论文摘要 对目前信访工作中存在的一些现象进行论述，分析了信访工作实际中存在的突出问题。进而阐释了这些现象的诱发原因，揭示了信访部门承载与职能的错位、信访制度与司法途径的冲突和重叠及执行上的偏差等问题。针对信访制度的困境及其存在的问题提出树立司法途径权威、完善信访制度、加强政府信息公开的思路，以期解决信访问题。从法律、信访制度及政府三个方面综合治理、全面提升，与时俱进，更好地维护群众利益，解决群众所反映的问题，化解矛盾冲突，缓解信访压力，提高政府的执政能力及公信力。
论文关键词 信访问题 信访制度 解决方法
改革开放以来，随着社会的飞速发展和社会结构的急剧转型，中国社会新的社会身份和认同群体也随之产生，发展中的问题和社会矛盾日益凸显，各种维护利益和政治表达的行为，也成为社会改革和发展中的重要问题。这不仅要求民众以合理、合法的方式进行政治表达和维权，更需要政府扩宽政治表达渠道，完善表达机制，以积极的态度和科学的方法对社会冲突进行治理。
一、信访过程的个别现象简析
（一）现象一：群众和政府的站位和立场问题
群众和政府本来就该是对立的吗？目前，许多上访案件和群体性事件都是群众与政府或公安机关的直接对抗。而许多上访群众在维护自身利益时也不自觉地认为当地政府不会客观、公正地处理其问题，也就是说将自己放到了政府的对立面。这种对立态度和心理的形成原因可能是从各类媒体上了解到的关于政府的负面报导，或是从他人那里获得的与当地政府接触的负面经验所造成的首因效应和晕轮效应等心理因素；可能是受中国历史传统的“官高民低”“官民对立”思想的不良影响；可能是个别政府机构的腐败、懈怠之风所致；也可能是上访群众在反应问题的过程中由于着急和自身心理的变化，对政府处理和表达方式的曲解和断章取意，而将利益侵害的主体转移，从而不自觉地站在政府的对立面上。从政府方面来说，由于个别工作人员素质偏低，对上访群众接待不当，或是个别人出于对政策和利益链条的考虑，可能将上访群众放在政府的对立面，对于群众的激烈反应无法接受。同时，上级政策模糊或相关规定的不完善甚至空白，也给政府处理群众所反映的问题造成很大困扰。
全心全意为人民服务是中国共产党和各级政府的根本宗旨，“立党为公，执政为民”的理念，目的是建立人民当家做主的新中国，宪法规定我国的国家性质也是中国共产党领导的、以工农联盟为基础的、人民民主专政的社会主义国家。改革开放以来，中国的经济社会发展取得了巨大成就，党的十八大指出：“……人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变……”。经济的飞速发展和民主观念的广泛传播，人们的维权意识也不断增强，出现了新的利益诉求群体和利益表达行为。而这些对政府的执政和社会管理能力提出了更高的要求，需要政府转变观念，调整不适应时代发展的政策和相关体制，积极推进政治体制改革，转变政府职能，建立精简、高效的服务型政府。
因此，无论从我国的国家性质、执政理念来讲，还是从时代发展的要求和改革的需要来讲，群众和政府不应该，也不能站在各自的对立面上。这看似无关紧要，但有时态度和所处的立场不同，会造成在处理问题的过程中所采取的方式的截然不同，决定了双方能否以解决问题为目的、心平气和地接触和讨论，建立较为温和的、良性循环的干群关系。这应当作为处理政府与群众的关系、解决实际问题及以解决信访问题为目标的学术研究的基本原则：当今中国社会中的群众和政府，本不该站在相互对立的立场上的。
（二）现象二：暴力手段和“花钱买平安”的处理方式
政府在做群众工作和处理信访问题时，本当依据法律法规及相关政策和规定进行处理。但在实际处理过程中，有时会出现暴力手段和“花钱买平安”的处理方式，成为信访工作中的问题与困境。
暴力处理方式多出现在县级以下党政机关。由于个别机关工作人员文化素质较低，官本位思想严重，加之不良社会风气的影响，不注意相关政策的学习和党中央精神的贯彻落实，使得其在工作过程中以“我”为中心，不能了解群众疾苦和切实需要解决的问题，对于群众的问题和不合作不能耐心解释、找出问题、化解矛盾，而一旦认为自己的执政权威受到了挑战，往往会以暴力的方式进行压制，造成了干群关系的紧张。同时，在一些地方，农村家族势力影响严重，个别基层机关工作人员为了维护其利益链条，从中获利，有时会向群众摊派一些政策范围之外的费用，提一些不合理要求，而对于群众提出的质疑及反抗行为一味打压，以暴力手段解决问题，以起到震慑作用，维护自己的绝对权威。这样会造成干群关系的恶化及政府公信力的动摇，群众可能会将对个别政府工作人员的不满转移到整个政府。同时，由于在短时间内上一级部门获得的信息不完全，在即时处理上访的过程中容易出现偏差，对于群众的过激行为可能产生误解，以武力进行控制，形成恶性循环。
“花钱买平安”的形成，可能是个别基层干部为维护自身的相关利益而对上访群众所反映的问题采取息事宁人的态度，也可能是现行信访机制的不完善所致。一些关于信访问题的相关政策和上级行为，如倒排和对于不符合规定的越级上访的上级接待，会造成整个信访程序和体系的混乱。“闹省会”、“上北京、“跑中央”成为一些人的“杀手锏”，屡试不爽。而这些不合理的政策和机制会给基层政府造成巨大的压力，多头领导和一些缺乏对实际情况了解的上级批示，也会使基层无所适从。而为了尽快处理信访问题，害怕责任追究，使得基层政府不能对相关问题进行细致、深入的研究和处理，在相关政策的贯彻和执行中不得不有所偏差，用钱来解决上访问题，甚至为侵害主体不明不白地掏了腰包。而这种信访流程的运转，必然会造成恶性循环，使得整个信访程序和问题的处理无据可依，信访制度和机制无法完善和发展，更会形成“给了钱就是解决了信访问题”的不良印象和影响，滋长拜金主义的社会风气。
（三）现象三：闹访、缠访的困境
群众相对于政府来说，是弱势群体。在遭受不公正对待或是生活中出现政府应当出面解决的问题时，确实需要借助政府的公共权威来对权益侵害主体施以影响，以解决其困难。而群众正当的反映问题和上访的权利也确实应当被捍卫。以解决问题、捍卫合法权益为目的，采用正当的途径和手段的上访应当被尊重和保护，而上访过程中的无理诉求和极端行为则应被遏制和惩处。
闹访和缠访现象的出现，并不意味着该信访案件中的所有诉求都是不合理的，政府不应予以处理。在这些案件中，可能确实反映了一些问题，其诉求也有合理的成份。只是一些人在政策规定范围之外，要求获得更大的利益，或是在解决问题的过程中，由于缺乏对相关知识和政策的了解，认为只要没有按照自己的上访要求解决，就是政府推三阻四，不解决问题，提出诸如“生活困难，政府应出资为其在北京购房”等让人哭笑不得的要求。更有甚者，利用上访群众的心理和情绪制造混乱，以从中获利。而这些现象的出现，会直接造成干群关系的紧张和政府公信力的下降，需要严格控制。
但在实际处理过程中，个别工作人员可能由于对闹访、缠访的厌烦心理，在接待此类案件时态度冷漠，不耐心为群众讲解相关政策，而造成事件的进一步恶化。同时，上级机关在未了解实际情况下做出的批示，也使得基层政府在处理闹访、缠访事件时由于没有统一的标准和政策依据而无所适从。如何公平地处理上访事件，遏制闹访、缠访的不良风气，成为处理信访问题的困境。
二、引发上述现象的原因分析
（一）信访部门的承载与其职能不对称
信访案件涉及社会生活的方方面面，信访制度几乎承载了社会各方面矛盾问题的解决，承担了整个社会制度变革及社会稳定的重任。特别是近年来，由于我国正处于经济迅速发展和社会体制变革的过程中，社会各类矛盾和各种利益冲突加剧且呈现复杂化的趋势，使得各种利益诉求交错融合，为信访问题的解决增加了难度。同时，信访机构没有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，不能处理各类国家机关职责范围内的事务。因而在处理信访问题的过程中，层层转办、交办成为了主要的处理手段，缺乏行之有效的处理机制，信访机构错位、越位现象屡见不鲜，效率低下。而一些信访问题没有得到及时、妥善的处理，则易使个体上访转为群体上访，进一步激化社会矛盾。
（二）信访制度与司法途径的效用重叠及对司法作用的消解
从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等在内的行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最主要的形式。而现实生活中，从信访群众的心态来看，大多数在其潜意识里都有一种挥之不去的“清官情结”，希望“清官”的出现，以解决其生活中的各种困难，甚至对于法院判决生效的判决书，一些人仍希望通过信访的方式来改变法院判决。这当然与我国法制建设尚不健全，法治观念尚未普及有关，但也与信访范围过宽、信访制度设计不尽完善、上级批示的“特殊作用”及我国几千年来的封建制度的影响不无关联。信访制度固然在政治参与、权利救济、压力消减上发挥了不可忽视的作用，但现行信访制度的一些规定，却出现了行政权僭越司法权的现象，诸如上级批示的“特殊作用”，动摇了司法的权威，虽可以解决部分问题，却以僭越法律为代价，因小失大。而这种没有严格程序的“上级批示”人治色彩浓厚，不利于法治观念的发展和依法治国的实现。同时信访的许多内容实质是法律问题，通过行政渠道而非司法渠道来解决矛盾，也不利于法律作用的发挥和司法体制的完善。
（三）信访制度操作和执行上的缺失
设立信访制度的本意是要为群众解决问题，维护社会稳定。然而在现实生活中，到中央反映问题、拦首长及外宾车辆的现象不难见到，尤其是召开重要会议期间，更是有大量群众向召开会议的城市集中，给维稳造成了巨大压力。而为了维稳大局，也为了避免被倒排和责任追究，各地方政府不得不对上访群众严格控制，出现截访现象。其实，大部分上访群众的目的并不是制造混乱和扰乱社会秩序，而是希望其反映的问题能够得到重视和解决。而这种现象的出现，虽然有上访群众的自身的因素，但也与信访制度在执行上的错位和偏差不无关联。对于不符合规定的越级上访的接待和处理，与其所制定的制度和程序相悖，会造成信访问题处理程序的混乱，导致各层级、各部门的权责划分不清。而不按照规定和相关程序办事，也就缺乏相关依据，人治色彩浓重，不利于法治化和民主化进程。这些越级的批示，也会给上访群众一种信息和导向，使其认为只有把问题反映给高级别的行政机关，问题才能得到重视和解决，从而加剧中央的信访压力，也给基层政府的施政带来一定困难，形成上访、截访的恶性循环。同时一些信访制度和政策在制定上不够清晰完整，缺乏合理性，也会在执行和实际操作过程中产生问题和困难。
三、解决上述信访问题的思路
（一）加强法治建设，确立司法救济的权威
1.完善立法，构建系统、健全的法律体系
缓解信访压力，确立司法救济的权威，需要以完善的法律体系为支撑。而目前较为普遍的“轻法崇信”现象，也与我国法律体系的建设不够完善和健全不无关联。只有拥有完善的法律体系，才能增强群众对法律的认可度和信任感，从而愿意通过法律的途径来解决问题。系统完善的法律体系的建立，不仅是解决诸如信访等各种问题的基础，更是实现民主与法治、构建社会主义法制国家的关键一环。
2.增强法律意识，加大普法宣传
法制观念深入人心，维权意识增强，对法律了解程度的加深，便会自然地通过法律的途径解决问题。群众更多地通过信访而非法律的途径解决问题，与其对法律途径较为陌生有关。对于大多数群众而言，法律更多的是一种模糊的、抽象的概念，并非实际而具体的解决问题的方法。而法律意识的淡薄为知法、守法、用法的普及和法治社会的建设造成了巨大的障碍。因此，增强普法宣传工作力度，增强公民法律意识就显得尤为重要。而普法宣传也不应只停留在概念层面，可采用如案例介绍、旁听法庭公开审理等现实、具体的介绍方法，让群众切实了解法律途径的优势，明确法制建设的深远意义，才能扩大法律途径的使用范围，实现法律观念和使用上的普及。
3.完善司法机制，加强司法监督
对于群众问题的有效解决，要以通畅的司法路径和司法机构的高效、有序运转为基础。而理顺司法机关的职能、规范各项制度、完善其运行机制，也是进行司法改革，确立司法权威的重要内容。为此，应加强司法监督以减少司法不公和司法腐败，从而提高群众对司法途径的认可度，解决矛盾冲突，实现司法机制的有效运转。而司法体制机制的不断完善，也能够提高民众的信任感，为公平、有效地解决群众各类问题打下坚实的基础，提供通畅的司法渠道。
4.完善法律服务机构建设，提供便捷的法律服务
大多数群众没有专业、系统的法律知识，对于具体的法律条文更是知之甚少，因而在解决问题、维护自身权益的过程中，使用法律的手段就显得力不从心，不得不转而采用更为简明的信访方式。而法律途径的门槛较高、费用较高也使一些群众“望而却步”。其实法律途径较之信访途径而言，是一种更为规范和公正的方式，而这种方式的普及不仅需要国家立法的健全和广泛的宣传为支撑，也需要法律服务机构的不断完善和法律服务的便捷化。要依托律师事务所具有的专业知识优势，建立免费咨询和无偿服务的法律援助机制，用理性的法律咨询取代空洞的政治说教，提高信访解决纠纷、化解矛盾的效率。
（二）完善信访制度，规范处理方式
1.根据现实状况和出现的问题，规范和完善信访制度
随着我国社会经济的快速发展，全社会各个阶层、各种群体以及个体的诉求呈现多样化和递增性。而信访制度推行至今，在发挥了重要作用的同时也出现了许多问题，与创新社会管理的要求不相适应。面对信访洪峰和信访压力的不断增大，需要与时俱进，根据实际的状况与变化对信访制度作出相应的调整。针对信访范围过于宽泛，消解司法救济权威的现状，需要通过信访制度的完善，对信访的相关内容作出清晰、完整、明确的规定，以解决日趋复杂的信访问题。而诸如倒排等信访问题的相关规定和不尽完善的责任追究制度，经实践检验不利于信访问题的解决和干群关系的良性循环，则应作出相应的调整和改革。在信访问题的实际操作过程，根据现实情况的变化和实践的检验，对其进行不断的修正和补充，才能使信访制度不断完善和发展，以更好地支持信访问题的解决及信访机制的有效运转。
2.规范信访程序，纠正执行上的偏差
仅制定规范、合理的政策是远远不够的，更重要的是对于政策严格地执行。“没有规矩，不成方圆”正是说明对于政策严格遵守的重要意义。只有制定合理的政策，并严格遵守相关规定及程序，才能使信访机制高效、有序地运行。而实际工作中不符合政策规定的越级上访接待及上级批示，虽然可能在一定程度上申张正义，解决了一部分现实问题，却破坏了信访程序，扰乱了信访工作的应有秩序，动摇了信访制度的权威和有序性，是以人治代替制度发挥作用。因此，各级政府机关的行为应以信访制度的规定及相关政策为准绳，规范自己的行为，不能以行政职权僭越成文的法律及相关政策。同时，对于各项政策的落实与执行也应进行严格地监督，以保证政府执行力和群众所反映问题的及时、有效解决。
3.规范上访方式及政府的处理手段
缠访、闹访等上访方式往往与政府暴力、“花钱买平安”的处理手段相伴而生，形成恶性循环。一些较为极端的上访方式，虽然能够引起政府的足够重视，但容易造成较强的负面影响，扰乱社会秩序、引起混乱，也容易被个别别有用心的人利用，制造更大的混乱。因此，需要规范群众的上访方式，形成理性、有序的良好上访风气。同时，政府也要对群众反映的问题给予足够的重视，消除上访者到高层政府机关上访的心理因素。而政府对于信访问题的处理手段也要进行相应的规范，需严格依据相关规定和政策，进行公平、公正的处理。暴力的手段不合理，“花钱买平安”的方式也缺乏政策依据，而对于信访问题的处理没有统一、严格的标准，必然会导致信访工作的混乱和政府机关的失信。
（三）提高政府工作透明度，建立及时、有效的沟通
1.加强政务信息及各项政策的透明度
政务信息的公开和透明是改革的趋势之一，是加深民众对政府工作的了解，各级政府接受群众监督的重要途径。而行政权力在阳光下的运行，能够提高政府工作的透明度，促进依法行政，减少“暗箱操作”和违规行为，保证政府工作的公平、公正、有序进行。同时，政务信息的公开也能为民众依法获取真实、权威的政府信息提供直接渠道，避免由于信息不畅、数据不实而造成的矛盾和冲突。这也为信访工作的有效进行奠定了基础。对于各项政策，特别是与群众切身利益密切相关的政策，也应做到公开透明、获取便利，需加大政策宣传力度，清晰解讲政策内容。群众对与其密切相关的政策不能较为准确地掌握和理解，在维权的过程中就力不从心，不利于其维权及提出合理、可行的解决方案，也不利于信访工作的推进。而个人对于政策的理解可能会出现偏差，仅仅政策透明是不够的，需要全面、及时的讲解和宣传。
2.建立通畅全面的沟通机制
不能及时获取实际工作和政策执行过程中的信息反馈，就无法发现问题而进行改进；而信息的不完全，也容易产生误解，不利于维权。有效的沟通在政府和群众之间也十分重要，它能够及时了解民之所需，发现工作中的问题，减少信息缺失造成的冲突，发挥着信息获取和减压阀的作用。为此，建立通畅的沟通机制，扩大群众的政治参与，发挥群众的监督作用，及时发现实际工作中存在的问题，根据环境的变化做出相应的调整，从而促进执政能力的不断提高和各项政策的完善。
同时，应扩宽沟通渠道、丰富沟通方式，利用多种途径进行有效沟通。特别是在科技飞速发展的今天，随着互联网的普及和网络技术的开发，电子政务也在不断的丰富和完善，应充分利用网络技术，丰富沟通方式，实现沟通的简易、便利。这有利于及时解决群众反映的问题，减少信访问题产生的社会问题根源，方便了双方的信息获取，为信访问题的解决打下坚实的基础。
