论文摘要 服务型政府是当代政府治理的基本模式，是我国政府转型的重要价值目标。公民踊跃的提高参与尺度是服务型政府的建设的需要，但在现实中出现了公民参与与传统文化矛盾、公民参与机制不完善和公民参与能力不足等困难，使公民参与不能够产生很好的实效。因此，本文为了有效提高公民参与实效的方式，从政府、制度和个体等三方面进行了不太成熟的探索。
论文关键词 服务型政府 公民参与 困境 途径
一、建设服务型政府过程中公民参与的必要性
（一）公民参与增强了服务型政府的合法性
合法性体现一种价值判断，凡是建立在价值基础之上并以此得到公共舆论承认的即为合法。合法性主要关心的是政府怎样及能否在社会成员的心理认同的基础上进行有效运行。公民参与的理论预设是公民对国家的政治认同，对国家的认同也即对政府的认可，这便赋予了政府充分的合法性基础。豍在政策制定中，有效的公民参与将作为现实依据。另一方面，在政策执行中，有效的公民政治参与，加强了公共事务的有效治理，提升了行政科学化水平。以民意为政府工作的出发点，是依法行政的内在要求。
（二）公民参与是服务型政府民主行政理念的内在要求
民主是社会政治发展追求的重要价值目标，也是服务型政府的价值取向。服务型政府的民主实践其不仅要在理念和制度安排上更加彰显人民的主人翁地位，而且要求政府在行政行为中主动引导公民参与、重视公民参与回应公民诉求。公民参与是服务型政府民主政治和民主行政的体现。服务型政府建设呼唤公民参与，公民参与促使政府建设更加服务化，二者关系相互促进、互相影响。
（三）公民参与契合服务型政府的治理模式
政府的治理模式向服务型的转变，其最显著的特征是公民本位和社会本位关系的确立，确立一种公民和社会对政府的“监督限制关系”，实现公共权力的运作模式由国家向公民和社会的回归。豎这表明公民和社会是政府工作的根本。政府提供公共服务服务，就是为公民和社会做符合公益的事。建设服务型政府，让国家权力回归公民的根本途径便是促进公民参与，让公民作为公共权力的主人和公共服务的最终接受者。通过保证公共权力正当和高效的运用，提高政府公共服务的质量。
二、建设服务型政府过程中公民参与的现实困境
（一）公民参与理念与传统“官民”文化的内在矛盾
社会转型的历史经验表明：当社会管理体制处于转型时期，新旧文化总会产生摩擦碰撞，以此确立在社会文化中的主导地位。当前，我国在建设服务型政府过程中，传统“官民”思想与现代公民参与矛盾，主要表现在以下三个方面：
第一，“好民不与官争”的恶俗影响公众对待公民参与的态度。传统的政治文化以专制主义与等级观念为主要内容，普通大众对公共生活参与的消极态度是与自然经济的经济基础和社会结构相适应的一套政治心理、情感和价值观。豏这与现代自由、民主、平等和正义的发展潮流相违背的。
第二，官员队伍中的官僚主义作风挫伤了公民参与的积极性。邓小平同志在指出：“我们的官僚主义、官僚机构、官僚制度的害处极大。”有些政府部门工作随意性突出，领导人拍板决定重要决策，公众的地位处于被动。有些官员将公民为政策客体，对公民的参与建议视而不见，或视公民参与为回避公众质疑的权宜之计。从而使政府工作人员的形象受到了损害，公民参与的信心和积极性也被削弱了。
第三，计划经济体制让公众滋生了对全能政府的依赖意识。公民参与意识是指公民以主人翁的心态，有序地参与管理国家事务与社会事务的思想形态。在过去几十年里，由于政府职能结构不完美、职能部门过度膨胀，全能式的政府管理着广泛的社会事务。造成国民对政府的依赖心理，认为一切社会问题都由政府解决；同时期，公民参与公共活动水平不高，效率低下，与之相关的公民教育缺乏。这形成了当前公民参与意识普遍不高的现象。公民参与意识低弱不仅使公民对服务型政府建设持“随便”态度，也纵容某些政府部门和官员毫无顾忌地行使自身权力、追逐私利的行为。
（二）参与机制的不完善让建设服务型政府流于形式
公民参与机制是指公民与政府部门之间的互动，包括公民参与的范围、途径以及政府回应的方式等内容。公民参与机制的权威解释存在缺失现象，在建设服务型政府过程中，各地方公民参与状况有着区别，其主要存在的问题包括以下方面：
第一，地方层面上的公民参与存在制度保障不足。我国宪法和组织法等法律体系中，对公民政治参与制定了明确的规定，这有助于公民积极广泛的参与公共管理。但是，它存在着缺陷，如公民参与范围没有仔细具体的法律规范，所以各地方政府的重视程度才是公民参与的深度、广度及效度的决定因素。这打击了公民参与服务型政府建设的积极性，使参与成效不明显，最终导致公民参与虚设。
第二，“公民参加=公民参与”的做法悖离了建设服务型政府的初衷。实现有效的公民参与取决于多种公民参与机制的有力配合，如，政务公开机制，民意表达机制和绩效评估机制等。地方政府开展几次听证会和公民评议活动，仅仅表明这是几种简单的公民参与形式，离完善的公民参与机制相差甚远。在网络应用普遍的今天，某些官网上开启了政民互动栏目，如市长信箱、建言献策等，但面对网民参政的建议存在敷衍的态度，导致该栏目无效。这阻止了公民参与服务型政府建设的步伐，加深了政府与公民间的隔阂。
（三）公民能力素质与建设服务型政府的要求相脱节
我国现阶段社会发展水平偏低，与公民参与度不高也与公民能力素质密切相关，主要体现在以下方面：
第一，对待公共议题产生“仁者见仁，智者见智”现象。不同参与者从各自的视角去分析同一个公共议题，并且每个人所具有的相关内容资料不完善，导致参与者在参政过程中存在自我与公共利益的不相一致，从而不同人对参与议题有不同理解甚至产生偏见，反而不利于公民参与的实现并不利于议题的有效解决。
第二，采取不够理智的参与方式。每个参与者对公共议题、自身素质以及公民参与的好处存在有限的理解和认识，导致一些公民选择的参与方式是欠缺适当性或具有违法性。如，为了向有关政府部门施压，采取盲目的游行示威与集体上访以及其他暴力行为，结果，事情并没有得到解决反而变得不可收拾。
第三，负面心态面对决策结果。当公共议题得到决议时，需要经过各方参与者共同探讨并集中多数利益舍弃少数人的私利，做出理性和顾全大局的结果。这过程中，难免存在部分参与者的意见被拒绝采取的现象，从而使参与者产生了负面的情绪并带来了不理智的举动，阻碍了公民参与活动有序进展。另外，还有的参与者对决策整体过程缺乏跟踪关注，存在半途而废的现象。
三、公民参与走出现实困境的对策建议
（一）政府管理层面
第一，政府应正确态度对待公民参与。公民参与公共政策过程是一个主客体互动的过程，随着时代的发展，政策制定者在思想上要以“弃其糟粕，取其精华”为指导精神，在制定、实践公共政策时应树立“主权在民”的思想，坚持以人为本，以民主化和科学化为实现决策的主要目标。豓同时，以公民参与意识的培养为重心，加快政治民主化的步伐。
第二，让公众参与到政府决策的过程中来。公共政策是对全社会价值做权威性的分配，政策的制定表现为对利益相对人利益的分配、调整甚至制约。国家和全国人民的最高利益是政府决策的基础，政府应将均衡长远与短期利益，整体与部分利益，使其利益最大化。而该措施忽略了公民对一些迫切的、与自身利益相关的诉求，造成国家与社会的分离，降低了公民参与的积极性。让公众参与到政府决策中来，既调动了公民参与政策过程的热情，也满足了公众自身利益诉求得到实现的需求，也体现了政府服务与社会需求的结合。
第三，正确引导公民的网络参与方式。网络已成为我们生活中不可缺少的部分，因此公民现在更多的选择网络参与的形式，但存在发牢骚、实际效果不佳等现象。为克服这种不利的影响，一是政府要做好正确引导的工作。二是提高网站管理能力，避免被不怀好意的人利用。
第四，加大公民参与宣传力度。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》一文，是中国共产党第16届中央委员会第6次全体会议通过的决定，其中提出“为了人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务方面的保障，需要从各层面扩宽公民积极的政治参与”。豔所以，公共部门支持社会方面协助和举办公益事业，鼓励公益性文化设备建设，快速构建有利于全国人民的公共文化服务体系。媒体在全国宣传中具有不可取代的作用，同时作为社会公共文化服务体系的主要力量，对于宣传公民参与具有核心推动价值。
（二）制度建设层面
第一，建设“阳光政府”。构建阳光政府的有效措施为政务公开。豖政务公开是服务型政府构建中公民参与的有效保障。为了使公民在参政议政中自由表达各自的意见，通过政务公开来帮助公民了解政府信息，满足公民知情的要求。目前，公民获取信息不全、不及时从而监督政府行为失效，这些情况与政务公开机制不健全有着千丝万缕的联系。公民参与行为也依然存在效率低与滞后性。因此，要通过加强相关立法、发展电子政务和强化社会监督来加强政务公开力度，提高公民参与。
第二，完善民意表达机制。应该从以下两个方面来有效建设民意表达机制。一方面，要注重民意表达制度的建设工作。相关部门通过规范民意表达的程序、确定相关责任的途径，有效制定与民意表达方式相适宜的制度规定。进一步做好正确、科学的民意引导工作，逐渐建立有序的民意表达制度化路线。另一方面，快速有序打开民意表达渠道。随着民意表达工作进程，其存在的问题浮出水面，各层政府部门应当纠正和解决这些问题，引导公民依法合理地表达诉求，进一步寻求满足公民要求的多元化的民意表达方式。
第三，加强公民参与回应制度。公民参与是一个政府与公民互动的活动。由公众向政府表达民意，并且由政府通过有效行为回应民意，两者皆不可或缺。服务型政府要加强对政府回应的制度规范、回应载体建设和责任追究机制等工作，从而真正建立服务于政府和公民的政府模式。
（三）公民个人层面
第一，提高全体公民的受教育程度。公民参政的实效和思想意识层次，取决于公众的受教育程度与文化水平。因此，拥有一定的文化知识，是实现公民参政效果的决定性因素。随着统筹城乡发展，我国公共财政在西部及农村地区管制力度加强，相信在不久的将来会全面提高公民受教育幅度。这对于公民参与的力度和效度都有重大的推动。
第二，提高公民理性参与的意识。根据公共选择理论，公共政策制定来自集体选择，由个体偏好转化为社会程序或机制的抉择。西蒙认为，个人在处理信息的能力是有限的，容易产生“集体选择非理性”现象。因此，人是有限的理性人，参与公共政策产生失效。公民在提高参与意识的同时要理性思考问题。
