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笔者认为,行政法的特点必须是行政法区别于其他部门法所不具有的一些特殊性表现,是从不同角度对行政法予以考察的结果。具体说来,行政法有以下特点:
一、行政法在形式上没有一部统一完整的法典,只有大量的彼此独立的行政管理法规
行政法不象宪法、刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律部门那样有一部统一完整的法典,关于这一特点,中外各国行政法学者基本上都持一致的观点。这主要是由于行政法所调整的对象即行政关系所决定的,立法机关要想制定一部包罗万象的统一的行政法典是十分困难或不可能的,迄今为止世界上还没有哪个国家制定出一部统一行政法典。行政法难以成为一部统一完整的法典,一是由于行政管理涉及的范围极为广泛,内容十分复杂,大到国际交往以及对国民经济这一庞大体系的宏观调控;小到每个公民每日每时的衣、食、住、行、生、老、病、死等物质文化生活,都是属于行政法调整的范围,以致于形成的行政法律规范千头万绪,纷繁复杂。面对如此之多的行政管理内容,一部行政法典无论如何也难以包罗无遗。二是行政法规修改频繁,即使制定了一部统一而完整的行政法典,一旦局部修改,将会牵一发而动全身,使整个法典处于朝订夕改之中,其稳定性难以维持。三是现代意义的行政法和行政法学虽已有几百年历史,但与刑法、民法相比,属于新兴的一个法律部门,其原理、原则和理论体系尚不甚完善,加上行政法又复杂多变,这种情况也影响了统一法典的制定。
二、行政法律规范赖以生存的法律形式和法律文件的数量特别多,居各部门之首
行政法与民法、刑法不同。民法、刑法通常只能由最高权力机关加以规定,法律文件有限,法规数量不多,法律形式单一。而行政法在立法体制上是多级立法体制,不仅最高国家权力机关可以制定,而且中央国家行政机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关都可以制定。行政法有多种立法主体,多级立法机关,也就有多种立法程序,多种法律渊源。
行政法的这种多级立法体制使得行政法律规范出现层次不同、名目繁多、种类不一的情况,其效力级别亦有区别。造成行政法律文件数量多的原因除了前面说到的行政管理内容广泛性以外,还有一个原因就是由于行政管理的对象和内容总是处于不断的发展变化之中,为了适应国家行政管理的需要,行政法必须反应灵活,以变应变,及时适应已经变化了或正在发生变化的客观形势,这就决定了行政法律规范具有富于变动性、技术复杂性、专业细致性。尤其是那些行政机关依职权便可制定和修改的行政规章,反应更灵活,变动性更大。例如,我国经济体制改革中,各地的地方政府制定和修改的大量行政规章,就非常及时地反映了各地改革的要求,指明了改革的方向,成为国家组织、领导和深化改革开放的得心应手的工具。行政法由于制定机关不同、层级不同、效力不同,自然表现形式也不同,数量必多。在我国当前,行政法律规范就有宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章、自治条例和单行条例等表现形式。行政法律规范的数量可以说是浩如烟海。
三、行政法具有公共利益优先性
行政法是以一定层次的公共利益和个人利益之间的关系为调整对象,并以公共利益优先的法律规范总和,属于公法上的法律关系。在这一点上,行政法与以私人相互关系为调整对象的私法规范是有明显差异的。因为私法以调整平等的当事人之间的利益关系为目的,而行政法是以公共利益为本位的,承认行政主体的优越地位,从保护公共利益的角度,规定与私人相互关系规范不同的特殊规范。行政法的这种性质特点集中表现在以下几个方面:其一,行政法承认行政权的优先性。即在行政法上,代表公共利益的行政主体在地位和权利上优于个人利益的行政相对人。行政法承认行政权的优先性,并不象少数极端主义者那样承认绝对的公共利益优先,而是以公共利益为首要功能,同时也兼顾个人利益的保护,将其看作实现公共利益的一种手段。在现代国家中,行政法为了达到公务协助、适当补偿等一系列制度,行政法在解决公共利益与个人利益的关系上,强调二者既对立又统一的关系,在二者发生冲突时,以公共利益为优先,在公平与效率关系处理上,行政法遵循了“效率优先、兼顾公平”原则,为了实现行政目的,行政法承认行政主体的优先地位。其二,行政法承认行政行为的公定力。行政主体的行政行为是以国家的名义行使,代表国家意志,行政行为一经作出,便有公定力。行政法的这种公定力包括确定力、拘束力、执行力。确定力可以分为形式上的确定力和实质上的确定力,前者是指行政行为告知或受领后一定期间内,相对一方当事人没有表示异议的,其期间过后即认为行为为合法适当,确
定生效,而不得任意变动。后者是指行政行为正式生效后,其内容非依法律规定不能再变动。行政行为的拘束力是指行政行为的约束效力,它包括两个方面:一是对行政主体自身的约束力。即行政行为成立后,无论是作出行为的行政机关,还是其他行政机关,在该行政行为未被撤销或变更之前,都要受其拘束。二是对行政相对人必须全面地履行行政行为所设定的义务。
行政行为的执行力是指行政行为成立后,行政主体具有依据自己的权利,强制行政相对人履行行政法上的义务。行政行为是维持公共秩序、增进公共利益的措施,其行为所及的对象,都必须严格遵守和执行。在其不肯自愿执行时,行政主体有权依法采取一定手段强制执行,以实现公共秩序、公共利益所要求的状态。当然行政主体的这些权能同样必须严格根据法律规定来行使,若其违法行为侵害了相对人的合法权益,相对人当然可以对其提起争讼。不过,争讼的提起,并不当然地停止该权能的执行。这是由行政行为的公定力所决定的。其三,行政法承认行政支配权。即行政法承认行政主体对行政相对人享有命令权和形成权。前者是指不管行政相对人的意思如何,行政主体的行政支配权,根据法治行政的原理,必须在法律允许的范围内行使,不得越权使用或滥用。法律本身对行政主体这种行政支配权的承认,是行政法的显著特点之所在。行政法承认公共利益优先性的原因在于:行政机关是国家机关,具有国家意志性,行政机关的行政行为是为了维护公共利益,国家意志高于任何个人意志,公共利益高于任何个人利益。正是公共利益的需要赋予行政法具有公共利益优先性的特点。
四、行政法具有较多的方针政策性
法律和政策的联系是相当密切的,党的政策是国家法律的内容和依据,而法律又是政策的定型化和条文化。但行政法与其他法律部门相比,具有更多的方针政策性。宪法是行政法的基本法渊,规定行政法的基本原则,行政法是宪法的具体化,是实施有关宪法规范内容的主要法律,宪法所确定的国家各项方针、政策在行政法规范中体现最集中。特别是现代行政法,已不是单纯的技术性法,在行政法中,有许多规定是国家方针政策的具体体现。因为宪法是一个国家的根本大法,是治国的总章程,国家的方针政策在宪法中只能作一般原则的规定,只有通过制定更加具体的法律、法规才能使国家的方针政策得以具体化。没有行政法,宪法所规定的纲领和原则就不能全部地见诸实践。比如,我国宪法第2条第1款规定:“公民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这种权利规定,不是具体内容的请求权,公民无法根据这一规定直接要求国家给予具体而现实的有关权利的保障。只有通过有关行政实体法和行政程序法的具体规定,公民才能真正地实现宪法上所规定的参加国家各种事务管理的权利。行政法是宪法的实施法,行政法规范大多都具有方针政策性,体现着党和国家管理经济和社会各方面事务的方针政策。尽管行政相对人不能依据方针政策性规定直接行使具体请求权,但方针政策性规定也在一定程度上拘束行政机关,行政机关不得忽视有关这方面的规定,否则,将承担一定的法律责任。
五、行政法具有实体法与程序法、奖励与惩罚相结合的特点
在民事法律和刑事法律中,实体法与程序法基本上分开来并各自形成为一个相对独立的法律部门。但对行政法来说,在人类法律发展史的长河中,至今还没有发展到实体法与程序法完全分开的阶段。目前,世界上大多数国家行政实体法与程序法都混杂于同一行政法法规之中,在众多的行政法律文件中,许多实际上是实体法的法律文件,也同时规定了不少程序法规范。因此,行政法这个法律部门,从法律发展的历史这个角度来看,也可以说是还仍然停留在实体法与程序法没有明确分开的阶段。当然,也有少数国家已经制定颁布了象《行政程序法》、《行政手续法》、《行政处罚程序》等有关行政程序方面的单行法律文件。但在使用行政法这个概念时,仍然是把实体法和程序法全部包括在内的,特别是在讲到行政法这个法学学科时更是如此,在整个的行政法理论体系中,既有行政实体法内容,又有行政程序法内容,而且彼此交织在一起。在我国,虽已于1989年颁布了《行政诉讼法》,但行政实体法与行政程序法并未区分开,仍然规定在一起。例如,在《治安管理处罚条例》这一行政法律中,既规定了违反治安行政管理行为的种类,违反治安行政管理行为的法律责任及处罚种类,同时又规定了处罚的机关、处罚的程序以及对处罚决定不服时申请解决的程序。
行政法还具有奖励与惩罚相结合的特点,在大量的行政管理法律文件中,对公民或法人违反行政法规定义务的给予惩罚,同时对遵守行政法规或协助行政机关进行行政管理成绩显著的公民、法人,则给予奖励。行政法规中的这种又罚又奖情况是行政法区别于刑法、民法等法律规范的一个显著标志。在我国有不少的行政法都以专章的形式规定了惩罚与奖励的条件、界限、标准以及负责奖罚的机关和奖罚程序,有的甚至是专门规定对何种行为如何惩罚的行政法规。例如《海关法》、《森林法》、《渔业法》、《行政处罚法》
等,而《消防条例》、《民用核设施安全监督管理条例》、《统计法实施条例》等则是既有奖励的条款,又有惩罚的条款。
六、行政法富于灵活性和变动性
行政法的这一特点主要反映在两个方面:一是从时间上看,大多数行政法律文件都不是管得很长,没有宪法、民法、刑法那样的稳定性。特别是那些不涉及整个国家全局的行政法律文件,总是在不断经历着立、改、废的过程。这个运转过程,比起宪法、刑法、民法总是要快一些。二是从有权制定行政法的国家机关来看,制定属于行政法的法律文件,比制定宪法、刑法、民法的法律文件,其要求也要灵活一些。
行政法具有灵活性和变动性的原因是,由于行政管理的对象和内容总是处于不断的发展变化之中,为了适应国家行政管理的需要,行政法必须反应灵活,以变应变,及时适应已经变化了或正在发生变化的客观形势。尤其是那些无须经过立法程序,行政机关依职权便可以制定和修改的行政法规和行政规章,其反应更灵敏,变动性更大。例如,在我国经济体制改革中,国务院和地方政府制定的大量行政法规、行政规章,为了及时反映各地改革的形势要求,必须以变应变,不能一劳永逸。
