论文摘要 城市突发事件多发易发，在应对突发事件时，决策具有超常规和非程序性，涉及应急权的行使和公民权利的克减。与民主社会相适应，突发事件应对的规范化、科学化、制度化最可行的办法是法制化，也就是以突发事件生命周期为主线，将行政应急权以实体规则和程序规则加以规范，并注意合作共治机制的实现。
论文关键词 城市应急机制 应急权 突发事件 法制化
随着全球人口城市化趋势的加强，全世界已有一半人口居住在城市。预计到2025年，我国城市化率将达55—60%。城市人口密集，活动频繁，经济发达，突发事件多发易发，造成的损失和影响极其严重。如若应对不当，极易导致灾难或公共危机。城市在应对突发事件时，虽然政府及其部门往往具有许多及时性和便利性的权力，它们的决策具有超常规和非程序性，但是现代民主和法治社会的一个基本要求是，立法者应当以法律的形式来规范整个应急机制，特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置和征用时，多波及公民权利，更应当有法律依据豍。这涉及到两个方面的问题，一是在突发事件多发易发的情况下，城市如何才能更有效地应对各种突发事件，二是如何对城市应对突发事件的行为进行法律上的规范。进一步说，就是城市应当如何构建其应急机制，以及应急机制法制化的问题。
一、城市应急机制释义
何谓城市应急机制？中国警察协会副会长朱恩涛认为，城市应急机制是城市有关管理部门为应对各种突发事件建立的一套行之有效的处置办法和制度安排豎。在此基础上，广州荔湾区科学技术局工程师毛松柏进一步认为，城市应急机制是一个复杂的系统工程，主要包括预防、准备、反应和救治、恢复，其中及时有效地预防和救治各种城市灾害和突发事件是城市应急机制建设的核心豏。东北财经大学公共管理学院教授王雅莉认为，城市应急管理机制是指，有效应对和处置城市各种突发事件的应急体系和工作机制，是公共管理救急能力和紧急制衡功能的系统工程豐。
相比较起直接给城市应急机制下定义的研究方法而言，也有从城市应急管理的角度来阐释城市应急机制，还有从系统的角度来阐述城市应急机制的，等等，不一而足，笔者则倾向于从突发事件的概念入手，阐释突发事件的内涵和外延，进一步厘定应急“机制”与“体制”的区别，从而正确认识何谓城市应急机制。
（一）突发事件概念的界定
我们可以从内涵和外延两方面来阐释突发事件：一方面，就内涵来说，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的公共事件，它具有突发性、影响具有一定的社会性、不确定性等特点。从外延而言，我们可以运用分类的方式，对突发事件进行分类。例如，根据突发事件的性质不同，可以分为自然灾害、生物灾害、技术性事故、经济危机和社会冲突；以影响空间范围为标准，可以分为国际性突发事件、全国性突发事件和区域突发事件；以引发突发事件的诱因为标准，可以分为人为因素的突发事件、自然因素的突发事件以及人为因素的突发事件与自然因素的突发事件交互作用的突发事件，等等。
（二）“机制”与“体制”的区别
在明确了突发事件的内涵和外延后，下一步就是探讨如何应对突发事件的问题了，也就是应急机制的问题。一般意义上讲，“体制”主要是从静态的角度分析，而“机制”主要从动态维度研究。从学理上分析，行政管理体制是由机构、职能与运行机制等要素所构成的。那么，行政应急管理体制是由应急机构、应急职权与应急运行机制等要素所构成的制度总称。即，应急机制是应急管理体制开启、运行和终结的标志。通过应急机制，应急管理体制的各个环节才能够被有机联结起来，应急机构才能有效履行应急职权。由此可见，应急机制比现有学理上的分析具有更加丰富的内容，而且，城市有其自身特点，这也表明我们需要更进一步，对城市应急机制作更加深入的分析和研究。
（三）城市应急机制的概念
在厘清了相关问题后，不难明白，城市应急机制是指在应对突发事件中，对政府行政权力进行应急配置而形成的权力运行机制。城市应急机制作为行政应急权运作的社会现实通道，是行政应急权的权能充分发挥的社会体制平台，行政应急权目标实现过程中人、财、物的调动能够被统一支配，因而实现行政应急权最大的权能效益。
二、城市应急机制理论分析模式
显而易见，以突发事件的发生和发展演变为线索，运用系统的方法设计城市应急机制，无法涵盖城市应急管理的所有方面。比如，以城市间的合作和非政府组织以及社会公众的参与机制为主的社会支持制度等等。为实现城市应急机制的法制化，在此，笔者基于研究角度的不同，提出城市应急机制的三种模式，即以突发事件为视角的城市应急机制理论分析模式、以政府部门为视角的分析模式和以合作式应急管理主体为视角的分析模式。
（一）以突发事件为视角的城市应急机制理论分析模式
不容置疑，任何突发事件都会经过发生、发展和消亡的过程。那么，以突发事件为视角的城市应急机制分析模式，就致力于对突发事件的发生、发展过程的研究，进而构建基于其发生、发展甚至消亡过程之上的城市应急机制。这里涉及到一个“突发事件生命周期”的概念。在世界上，美国堪称贯穿“突发事件生命周期”理念于城市突发事件应对实践的楷模。在2003年，其根据《国土安全总统指示令》，建立了统一的国家突发事件管理系统。该系统在“突发事件生命周期”的基础上，将突发事件的生命周期分为预备、应对、恢复以及缓解等四个阶段。在每一个阶段，应对的策略存在显著异同，——在预备阶段，策略主要是准备计划、培训人员、协同演练，在应对阶段，是向国民发生灾难警告、实施撤退、提供食物和暂居地以及进行搜寻和救援等。
那么，以突发事件为视角的城市应急机制，就是指应急机制的构建应当以突发事件的发生、发展、消亡过程，即突发事件生命周期为对象，构建如何预防、如何应急准备、如何检测和预警、如何处置和救援以及如何事后恢复与重建的应急机制。
（二）以政府部门为视角的城市应急机制理论分析模式
以政府部门为视角的城市应急机制分析模式的研究对象是城市的政府部门。作为政府部门，其对城市突发事件的应急能力，主要集中在行政应急权的行使。行政应急权是特殊的行政权，是行政权在非常态社会的运用和表现。其特殊性主要表现在为有效应对突发事件，行政机关必然拥有的较大程度的行政自由裁量权，以及对公民的合法权益必然会造成某种程度的损害。行政应急权的主体主要是行政机关，但在某些特殊情况下，符合法定条件的组织，也可行使行政应急权。它包括几个层次：应急的决策主体、应急的领导主体、应急的协调主体、应急的执行主体。豗对于行政应急权的内容，由于其权力设置大多是在原有权力职能的基础上，大多行政应急权都由原行政主体行使，因此，行政应急权几乎包含所有的行政行为。
以行政应急权力的行使过程为主线的城市应急机制，是指应急机制的设计应当反映或体现在行政应急权力的全过程中。而行政应急权的行使过程，理论上讲，是以突发事件生命周期为基础的。从不同研究维度出发，可以给以政府部门为视角的城市应急机制分类。例如，从纵向的应急权配置的角度，城市应急机制可以分为市级应急机制和区（县）级应急机制；从横向的行政职能部门的角度，可以分为卫生、金融、环境、财政等行政机制等类型。
（三）以合作式应急管理主体为视角的城市应急机制理论分析模式
以合作式应急管理主体为视角的城市应急机制理论分析模式是以这样一种假设为基础的，即突发事件的危害或影响范围往往超越一个城市的能力范围或单单政府无法单独应对，需要多个城市甚至多个主体合作应对，每个主体都有参与政府治理的权利和责任，而政府也有义务通过正式与非正式的渠道增加与民间或其他市政府的互动，并建立起政府与民间、政府与政府之间互信、互赖、互惠的良好关系。如库伊曼所提出的三种模式，包括“自我治理、层级节制治理、合作式治理”，可以称得上当代治理的制度形态。其中“合作式治理”比较符合突发事件发生时所要求的公私协力的基本精神。
在合作式模式下，一个城市的政府与非政府组织以及与其他城市政府不是支配与被支配的关系，而是“合作伙伴”的关系，共同成为突发事件的应对主体。近年来，我国一些城市与非政府组织以及与其他城市就共同应对突发事件进行了一些尝试，但合作中也存在不少问题，香港在突发事件中应急管理领域形成了独具特色的合作式治理模式，即“政府机构+志愿者”的组织形式和非政府组织与政府间的合作关系，可以为我们合作式的城市应急机制提供借鉴]
三、城市应急机制法制化的路径分析
当前，依法治国是全球各国的基本共识。与该共识相适应，突发事件应对的规范化、科学化、制度化最可行的办法是法制化。换言之，现代法治政府应对突发事件是在应急法制的框架下进行的，在突发事件的整个生命周期，应急权的行使必须有法律依据。城市将应急机制纳入法制化的轨道，是世界大城市建立健全政府应急机制普遍遵循的一项原则。结合上述的三个理论分析模式，笔者就城市应急机制的运作方式、权责明确和合作共治的法制化路径进行分析。
（一）城市应急机制运作方式之法制化
在2007年以前，在国家层面上，我国已经实施了防洪法、防震减灾法、《传染病防治法等多项单项法；在城市层面，北京有《首都应急管理基本法》、《社区安全基本条例》、《北京消防条例》、《北京防震条例》、《北京防汛法》等多种法律文件。由于突发事件产生的特殊性、突然性和诱发因素的多向性，仅靠当前这些部门性的法律法规是难以足够应付的。让人欣喜的是，2007年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》（简称《突发事件应对法》）。但是，《突发事件应对法》多是些目标性的规定和制度性的构架，对城市可以采取的应对措施规定得不够清晰，可操作性不够强，容易造成政府及其部门在突发事件来临时无所适从、不知所谓或随意扩大行政紧急权力。因此，在《突发事件应对法》下，制定更具针对性、更具有操作性应对突发事件的实施办法，或者说制定一个适合城市“市情”的《突发事件应对条例》，是地方政府当前和今后处置各种突发事件必须解决的首要问题。
2008年以来，地方省市就实施办法进行了立法。截至目前，省级立法有10部，分别是：2009年《辽宁省突发事件应对条例》，2010年《湖南省实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》、《广东省突发事件应对条例》，2012年《甘肃省实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》、《江苏省实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》、《山西省突发事件应对条例》、《四川省突发事件应对办法》、《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国突发事件应对法办法>》、《山东省突发事件应对条例》、《陕西省实施<中华人民共和国突发事件应对法办法>》。市级（包括直辖市）立法的有三部，分别是：2008年的《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》、2009年的《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》、2012年《重庆市突发事件应对条例》，上述立法为城市应急机制法制化走向正规迈出了坚实步伐。应该说，城市应急机制法制化是法治国家的应有之义。因此，加大对突发事件生命周期的深入研究，从而规制应急主体在其各个阶段和环节的权利义务关系，成了亟待学者和立法者重视的问题。
（二）城市应急机制权责明确之法制化
突发事件应对中，一方面是政府行政应急权的极度扩张，另一方面是公民权利的克减。推进城市应急机制走向法制化道路，就是要对各种出现的突发事件的政府行政行为和公民权利，用法律规范制约，依法建立起一套在突发事件应对中，权责分明的规则体系，确保城市及早恢复正常社会秩序。根据城市实际情况，推进城市应急机制法制化，必须明确两个方面的权责关系。
一是要明确各级应急指挥机构的权力和责任。《突发事件应对法》第八条第二款规定“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作”，据此，城市要依法规范各级政府的应急指挥机构，从市政府到区（县）政府，各级政府应急指挥部的组成人员、最高指挥长的人选，各级指挥部及指挥长的应急权，等等，都必须在法律中进行明确规定。在规范应急指挥机构时，需要明确的是，突发事件的特点要求指挥机构的扁平化，豙突发事件环境中对时间和秩序的要求一改自上而下的应急指挥组织机构，要求减少中间层次，实现应急指挥机构的扁平化，并赋予其相当的行政应急权，以对危机作出快速反应。
二是要依法明确各级政府部门的权利和责任。城市的各级政府及其部门，是政府行使职权的重要机构，必须依法纳入突发事件下城市应急机制的法律规范范围，把它作为城市应急机制的重要组成部分，依法赋予其在突发事件下在本职责领域的行政应急权。在规范城市的人民政府与职能部门（“条块”之间）的权责内容上，应对以突发事件的“分类”豛原则作为依据，即：对于专业要求较高的突发事件由城市的上级人民政府职能部门为主要应对机关，下级人民政府（如区政府）积极配合和指导；对于专业不强的突发事件则以城市的各级人民政府作为领导机关，人民政府的职能部门积极配合和协助；涉及跨区、跨县、跨部门或多领域的突发事件，由市政府统一领导，其职能部门具体实施，这样才能既发挥了人民政府职能部门的专业技术优势，又要保证突发事件应对的有效和权威。
（三）城市应急机制合作共治之法制化
在危机社会中，城市在应对突发事件中，政府独自管理的模式正在改变，政府、市场和社会合作共治的制度选择，已经成为城市应急管理的新的发展趋势。豜实践证明，合作共治在城市应急机制中能够起到巨大作用。在城市应急机制内培育多方合作、分权自治、多中心的合作共治机制，有利于整合社会资源，提高政府的应急能力。
城市应急机制合作自治的法制化也就是在《突发事件应对法》的基础上，结合法律规定的自治权和政府授权，充分发挥社会组织在突发事件应对中的自我服务、自我规制和自我救助的作用，形成一个城市政府与周边城市政府之间、政府与社会组织之间、各种社会组织之间、社会组织与公民之间互动化、网络化的行动结构，实现政府、市场、社会的功能优势互补。在突发事件合作共治中，一个城市向社会、向周边城市让渡公共权力的同时，也必然要求其承担相应的责任。因此，城市应急机制必须健全相应的合作共治的权利和责任体系，完善社会监督制约机制，以防止其他应急主体在履行职责中行为失范，滋生腐败，影响政府和社会公信力和应急的效率。
