与贪欲,又使平等成为必要。对居于优势地位的行政机关,进行限制是理性的举措;对其可能出现的过度欲望,充分地加以限制就是善;对行政权力的滥用和侵害公民权益的情形,加以抵制就是美德。对处于弱势地位的公民,改善其地位与状况就是正义;对公民的屈从、软弱和卑微不加以消除就是“恶”。追求并实现平等,既是人性的要求,也是行政法的任务。
2 权利平等——民主自由的内在要求
平等是民主的要素,是民主社会的基本特征。民主,作为人的自主意识,是人自己支配自己、自己决定自己的主体性的观念表现,它表现为主体的独立性与主导性,即自己作为自己本身的主人。在社会的民主中,只有当人们充分占有自由民主时,每个人在社会关系中才能成为具有独立人格的人,摆脱从属性、依附性,才能具备并表现出自我决定的意志,才会有相互平等的强烈要求,不同的主体才能共存共荣和共同发展;民主绝对不能容忍公民自身屈辱地作为单纯的、消极的客体存在着。民主意味着人人享有平等的权利与机会。如果将民主所蕴含的这种平等精神融入行政关系之中,就不仅仅意味着公民相互之间的平等,而且更须在行政主体与行政相对人之间实现平等,才能达到防止行政权力滥加行使的目的并使之与民主的要求相符合。因而,以民主为先决条件的行政法,自然也应使民主制度下的平等得到体现,以保证作为独立主体的人之价值实现。否则,行政法就背离了民主的本质。
自由与平等的关系,也决定了没有平等就没有自由。平等往往是自
由的先决条件或者可以成为自由的最佳补充。如果没有主体地位的独立与平等,就不可能存在其意志的独立性与自由性。平等与自由相互渗透、相互关联,如萨托利认为“使要求平等者得到平等,这不是个平等问题,而是自由问题。”平等与自由具有互动性,“人愈是自由,他本身就愈是独立自主,愈是会善意对待他人。”而且,只有平等与自由紧密结合,才能防止行政权滥用。只有在行政法中确立平等的理念并表现为具体的制度,方能让公民自由地参与行政管理,防止行政出现专横武断。
3 平等对待——法律精神与法治原则的制度要求
平等是一种法律精神,这种平等的精神不仅要求法律平等地对待公民,而且还要求法律必须平等地对待公民与政府,否则,就偏离了法律的人性基础,并会使自由受到侵害。平等,是人们的信念与追求,是具有普遍性、永恒性、神圣性的法律原则,实现平等是法律的任务与目的。“平等是一项原则,一种信条;而平等这个词的革命象征就意味着:平等是一项神圣的法律,一项先于其他一切法律的法律,一项派生其他法律的法律。”环境的力量始终倾向于破坏平等,惟其如此,法律的力量就应始终倾向于维护平等。
法治原则要求政府与公民平等,法律必须平等地对待公民与政府。各国宪法和有关人权公约皆明确了法律面前人人平等的原则,这一原则同样也应适用于政府与公民之间。法治的基本含义之一是:“法律必须平等地对待政府和公民。”当然,这种平等对待与同等对待是有区别的。为了保障政府与公民在法律上的平等,各国往往采取一些不同的做法,但这些做法背后却蕴含着共同的平等精神。在英国,政府与公民一样,适用相同的法律,都受同样的普通法院的管辖;由于政府的特殊性,因而政府拥有一些特别的权力,但政府不得在普通法上享有不必要的特权和豁免权。在法国、德国等大陆法系国家,不仅确立了公民相互之间的平等权,而且法治原则要求国家和公民之间的关系应受一般法律的调整,所有国家权力及其行使均得受法律的约束。尽管政府与公民之间的关系,适用不同于私法规则的公法,由专门的行政法院负责审理行政案件,但仍体现了法律平等对待的精神(同样的情况作出同样的处理,不同的情况作出不同的对待),政府必须平等地对待公民,政府必须同等地服从于法律并受法院的监督。实现政府与公民之间的平等,同样也应是我国“社会主义法治国家”建设的任务与目标。
4 平等意识——超越“依附”传统的现实要求
中国传统社会是一个身份复杂、等级重重的社会,自古以来,上自天子百官下至平民百姓,各循其分。在这种社会里,人们相互间以不同身份为基础、以不平等为代价,来实现各自的“安分守己”。人,并不具有独立性、主体性,而是被作为工具在对待,人性尊严被剥蚀,人性异化为“奴性”;政府与人民的关系表现为“主子”与“奴才”的依附性关系。中国的传统文化里,没有民主、自由、平等之类的因子,只有“唯我独尊”或“奴才”意识,因而难以生成人权、平等、自由的理念。
在发达的官僚系统与专制制度的共同作用之下,对人民包括官僚自身的束缚也愈加完整。在专制制度、官僚体制、传统文化的共同作用下,人性被扼杀,人性完全异化为奴性,人人都生活在一种依附性之中而不具备独立的主体人格,甚至连贵为天子的皇帝也不能摆脱这种奴性文化束缚,因为皇帝的权威正是来源于百官的俯伏跪拜,他没有力量来抵御这种跪拜式的文化,在这种跪拜之中他自身也沦为了这一奴性文化的囚徒。专制制度和传统文化作用下的中国人的“奴性”,对现实生活仍产生着一定的影响。如文革,即是这种奴性的充分展示。“‘文化大革命’———与其说是‘人民公仆’兴起的造神运动,莫如说是‘人民公神’发动的造奴运动。与其说是当权者导演了这场令一切闹剧失色的闹剧,莫如说是人民也主动请缨,极具创造性地出演了这场人类历史上最大规模的闹剧。”
中国传统社会是一个高度集权的社会,对人实行着严密的控制,从而抑制了人性的正常发展以及对平等的追求,并最终助长了人的依附性。长期以来,历史和现实的因素共同塑造了中国人的人格缺陷———依附性,特别是对权力的依附与屈从。在高度集权的社会里,权力控制着一切资源,个人的生存、世俗的理想和愿望的实现,都无不受到权力的制约,因而人们在心理上对权力的崇拜也就不可避免,人们也就不得不屈服于权力,放弃人格的独立与尊严。时至今日,尽管公民个人的自主性空间大为扩展,但社会上仍弥漫着浓厚的“官本位”气息,还存在着权力对各种社会资源的过分控制。一个暗中鼓励依附权力的社会环境不可能养成健全完整的人格。这种使人奴化的文化与现实环境,难免在某种程度上助长中国人的劣根性。于是,这样说也许并不过分,即:中国人从来没有经历过做人的时代,而“只有做奴隶和奴隶也做不得”的时代。传统的惯性与现实的影响,使人性被扭曲:一方面是压抑人的正常欲求,另一方面又助长人性中恶的一面。故倡导平等理念,不仅是祛除传统痼疾的需要,更是改良现实的理性选择。
在中国古代法的庞杂体系中,“私法”阙如,没有个人意识和契约精神,只有家族本
位与身份的标识;国家政治生活中,尽管“官法”发达,却不见有“政治契约”的色彩,治人者与治于人者的关系完全服从“身份”和等级的法则。这种以维护身份为标志的古代法制完全不能与现代社会相融。中国古代法律文化的精神在于,强调宇宙的和谐,人是宇宙的主人,强调人生的道德理想追求。这种精神,将人性升华到超越的境界,促人不断向上提升人格自我,使人性在茫茫宇宙中被覆盖;伦理化的法律制度,以法律代道德,将“内心”与外在行为相混同,尽管有利于人们养成道德情操,追求人生的价值及理想,然而,它关注的只是人的精神方面。对道德的过分苛求,也使人不得不追求一种虚假的道德,在这种追求中人也丧失了其自身的主体人格。同时,在现实中,由于传统奴性的作用和身份法则的影响,行政机关及其公务人员将法律上的权利很自然地转化成行政特权,“法律上的权利只是虚设,现实中的权力却成为礼拜的对象。”面对这种状况,我们所能做的就是:致力于改造我国传统的法律及其观念,使其向包含民主、自由、平等精神的现代法制转化。
5 平等合作——现代行政与契约精神的融合要求
现代行政是民主行政、服务行政、合作行政。这种新型行政及其运行机制建立的前提是,行政机关与公民各自具有独立的主体地位、主体双方平等互利。在这种行政过程中,主体双方既相互独立又相互合作,使国家职能以及公民自身的利益得以共同实现。
多样化的社会关系,要求政府在行政管理中采取多样化的方式。政府和公民完全可以共同塑造出切合自身且灵活的“现实”理念:如果是行政层级内部的上下级关系,则可以较多地适用命令支配方式;如果是相互合作和自主治理的关系,则可尽量采用平等对话的契约方式。与人类社会互利的生产方式相联系,行政机关及其公务人员不仅要掌握管理的技术,而且更要获得与行政相对人互相尊重、合作互利有关的技能。公共行政对人文精神、平等合作精神的关切,应胜于对管理技术本身的关心。“管理者应该从不忘记卢梭的概括:‘认为自己是他人主人者,实际上比他人更是奴隶’。主子变成了他们的控制工具的奴隶,而不是设法在服务者和被服务者之间建立双赢的社群关系。”公共行政关系,应是政府与公民之间平等合作、互惠双赢的关系。相互尊重、平等对待,是行政得以持久合作、具有活力与高效的关键所在。民主行政,绝不是仅借助权力来支配行政相对人的行政,相反,权力甚至可以“备而不用”。“如果民主过程被看作只是取得胜利、支配他人的斗争工具,民主社会就不可能实现长期的活力。认为自己是行使管理权力的好心的牧羊人的行政官员只会创造倔强和缄默的群众。人类不是羊群。”行政主体应逐渐改变那种过分重视权力手段的传统,确立“以人为本”的管理理念以及多种民主对话的渠道,与行政相对人结成平等、友好与合作的关系。
现代行政必须获得行政相对人的配合与支持,行政主体只有与行政相对人通力合作,才能实现行政的目标。行政主体与行政相对人共处于合作系统中,这一合作系统的良好运行依赖于双方伙伴关系的存在,即双方必须将对方看作共同的合作伙伴。因而,现代行政需要利用契约中的“同伴”原则和平等自由精神。契约中的“同伴”,是独立且相互平等的主体。契约双方只有地位平等、身份独立,才会平等和自由地进行缔约,才会取得平等协商的结果。如果双方地位不平等,一方享有特权或支配对方的力量,就会限制另一方当事人的意思自由,就不会有真正的契约。契约精神的真谛即在于平等和自由,任何不具有独立人格和平等地位的主体所达成的契约,任何含有特权、奴役、歧视、剥夺性内容的契约,都有悖契约的真精神。
(二)平等理念的功能及局限
平等理念,有利于社会秩序的安定,它将促进人们相互间的团结、合作与互助,并使平等自身不断地良性发展。正如托克维尔所言:“一旦平等在世界上全面而永久地建立起来,精神大革命和政治大革命的出现就远比人们想象的困难和稀少。……平等在使人发生变化的同时,还告诉人要想满足自己的利益和爱好,必须有安定的环境。平等在推动人前进,同时又控制他前进;平等在激励人奋起,同时又让他把脚踏在地上;平等在点燃人的欲望,同时又限制人的能力。”平等理念在行政法中的确立,将产生多方面的积极意义:它将有利于行政机关和公民之间良好关系的形成、行政管理质量的提高以及行政法作用的充分发挥。具体表现为:
其一,使人性尊严在行政法中得以体现,使行政相对人的人性尊严与行政机关的公共人格都得以实现;
其二,使行政机关与公民的行为都更加理性化,从而提升行政文化氛围中的公共精神;
其三,使行政机关与公民的关系得以善化。平等理念的引入,可以消解以往那种依附性的垂直关系或者对立的冲突关系、简单的命令服从关系,推动行政机关与公民间平等互动关系的形成并促进双方的互惠与合作;
其四,使行政机关的责任感增强。平等理念要求行政机关尊重公民并将其作为平等的主体对待,因而也就为其注入了一种负责任的情感;
其五,使民主精神在公共行政领域得以弘扬,使政府与公民双方在民主
的基础上形成一种新的平等观念;
其六,使平等自身不断充实和扩展,最终实现尽可能大的平等;其七,使行政目的得以更好地实现。平等理念的确立,使得公民的主体人格得以确认,公民不再是被动的服从者,因而他们将会以更加积极的态度来关注行政事务,将过去只是行政机关的事视为双方的共同事务;对行政机关而言,更能获得公民的支持,从而提高行政效能、提升法律的实施效果。
相反,如果行政法确立的是一种不平等的精神,它必将使人丧失尊严,使人不具备人的主体性与独立性,最终会使人失去自由。因为在不平等的状态下,人们对其依附性的地位与限制其自由的枷锁会逆来顺受、习以为常,这样培育的是一种主子与奴才的奴性文化,形成的是一种附属关系,人民要么成为完全依从于政府的“顺民”,要么揭竿而起成为反抗的“暴民”,却不可能有合作行政的产生。在这种环境中,人民不可能成为具有自由意志的参与主体,政府也不可能有行政服务于民的理念。在人们习惯于屈从的氛围下,限制自由的枷锁的解除,反而会令人感到不正常、不适应,主人地位的确立也可能会使其不知所从。因而,自由和人性的尊重,必须有赖于平等地位、平等原则、平等观念的确立。
当然过犹不及,如果对平等的定位与追求不当,也可能因走向极端而产生弊病,其表现主要有:(1)可能因平等走向极端而异化为平均主义。平均主义的态度在于取消一切差别,它试图在各方面实行绝对的均等。平均主义下的“平等”,会是一种向低处(或高处)看齐的绝对平等,从而对平等造成损害。托克维尔说,“人心也有一种对于平等的变态爱好:让弱者想法把强者拉下到他们的水平,使人们宁愿在束缚中平等,而不愿在自由中不平等。”(2)可能使民主受到破坏,造成专制或暴政。正当的平等,不是极端的平等,不是彻底否认治者与被治者差异的平等,“平等的真精神和极端平等的精神的距离,就象天和地一样。平等的真精神的含义并不是每个人都当指挥或是都不受指挥;而是我们服从或指挥同我们平等的人们。这种精神并不是打算不要有主人,而是仅仅要和我们平等的人去当主人。”如果主张极端的平等,民主和平等的精神都会受到践踏。“因此,民主政体应该避免两种极端,就是不平等的精神和极端平等的精神。”不平等精神将导致专制,而极端平等的精神也会导致暴政。(3)可能破坏自由。“平等不仅可以贯彻自由,而且还能毁灭自由。”使人独立、自由的平等,同时也会使人养成只按自己的意志进行个人活动的习惯和爱好,从而可能出现无政府状态或者走上被奴役状态的倾向。
